ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ

 

(Αναφορά Αρ. 4/2024)

 

13 Νοεμβρίου, 2024

 

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 140 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

 

[Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π., Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Ν. ΣΑΝΤΗΣ, ΣΤ. ΧΑΤΖΗΓΙΑΝΝΗ, Τ. ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Η. ΓΕΩΡΓΙΟΥ, Μ. ΚΑΛΛΙΓΕΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]

 

ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,

Αιτητής,

v.

 

ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ,

Καθ΄ ης η Αίτηση.

----------------------

 

Γνωμάτευση κατά πόσον «Ο περί της Εκτίμησης των Επιπτώσεων στο Περιβάλλον από Ορισμένα Έργα (Τροποποιητικός) Νόμος του 2024» είναι αντίθετος και ασύμφωνος με την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας, την Οδηγία 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (στο εξής «Οδηγία 2006/123/ΕΚ»), την Οδηγία (ΕΕ) αριθ. 2011/92 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13^ης Δεκεμβρίου 2011 για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (στο εξής «Οδηγία 2011/92 ΕΕ»), τα Άρθρα 1Α, 61 και 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας.

-------------------

 

Ε. Συμεωνίδου (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας μαζί με Ε. Κουζούπη (κα), Δικηγόρο της Δημοκρατίας Α και Δ. Θεοφυλάκτου, ασκούμενο δικηγόρο, για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για την Αιτήτρια.

Π. Πολυβίου μαζί με Λ. Αρεκελιάν και Ν. Καλλένο, για Χρυσαφίνης & Πολυβίου ΔΕΠΕ, για την Καθ΄ ης η Αίτηση.

-------------

 

A.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π.:  Η Γνωμάτευση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από τον Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.

 

---------

 

Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η

 

ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.:

 

1.        Εισαγωγή:

 

Οι περί της Εκτίμησης των Επιπτώσεων στο Περιβάλλον από Ορισμένα Έργα Νόμοι του 2018 έως 2023.

 

Οι περί της Εκτίμησης των Επιπτώσεων στο Περιβάλλον από Ορισμένα Έργα Νόμοι του 2018 έως 2023 (εν τοις εφεξής «ο Νόμος») ψηφίστηκαν ως εναρμονιστικοί σχετικών Οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[1]

 

Ο σκοπός του Νόμου αποκαλύπτεται ήδη από τον τίτλο του και εξειδικεύεται στο Άρθρο 3.  Είναι η ουσιαστική συμβολή στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος, της δημόσιας υγείας και της ποιότητας της ζωής, στη διατήρηση της ακεραιότητας των περιοχών του Δικτύου Φύση 2000 µέσω της εκτίμησης των επιπτώσεων στο περιβάλλον από έργα που δυνατόν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, προτού αυτά αδειοδοτηθούν ή εγκριθούν για υλοποίηση. 

 

Ο Νόμος εφαρμόζεται σε κατηγορίες έργων που εμπίπτουν στο Πρώτο και το Δεύτερο Παράρτημα αυτού (Άρθρο 4(1) του Νόμου).

 

          Η παρούσα Αναφορά σχετίζεται με το Πρώτο και το Δεύτερο Παράρτημα του Νόμου, ως επίσης και με το Άρθρο 51 αυτού.

 

2.      Η διάφορα μεταξύ του Πρώτου και του Δευτέρου Παραρτήματος.

 

Πριν αναφερθούμε στη επίμαχη διαφορά μεταξύ του Προέδρου της Δημοκρατίας και της Βουλής των Αντιπροσώπων, σημασία έχει εξ αρχής να παραθέσουμε τη διαφορά των έργων του Πρώτου Παραρτήματος από τα έργα του Δευτέρου Παραρτήματος, όπως αυτή φαίνεται στο Άρθρο 18(1) του Νόμου για έργα που  υπόκεινται σε πολεοδομική άδεια:[2]

 

«18(1) Ανεξάρτητα από τις διατάξεις του περί Πολεοδοµίας και Χωροταξίας Νόµου, όταν υποβάλλεται αίτηση στην Πολεοδοµική Αρχή για εξασφάλιση Πολεοδοµικής Άδειας η οποία αφορά εκτέλεση έργου που εµπίπτει σε οποιαδήποτε από τις κατηγορίες έργων του Πρώτου ή του ∆εύτερου Παραρτήµατος, ο κύριος του έργου υποβάλλει ως αναπόσπαστο µέρος της αίτησής του- 

(α) Μελέτη, αν το έργο εµπίπτει σε κατηγορία έργων του Πρώτου Παραρτήµατος· ή

 

(β) τις πληροφορίες που αναφέρονται στις διατάξεις του άρθρου 23, αν το έργο εµπίπτει σε κατηγορία έργων του ∆εύτερου Παραρτήµατος.»

 

Συνεπώς, τα έργα που περιλαμβάνονται στο Πρώτο Παράρτημα είναι έργα που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις για το περιβάλλον και ως εκ τούτου απαιτείται ως απαραίτητη προϋπόθεση, πριν την αδειοδότηση τους, η υποβολή Μελέτης Εκτίμησης Επιπτώσεων στο Περιβάλλον («Μελέτη»). 

 

Για τα έργα που περιλαμβάνονται στο Δεύτερο Παράρτημα εκείνο που απαιτείται είναι η υποβολή πληροφοριών αναφορικά με τα χαρακτηριστικά του έργου, τη μορφή, την έκταση και τη διάρκεια των επιπτώσεων που δυνατόν να επιφέρει στο περιβάλλον η εκτέλεση ή/ και η λειτουργία του έργου και τα μέτρα που προβλέπονται ώστε αυτές να προληφθούν ή να μετριαστούν (Άρθρο 23).  Οι πληροφορίες αξιολογούνται από την Περιβαλλοντική Αρχή η οποία, αναλόγως, μπορεί να απαιτήσει την υποβολή Μελέτης, ή να θέσει άλλους όρους (Άρθρο 24(4)(α) του Νόμου).  Πρόκειται για αξιολόγηση του κινδύνου που γίνεται ad hoc για το συγκεκριμένο έργο μετά από υποβολή σχετικής αίτησης. 

Το Πρώτο και Δεύτερο Παράρτημα του Νόμου μεταφέρθηκαν από την Οδηγία 2011/92/ΕΕ, η οποία θέτει τα ελάχιστα πρότυπα για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, αφήνοντας ευχέρεια στα κράτη μέλη να θέσουν πιο αυστηρά κριτήρια. 

 

Υπάρχουν άλλα επτά Παραρτήματα στο Νόμο. Θα μας απασχολήσει κατωτέρω το Τέταρτο Παράρτημα, το οποίο καθορίζει τα κριτήρια που απαιτούνται για να αποφασίσει η διοίκηση κατά πόσον σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, για ένα έργο το οποίο έστω και αν περιλαμβάνεται στο Δεύτερο Παράρτημα, απαιτείται να ετοιμαστεί Μελέτη. 

 

3.      Το Άρθρο 51 του Νόμου.

 

Δια του Άρθρου 51, η Βουλή εξουσιοδότησε τον Υπουργό Γεωργίας, Αγροτικής Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος όπως με Διάταγμα του, που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, τροποποιεί τα Παραρτήματα του Νόμου «για προσαρμογή τους στην επιστημονική ή τεχνική πρόοδο»:

«51. Ο Υπουργός έχει εξουσία να τροποποιεί µε διάταγμα που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της  Δημοκρατίας τα Παραρτήματα του παρόντος Νόμου για προσαρµογή τους στην επιστηµονική ή τεχνική πρόοδο.»

 

 

Μετά τη θέσπιση του αρχικού Νόμου, ο Υπουργός με Διάταγμα του με βάση το Άρθρο 51, τροποποίησε και αντικατέστησε το Πρώτο και το Δεύτερο Παράρτημα (Κ.Δ.Π. 68/2023).[3] 

 

Από τις τροποποιήσεις που επέφερε το εν λόγω Διάταγμα στο Δεύτερο Παράρτημα, περιοριζόμαστε σε αυτήν που θα μας οδηγήσει στο επίδικο ζήτημα.  Ειδικότερα, στο Δεύτερο Παράρτημα, ως είχε πριν την τροποποίηση του από τον Υπουργό, περιλαμβάνονταν οι «Μόνιμοι κατασκηνωτικοί χώροι και χώροι στάθμευσης τροχόσπιτων» (περίπτωση 11(γ)).  Μετά την τροποποίηση προστέθηκαν οι «κατασκηνώσεις πολυτελείας Glamping» και τα «επισκέψιμα αγροκτήματα».

 

 

 

4.      Ο υπό Αναφορά Νόμος.

 

          Κατόπιν πρότασης Νόμου η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Ενέργειας, Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού εισηγήθηκε στην Ολομέλεια της Βουλής των Αντιπροσώπων την ψήφιση της πρότασης αυτής, όπως και έγινε, με αποτέλεσμα να θεσπιστεί στις 20.6.2024, o υπό Αναφορά Νόμος.  Είναι η θέση της Βουλής ότι η ψήφιση του έγινε κατόπιν διαβούλευσης με όλους τους αρμόδιους φορείς, κρατικούς και μη και κατόπιν αξιολόγησης της αναγκαιότητας εισαγωγής των εν λόγω έργων στο Πρώτο Παράρτημα του Νόμου, στα πλαίσια των διαδικασιών που προβλέπονται στο Σύνταγμα για συζήτηση των προτάσεων Νόμου στις αρμόδιες κοινοβουλευτικές Επιτροπές πριν αυτές κατατεθούν στην Ολομέλεια του Σώματος. 

 

Με τον υπό Αναφορά Νόμο:

 

(α)     το Άρθρο 51 του βασικού Νόμου διαγράφεται και

(β)     τα έργα κατασκηνώσεων πολυτελείας τύπου Glamping και των επισκέψιμων αγροκτημάτων μεταφέρονται από το Δεύτερο Παράρτημα στο Πρώτο Παράρτημα.

5.      Η Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας.

 

          Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ανέπεμψε το Νόμο, δυνάμει του Άρθρου 51.1 του Συντάγματος, ζητώντας επανεξέταση του.  Η Ολομέλεια της Βουλής στις 11.7.2024 απέρριψε την αναπομπή. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, κατόπιν συμβουλής του Γενικού Εισαγγελέα καταχώρισε την παρούσα Αναφορά, δυνάμει του Άρθρου 140 του Συντάγματος.

 

           Η βασική του θέση είναι ότι πρόκειται για Νόμο ασύμβατο με την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών και το Άρθρο 61 του Συντάγματος, εφόσον εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής λειτουργίας διότι:

 

(α)     Με την κατάργηση του Άρθρου 51 αφαιρείται από την εκτελεστική εξουσία, η οποία και μόνο είναι σε θέση να αξιολογεί και να σταθμίζει τέτοια θέματα τεχνικής φύσεως, η δυνατότητα να ασκεί την αναγκαία αρμοδιότητα της και 

 

(β)     η μεταφορά των δύο εν λόγω έργων από το Δεύτερο στο Πρώτο Παράρτημα συνιστά επέμβαση στην αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας, εφόσον εναπόκειται στην τελευταία να προβαίνει σε τέτοια ρύθμιση, με βάση τα εξειδικευμένα κριτήρια που θέτει ο Νόμος στο Τέταρτο Παράρτημα. 

 

Πέραν τούτων εγείρεται θέμα ασυμβατότητας του υπό Αναφορά Νόμου με το ευρωπαϊκό κεκτημένο και το Άρθρο 1Α του Συντάγματος διότι προσκρούει στο Άρθρο 10 του περί της Ελευθερίας Εγκατάστασης Παρόχων Υπηρεσιών και της Ελεύθερης Κυκλοφορίας των Υπηρεσιών Νόμου του 2010, Ν. 76(Ι)/2010, ο οποίος είναι εναρμονιστικός της Οδηγίας 2006/123/ΕΚ.   

 

Ως αποτέλεσμα όλων των παραπάνω ο υπό Αναφορά Νόμος είναι αντίθετος και ασύμφωνος και με το Άρθρο 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας.

 

 

 

6.      Οι θέσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων.

 

Οι ευπαίδευτοι δικηγόροι της Βουλής αντέτειναν ότι η εκχώρηση από τη Βουλή των Αντιπροσώπων δευτερογενούς νομοθετικής εξουσίας γίνεται χωρίς να επηρεάζεται το κυρίαρχο δικαίωμα της να νομοθετεί.  Παρέπεμψαν σχετικά στην Papaxenophontos and others v. Republic of Cyprus (1982) 3 CLR 1037, όπου ελέχθη ότι:

 

«The legislature can, without impairing its sovereignty, authorize other bodies to legislate.»  

 

Η Βουλή, συνέχισαν, διατηρούσε αναφαίρετο δικαίωμα, βάσει του Άρθρου 61 του Συντάγματος, να θεσπίσει τον υπό Αναφορά Νόμο στα πλαίσια της άσκησης πρωτογενούς νομοθετικής εξουσίας, η οποία περιλαμβάνει και την εξουσία κατάργησης ή τροποποίησης του βασικού Νόμου.  Δεν θα μπορούσε να αποποιηθεί ή να μεταφέρει βασικές νομοθετικές λειτουργίες της σε άλλα όργανα του κράτους. Εκχώρησε μεν δευτερογενή νομοθετική εξουσία προς τον Υπουργό, την οποία όμως μπορούσε να ανακαλέσει κατά την απόλυτη κρίση της, εφόσον πάντοτε διατηρεί τον απόλυτο έλεγχο επί των νομοθετημάτων που ψηφίζει.  

 

Υπ'  αυτή την έννοια, κατέληξαν, δεν μπορεί να γίνεται λόγος για καταστρατήγηση της Αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών, εφόσον ο Υπουργός αντλούσε την εξουσία για τροποποίηση των Παραρτημάτων όχι από το Σύνταγμα, αλλά από τον βασικό Νόμο, δηλαδή από την Βουλή.  Τόνισαν το ακόλουθο απόσπασμα από την απόφαση Board in Hodge v. The Queen, 9 A.C. 117:

 

«.It retains its powers intact, and can, whenever it pleases, destroy the agency it has created and set up another, or take the matter directly into his own hands.  How far it shall seek the aid of subordinate agencies, and how long it shall continue them, are matters for each legislature, and not for Courts of Law, to decide.»

 

7.      Η εξουσία της Βουλής να ανακαλεί ή να τροποποιεί κατ'  εξουσιοδότηση νομοθεσία.

 

Η εξουσία της Βουλής να ανακαλεί εξουσιοδότηση για θέσπιση δευτερογενούς νομοθεσίας, ή να τροποποιεί τέτοια κατ'  εξουσιοδότηση νομοθεσία, είναι αδιαμφισβήτητη.  Βλ. Θεοδωρίδης ν. Κεντρικής Τράπεζας Κύπρου (1989) 3 ΑΑΔ 1457, 1472, στην οποία επίσης παρέπεμψαν οι ευπαίδευτοι δικηγόροι της Βουλής, όπου ελέχθη ότι:

 

«Η εξουσία της ίδιας της Βουλής των Αντιπροσώπων παραμένει ανέπαφη γιατί έχει τον απόλυτο έλεγχο πάνω στα νομοθετήματα που θεσπίζει. Μπορεί δηλαδή ανά πάσα στιγμή και όποτε το κρίνει αναγκαίο να τροποποιήσει ή ακυρώσει τη διάταξη που αφορά στην κατ' εξουσιοδότηση νομοθεσία. Ευρεία αναφορά στο ζήτημα αυτό γίνεται στην υπόθεση Cobb & Co. Ltd and Others v. Kropp [1966] 2 All E.R. 913. .»

 

          Η συνταγματική δυνατότητα της Βουλής να ασκεί τη νομοθετική εξουσία της Δημοκρατίας «εν παντί θέματι», πηγάζει από το Άρθρο 61 του Συντάγματος ως έκφραση της Αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών.  Περιορίζεται, όμως, την ίδια στιγμή, από τα όρια που θέτει η ίδια Αρχή.  Όπως εξηγήθηκε πρόσφατα στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 1/2022, ημερ. 30.11.2022:

 

«Το Άρθρο 61 του Συντάγματος δεν παρέχει τη δυνατότητα στη Βουλή να νομοθετεί «εν παντί θέματι», αλλά ορίζει ότι η νομοθετική εξουσία της Βουλής ασκείται από την Βουλή «εν παντί θέματι».  Συνεπώς η ευρύτατη και αδιαμφισβήτητη αρμοδιότητα της Βουλής, απόρροια της λαϊκής κυριαρχίας, αναφέρεται στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και δεν περιλαμβάνει, ούτε επιτρέπει παρέμβαση στο έργο της Διοίκησης.  Τούτο αποκλείεται από τη θεμελιακή Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.»

         

Συνεπώς, με δεδομένη την αποκλειστική αρμοδιότητα της Βουλής να νομοθετεί, εν τη εννοία του Άρθρου 61 του Συντάγματος, το κρίσιμο ερώτημα που ενδέχεται να ανακύψει σε μια συγκεκριμένη περίπτωση είναι, κατά πάγια πλέον νομολογία, το κατά πόσον το ρυθμιζόμενο κάθε φορά θέμα εμπίπτει στα πλαίσια της νομοθετικής ή της εκτελεστικής εξουσίας της Δημοκρατίας:

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1985) 3 ΑΑΔ 1724 (διαδικασία πρόσληψης δημοσίων υπαλλήλων),

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ.1) (1992) 3 ΑΑΔ 109 (απαγόρευση απόρριψης λυμάτων σε συγκεκριμένο τόπο),

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2005) 3 ΑΑΔ 274 (αναγνώριση τίτλου σπουδών δια νόμου),

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2014) 3 ΑΑΔ 257 (απαγόρευση συγκεκριμένης μεθόδου αλιείας (γρι-γρι)),

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (2015) 3 ΑΑΔ 622 (καθορισμός ωραρίων λειτουργίας καταστημάτων), 

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορές Αρ. 6/21 και 7/21, ημερ. 20.7.2022 (χορήγηση επιδομάτων κοινωνικών ασφαλίσεων),

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 1/2022, ημερ. 30.11.2022 (ανωτέρω) (προσθήκη παροχής ηλεκτρικού ρεύματος στο Παράρτημα του νόμου με μειωμένο συντελεστή ΦΠΑ),

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 1/2022 (i-justice), ημερ. 12.6.2023 (παρέμβαση στο φόρο κατανάλωσης στα πετρελαιοειδή). 

 

Όμως οι ευπαίδευτοι δικηγόροι της Βουλής κατ'  ουσίαν μας ζήτησαν να διαφοροποιήσουμε την παρούσα από τις προηγούμενες Γνωματεύσεις, όχι κατ'  απόκλιση από το λόγο τους ως εσφαλμένο, αλλά προβάλλοντας ως θέση που δεν εξετάστηκε προηγουμένως το αναφαίρετο της εξουσίας της Βουλής να ανακαλεί κατ'  εξουσιοδότηση νομοθετική αρμοδιότητα.

Παρατηρούμε όμως, ότι όλες σχεδόν οι παραπάνω υποθέσεις αφορούσαν σε κατ'  εξουσιοδότηση νομοθεσίες, οι οποίες εμπεριείχαν στοιχεία διοικητικής ενέργειας.  Ειδικότερα:

 

-           Στην «υπόθεση γρι-γρι» η Βουλή με γενικό κανόνα δικαίου παραχώρησε στη διοίκηση την αρμοδιότητα να εκδίδει ή να μην εκδίδει άδειες αλιείας, σταθμίζοντας όλα τα σχετικά στοιχεία (Άρθρο 3 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135, όπως είχε μέχρι τότε τροποποιηθεί δια του Ν. 132(Ι)/2007). Τούτου δοθέντος, το Ανώτατο Δικαστήριο έκρινε ότι η απαγόρευση απευθείας δια νόμου μιας συγκεκριμένης μεθόδου αλίευσης συνιστούσε επέμβαση του νομοθέτη στο πεδίο της εκτελεστικής εξουσίας. 

         

-           Κατ' εξουσιοδότηση της Βουλής ήταν και η αρμοδιότητα του Υπουργικού Συμβουλίου να εκδίδει Κανονισμούς με τους οποίους να καθορίζονται, μεταξύ άλλων, τα ωράρια λειτουργίας για τα τουριστικά καταστήματα.  Παρά το ότι επρόκειτο για κατ'  εξουσιοδότηση νομοθεσία, όταν η Βουλή επεχείρησε η ίδια να ρυθμίσει τα ωράρια, το Ανώτατο Δικαστήριο έκρινε ότι επρόκειτο για ρύθμιση διοικητικής φύσεως η οποία ενέπιπτε στον τομέα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της εκτελεστικής εξουσίας.  Τούτο διότι επρόκειτο για θέματα που ρυθμίζονται από την εκτελεστική εξουσία κατόπιν νενομισμένης διαδικασίας διαβουλεύσεων με αρμόδιες διοικητικές αρχές, επηρεαζόμενους και οργανώσεις επί θεμάτων που προϋποθέτουν ειδικές γνώσεις και άσκηση διοικητικής λειτουργίας.

 

-           Ο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων Νόμος (Ν. 59(Ι)/2010) δια του Άρθρου 78 εξουσιοδοτεί το Υπουργικό Συμβούλιο να εκδίδει Κανονισμούς για την καλύτερη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου, παραχωρώντας του ευρεία αρμοδιότητα. Στις προαναφερθείσες Αναφορές Αρ. 6/2021 και 7/2021, ημερ. 20.7.2022 (σε σχέση με χορήγηση επιδομάτων κοινωνικών ασφαλίσεων), κρίθηκε ότι αποτελούσε άσκηση εκτελεστικής εξουσίας η επέμβαση της Βουλής σε κατατεθέν νομοσχέδιο που τροποποιούσε τον περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων Νόμο, δια της οποίας αφαιρέθηκαν πρόνοιες για την ύπαρξη ασφαλιστέας απασχόλησης προσώπου ηλικίας μεταξύ 63-65 ετών για να θεωρείται δικαιούχος στο επίδομα αυτό.  Αποφασίστηκε ότι:

 

«Στις υπό Γνωμάτευση περιπτώσεις, η παροχή επιδομάτων αποτελεί κατ΄ εξοχήν ζήτημα το οποίο εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Εκτελεστικής Εξουσίας κατά την άσκηση της διοικητικής της λειτουργίας και προϋποθέτει ρύθμιση των συγκεκριμένων περιπτώσεων μετά από διαβούλευση με όλους τους αρμόδιους φορείς, ειδική γνώση επί του θέματος και ενδελεχή μελέτη προς αξιολόγηση των οικονομικών συνεπειών που αυτό θα επιφέρει στο Ταμείο Κοινωνικών Ασφαλίσεων και, κατ΄ επέκταση, στον Προϋπολογισμό του Κράτους.

 

Στη διοικητική λειτουργία, την ειδική γνώση και ενδελεχή μελέτη, παραπέμπει, άλλωστε, και το Άρθρο 76 του περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων Νόμου του 2010, Ν. 59(Ι)/2010, σύμφωνα με το οποίο, ο αρμόδιος υπουργός διορίζει αναλογιστή, ο οποίος προβαίνει, ανά τριετία ή ενωρίτερα, εάν κατά την κρίση του υπουργού επιβάλλεται, στη διεξαγωγή αναλογιστικής ανασκόπησης της οικονομικής κατάστασης του Ταμείου. Σχετική έκθεση, ως προς την επάρκεια ή μη των εισφορών που καταβάλλονται, υποβάλλει στον υπουργό και, εφόσον καταδεικνύεται ότι δεν διασφαλίζεται επαρκώς η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του Ταμείου, «[.] ο Υπουργός αφού προχωρήσει αμέσως σε διαβουλεύσεις με τους κοινωνικούς ετέρους, καταθέτει στη Βουλή των Αντιπροσώπων το αργότερο εντός ενός έτους νομοσχέδιο για την περαιτέρω ενίσχυση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του Ταμείου.»»

 

-           Το ίδιο σκεπτικό ακολουθήθηκε και στην προαναφερθείσα Αναφορά Αρ. 1/2022, ημερ. 30.11.2022 (προσθήκη παροχής ηλεκτρικού ρεύματος στο παράρτημα του νόμου με μειωμένο συντελεστή ΦΠΑ).  Ο περί Φόρου Προστιθέμενης Αξίας Νόμος, στο Άρθρο 18(2), προβλέπει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο «δύναται με διάταγμα που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας να τροποποιεί το Δωδέκατο Παράρτημα προσθέτοντας ή διαγράφοντας από αυτό οποιαδήποτε περιγραφή ή τροποποιώντας οποιαδήποτε περιγραφή που εκάστοτε προσδιορίζεται σε αυτό.».  Η Βουλή, παρά ταύτα, τροποποίησε η ίδια το Δωδέκατο Παράρτημα προσθέτοντας την «παροχή ηλεκτρικού ρεύματος».  Το Ανώτατο Δικαστήριο, αφού σημείωσε για άλλη μια φορά ότι το ζητούμενο σε τέτοιες περιπτώσεις είναι η φύση της συγκεκριμένης αρμοδιότητας ως νομοθετικής ή διοικητικής, προχώρησε ως ακολούθως:

«Eίναι, ως εκ των άνω, από το κοινοτικό δίκαιο που προκύπτει ότι η διαβούλευση με την επιτροπή ΦΠΑ «βαραίνει την εκτελεστική εξουσία και ειδικότερα το Υπουργείο Οικονομικών και όχι την Βουλή των Αντιπροσώπων», όπως ακριβώς ο ευπαίδευτος δικηγόρος της τελευταίας υπέβαλε αγορεύοντας.  Εναπόκειτο, συνεπώς, στην εκτελεστική εξουσία, το Υπουργικό Συμβούλιο, όπως ρητά προβλέπει το Άρθρο 18Α, να προσθέσει ή να διαγράψει οποιαδήποτε συναλλαγή από το Δωδέκατο Παράρτημα.  Τούτο μετά από διαβούλευση στα πλαίσια της επιτροπής ΦΠΑ, η οποία αποτελείται από γνώστες του αντικειμένου και του τρόπου λειτουργίας του ΦΠΑ, προηγούμενη ενημέρωση της Επιτροπής (C-384/01, Επιτροπή κατά Γαλλίας, 8.5.2003, σκέψη 32) και λαμβάνοντας υπόψη όλους τους σχετικούς παράγοντες,  ειδικότερα αξιολογώντας τις οικονομικές συνέπειες, όχι απλώς ως κυπριακό κράτος, αλλά ως κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης με ανάλογες υποχρεώσεις, σε σχέση με ένα σημαντικό φόρο για τους πόρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Αυτό είναι σαφώς το πνεύμα του Άρθρου 102, που καθορίζει και τη φύση της σχετικής λειτουργίας ως εκτελεστικής φύσεως.  Τούτο επιπρόσθετα με την ερμηνεία που, ούτως ή άλλως, προκύπτει από αυτή τούτη τη φύση της πράξης.»

 

-           Το ίδιο σκεπτικό διέπει και τη Γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην προαναφερθείσα Αναφορά Αρ. 1/2022 (i-justice), ημερ. 12.6.2023, που αφορούσε σε τροποποίηση από τη Βουλή του Νόμου περί Φόρου Προστιθέμενης Αξίας με τρόπο ώστε για καθορισμένη περίοδο να μην καταβάλλεται φόρος κατανάλωσης στα πετρελαιοειδή. Η αρμοδιότητα για διαμόρφωση της δημοσιονομικής πολιτικής, όμως, ανατίθεται από το Άρθρο 10 του Νόμου στο Υπουργικό Συμβούλιο.  Αποφασίστηκε ότι:

 

«.Τέτοιος τρόπος άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής προϋποθέτει συνολική εικόνα και κατάλληλη τεχνογνωσία και συναρτάται προς παράγοντες που μόνο η διοίκηση είναι σε θέση να σταθμίσει σε κάθε δεδομένη περίπτωση (Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (2015) 3 ΑΑΔ 622, ECLI:CY:AD:2015:C811, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 1/22, ημερ. 30.11.2022).

 

Η άσκηση, συνεπώς, της δημοσιονομικής πολιτικής, μετά την έγκριση του Προϋπολογισμού από τη Βουλή των Αντιπροσώπων, είναι αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας, τόσο από τη φύση της, όσο και εκ του Νόμου.  [.] Είναι η κυβέρνηση, όμως, που έχει την ευθύνη της διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών, με βάση το Άρθρο 4(1) του Νόμου, η οποία έχει και την συνολική εικόνα των δημοσίων οικονομικών, ώστε με ασφάλεια και τεχνογνωσία να τηρεί τις πέντε κρίσιμες αρχές, της βιωσιμότητας, της σύνεσης, της σταθερότητας, της συνέπειας και της διαφάνειας.»

 

Διαπιστώνουμε ότι ήταν δεδομένη κάθε φορά η εξουσιοδότηση της Βουλής.  Όμως, παρά ταύτα, με εξίσου δεδομένη την κυριαρχία της Βουλής επί των νομοθετημάτων που ψηφίζει, κατά τη νομολογία μας κριτήριο απόκλισης παραμένει σταθερά το κατά πόσον η αρμοδιότητα που εκχωρείται εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής ενέργειας. 

 

Συνεπώς, το ερώτημα που τίθεται εν προκειμένω είναι κατά πόσον η μετακίνηση δια Νόμου των εν λόγω έργων από το Δεύτερο Παράρτημα στο Πρώτο και η ανάκληση της εξουσιοδότησης προς τον Υπουργό εμπεριείχαν στοιχεία διοικητικής λειτουργίας. 

 

 

 

 

 

8.      Το ερώτημα κατά πόσον εν προκειμένω ο Νόμος «εμπεριέχει στοιχεία εκτελεστικής λειτουργίας».

 

Εν προκειμένω, η επιχειρηματολογία της πλευράς του Αιτητή ότι επρόκειτο για αρμοδιότητα που εμπεριείχε στοιχεία εκτελεστικής λειτουργίας, στηρίχθηκε στις προβλεπόμενες στο Νόμο διοικητικές διαδικασίες που παραπέμπουν ρητά στο Τέταρτο Παράρτημα.  Υπενθυμίζουμε ότι το Τέταρτο Παράρτημα, καθορίζει τα κριτήρια που απαιτούνται, κυρίως, για τον καθορισμό του κατά πόσον για ένα έργο που περιλαμβάνεται στο Δεύτερο Παράρτημα, απαιτείται να ετοιμαστεί Μελέτη. 

 

Η ευπαίδευτη δικηγόρος του Αιτητή εισηγήθηκε ότι λόγω της τεχνικής φύσεως των κριτηρίων που το Τέταρτο Παράρτημα περιλαμβάνει, η μετακίνηση ενός έργου από το Δεύτερο Παράρτημα στο Πρώτο, εμπεριέχει στοιχεία εκτελεστικής λειτουργίας.  

 

Παρατηρούμε ότι στο Τέταρτο Παράρτημα περιλαμβάνονται κριτήρια:

 

(α)     με βάση τα οποία, καταρχάς, αποφασίζεται από την Περιβαλλοντική Αρχή κατά πόσον για ένα προτεινόμενο έργο που περιλαμβάνεται στο Δεύτερο Παράρτημα, απαιτείται να ετοιμαστεί Μελέτη (Άρθρο 22(4) του Νόμου),

 

(β)     τα οποία λαμβάνονται κατά περίπτωση υπόψη, κατά τη συγκέντρωση από τον κύριο του έργου των πληροφοριών που υποβάλλονται για έργα του Δευτέρου Παραρτήματος (Άρθρο 23(2) του Νόμου),

 

(γ)     με βάση τα οποία η Περιβαλλοντική Αρχή προχωρεί σε αξιολόγηση και τελικά σε ετοιμασία Αιτιολογημένης Διαπίστωσης για το κατά πόσον χρειάζεται ή όχι Μελέτη για ένα σκοπούμενο έργο που περιλαμβάνεται στο Δεύτερο Παράρτημα (Άρθρο 24(3), (4) και (5) του Νόμου) και

 

(δ)     τα οποία λαμβάνονται υπόψη από το Υπουργικό Συμβούλιο όταν αποφασίζει τη μη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου σε εξαιρετικές περιπτώσεις και υπό τις προϋποθέσεις που θέτει το Άρθρο 4(8)(α).

          Διαπιστώνουμε ότι το Τέταρτο Παράρτημα περιέχει μεν κριτήρια τεχνικής φύσεως, τα οποία όμως χρησιμοποιούνται σε διοικητικές διαδικασίες κατά την εφαρμογή του Νόμου σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, ως ανωτέρω, και δεν σχετίζονται με την εκ του Νόμου κατάταξη ενός έργου στο Πρώτο ή στο Δεύτερο Παράρτημα από τη Βουλή. 

 

Τέτοια κατάταξη αποτελεί θέσπιση γενικού κανόνα δικαίου η οποία εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Βουλής με βάση το Άρθρο 61 του Συντάγματος.  Συνεπώς δεν διαπιστώνεται παράβαση της Αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών. 

 

9.      Ο ισχυρισμός σε σχέση με το Άρθρο 51 του Νόμου.

 

Για τους λόγους που έχουμε ήδη εξηγήσει, υπό τις περιστάσεις, αναφαίρετη κρίνουμε ότι διατηρείται η εξουσία της Βουλής να ανακαλέσει τη δοθείσα δια του Άρθρου 51 εξουσιοδότηση προς τον αρμόδιο Υπουργό.

 

10.    Ο ισχυρισμός περί ασυμβατότητας του υπό Αναφορά Νόμου με το ευρωπαϊκό κεκτημένο και το Άρθρο 1Α του Συντάγματος.

 

Ο Αιτητής, κάτω από αυτό το κεφάλαιο, επικαλείται το Άρθρο 10 του Νόμου 76(Ι)/2010 και κατ'  επέκταση την Οδηγία 2006/123/ΕΚ, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά.  Το Άρθρο 10 προβλέπει ότι η πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και η άσκηση τους από παρόχους εγκατεστημένους στη Δημοκρατία, μπορεί να εξαρτάται από συστήματα χορήγησης άδειας μόνο εφόσον αυτά πληρούν καθορισμένες στο ανωτέρω Άρθρο προϋποθέσεις, μεταξύ των οποίων ο επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος και η αναλογικότητα προς τον επιδιωκόμενο στόχο δημοσίου συμφέροντος.  Επικαλείται επίσης το Άρθρο 16(3) του Νόμου 76(Ι)/2010 σύμφωνα με το οποίο οι αρμόδιες αρχές δεν εξαρτούν την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκηση τους στη Δημοκρατία από απαιτήσεις που δεν τηρούν σειρά αρχών, μεταξύ των οποίων η αναγκαιότητα και η αναλογικότητα.  Εισηγήθηκε, εν προκειμένω, η ευπαίδευτη δικηγόρος του Αιτητή ότι η ένταξη των έργων κατασκηνώσεων τύπου glamping και των επισκέψιμων αγροκτημάτων στο Πρώτο Παράρτημα προϋποθέτει στάθμιση των παραγόντων που προβλέπονται στα Άρθρα 10 και 16 του Νόμου 76(Ι)/2010, κάτι το οποίο μόνο από την εκτελεστική εξουσία μπορεί να αξιολογηθεί.

 

Εν προκειμένω μας βρίσκει σύμφωνους η εισήγηση των ευπαιδεύτων δικηγόρων της Βουλής ότι ο υπό Αναφορά Νόμος δεν αφορά σε διαδικασία υποβολής αίτησης σε αρμόδια αρχή με βάση τις πρόνοιες του Νόμου 76(Ι)/2010, με σκοπό την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκηση τέτοιας δραστηριότητας και την αναγκαία διοικητική αξιολόγηση τέτοιας αίτησης.  Όπως έχουμε εξηγήσει ανωτέρω η εκ του Νόμου κατάταξη στο Πρώτο ή το Δεύτερο Παράρτημα αποτελεί a priori διατύπωση γενικού κανόνα δικαίου, η οποία δεν έχει σχέση με οποιαδήποτε διοικητική διαδικασία ήθελε ακολουθήσει. Συνεπώς δεν θα μπορούσε να γίνεται λόγος για παραβίαση της Οδηγίας 2006/123/ΕΚ.

 

11.     Η κατάληξη.

 

          Υπό το φως όλων των ανωτέρω γνωματεύουμε ότι ο υπό Αναφορά Νόμος δεν είναι αντίθετος ή ασύμφωνος με την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, ούτε με τα Άρθρα 1Α, 61 και 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας.

 

Η Γνωμάτευση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου να κοινοποιηθεί στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και στη Βουλή των Αντιπροσώπων, σύμφωνα με τις διατάξεις του Άρθρου 140.2 του Συντάγματος.

Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π.

    

                                             Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.

 

                                             Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.

 

                                             Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Δ.

 

                                             Ν. ΣΑΝΤΗΣ, Δ.

 

                                             ΣΤ. ΧΑΤΖΗΓΙΑΝΝΗ, Δ.

 

                                             Τ. ΚΑΡΑΚΑΝΝΑ, Δ.

 

                                             Η. ΓΕΩΡΓΙΟΥ, Δ.

                                            

Μ. ΚΑΛΛΙΓΕΡΟΥ, Δ.

 

 

 

 

 

 

 

/φκ