|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 35/2019)
8 Δεκεμβρίου, 2023
[ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΟΥ, ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
Εφεσείουσα,
v.
ΛΙΑΣ ΜΑΡΙΑΣ ΑΝΔΡΕΑ ΦΙΛΙΑΣΤΙΔΗ
Εφεσίβλητης.
--------------------
Τ. Ιακωβίδου (κα) Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για Εφεσείουσα.
Μ. Δειλινός για Δειλινός & Συνεργάτες Δ.Ε.Π.Ε. , για Εφεσίβλητη.
--------------------
ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.: Η απόφαση του Δικαστηρίου δεν είναι ομόφωνη. Η απόφαση της πλειοψηφίας θα δοθεί από την υποφαινόμενη. Με αυτή συμφωνεί η Δικαστής Ι. Στυλιανίδου. Διϊστάμενη είναι η απόφαση του Δικαστή Δ. Λυσάνδρου που ακολουθεί.
-----------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
(Πλειοψηφίας)
Αντικείμενο της παρούσας Έφεσης, είναι η ορθότητα της Απόφασης του πρωτόδικου Δικαστηρίου στην Προσφυγή Αρ.1257/2014, ημερομηνίας 16/1/2019, στην οποία κρίθηκε ως καταχρηστική και συγκρουόμενη με την αρχή της χρηστής διοίκησης και καλής πίστης, η απόφαση της Εφεσείουσας να ανακαλέσει το διάταγμα απαλλοτρίωσης του ακινήτου υπ'αριθμόν τεμαχίου 27, Φ/Σχ. [..], στην Επαρχία Λάρνακας, ιδιοκτησίας της Εφεσίβλητης.
Τα γεγονότα της περίπτωσης, όπως αυτά αποτυπώθηκαν στην πρωτόδικη Απόφαση έχουν ως ακολούθως:
Στις 15/2/2002, δημοσιεύθηκε γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης (αρ.177) που αφορούσε και το ακίνητο της Εφεσίβλητης. Σύμφωνα με τη γνωστοποίηση, η ακίνητη ιδιοκτησία είναι αναγκαία για σκοπούς δημόσιας ωφέλειας δηλαδή
«..για την εκπλήρωση διεθνών υποχρεώσεων της Δημοκρατίας και ειδικότερα αυτών που πηγάζουν από (i) τη Διεθνή Σύμβαση για την Προστασία της Ευρωπαϊκής Άγριας Ζωής και των Φυσικών Οικοτόπων της (Κυρωτικός Νόμος 24/1988), και (ii) τη Σύμβαση για τη Βιολογική Ποικιλομορφία (Κυρωτικός Νόμος 4(ΙΙΙ)/96), και για την εφαρμογή των στόχων και προνοιών του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας αναφορικά με την περιοχή των Αλυκών Λάρνακας και του Προγράμματος Προστασίας και Διαχείρισης των Αλυκών Λάρνακας, όπως αυτό εγκρίθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο και οι οποίοι είναι η προστασία και διατήρηση των αξιόλογων φυσικών χαρακτηριστικών των αλυκών, η αναβάθμιση των συνθηκών στήριξης, ανάπτυξης και εμπλουτισμού των τοπικών οικοσυστημάτων και η προστασία του συνόλου της περιοχής από κάθε μορφής ρύπανση και υποβάθμιση.».
(Η έμφαση προστέθηκε)
Ακολούθησε στις 21/3/2003, η δημοσίευση του αναθεωρημένου τοπικού σχεδίου Λάρνακας, που ενέτεξε το τεμάχιο στη ζώνη προστασίας της Αλυκής Λάρνακας με χαμηλότερο συντελεστή δόμησης. Προσφέρθηκε ποσό από τη διοίκηση για αποζημίωση στην Εφεσίβλητη, η οποία δεν το αποδέχθηκε και ακολούθησε παραπομπή στο Επαρχιακό Δικαστήριο (αρ.3/2009). Στις 25/7/2014, δημοσιεύθηκε το επίδικο διάταγμα ανάκλησης
«.επειδή η Απαλλοτριώνουσα Αρχή θεωρεί την ακίνητη ιδιοκτησία (.) ως μη αναγκαία για τους σκοπούς δημόσιας ωφέλειας που αναφέρονται στη γνωστοποίηση αρ. 177».
Εναντίον της πιο πάνω απόφασης, η Εφεσίβλητη κατεχώρησε προσφυγή με επιτυχή κατάληξη, ως ανωτέρω έχει αναφερθεί.
Η Εφεσείουσα βάλλει κατά της πρωτόδικης κρίσης με τέσσερις Λόγους Έφεσης.
Με τον πρώτο Λόγο Έφεσης, ισχυρίζεται ότι εσφαλμένα η πρωτόδικη Απόφαση έκρινε το επίδικο διάταγμα ανάκλησης ως προϊόν κατάχρησης εξουσίας εκκρεμούσης δικαστικής διαδικασίας και εσφαλμένα έκρινε ότι η ανάκληση έγινε αποκλειστικά για το οικονομικό συμφέρον της απαλλοτριούσας αρχής και ενάντια στις αρχές της χρηστής διοίκησης και καλής πίστης. Με τον δεύτερο Λόγο Έφεσης, η Εφεσείουσα προβάλλει ότι εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο αποδέχθηκε τη θέση ότι η Κυπριακή Δημοκρατία έλαβε οικονομική υποστήριξη με σχετικό κονδύλι από την Ευρωπαική Ένωση για την πραγματοποίηση του σκοπού αυτού και για τη διενέργεια των σχετικών απαλλοτριώσεων που μοναδικό σκοπό είχε την αποφυγή καταβολής αποζημίωσης προς την Εφεσίβλητη. Με τον τρίτο και τέταρτο Λόγο Έφεσης, η Εφεσίβλητη προβάλλει ότι εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο συσχέτισε τα γεγονότα της επίδικης απόφασης με αυτά της Γεώργιος Ηρακλείδης ν. Κυπριακής Δημοκρατία κ.ά. (2002) 3 Α.Α.Δ. 518 και εσφαλμένα έκρινε ότι σε σχέση με αυτά εφαρμογής τυγχάνουν τα νομολογηθέντα στην πιο πάνω απόφαση.
Προτού εξετάσουμε τη βασιμότητα των Λόγων Έφεσης, οι οποίοι αφορούν τη δικαστική κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου στην ολότητά της και που λόγω της συνάφειάς τους θα εξεταστούν από κοινού, κρίνεται σκόπιμη η παράθεση των πιο κάτω γεγονότων που επιβεβαιώνονται μέσα από τους διοικητικούς φακέλους και αφορούν τη διοικητική διεργασία που προηγήθηκε της έκδοσης της προσβαλλόμενης απόφασης της διοίκησης.
Το Τμήμα Περιβάλλοντος του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, σε επιστολή του ημερομηνίας 25/7/2012 προς τη Γενική Διευθύντρια του υπό αναφορά Υπουργείου, αναφέρει σε σχέση με την ανάκληση της απαλλοτρίωσης τεμαχίων της περιοχής των Νότιων Αλυκών, στην οποία εντάσσεται το επίδικο τεμάχιο, ότι,
«.δεν είναι δυνατόν να πραγματοποιηθεί διότι αυτές έγιναν για σκοπούς προστασίας και διατήρησης των Αλυκών Λάρνακας των οικοτόπων και των ειδών που απαντούν σε αυτήν καθώς επίσης και για την εκπλήρωση υποχρεώσεων που πηγάζουν από διεθνείς συμβάσεις, όπως η Σύμβαση της Βέρνης, η Σύμβαση για την Βιολογική Ποικιλομορφία και Ευρωπαϊκές Οδηγίες, όπως η Οδηγία των Οικοτόπων και των Πτηνών».
Στη σύσκεψη δε που πραγματοποιήθηκε στις 6/8/2012 στο Υπουργείο Εσωτερικών, με σκοπό το ζήτημα της ανάκλησης απαλλοτρίωσης «ακίνητης περιουσίας για έργα τα οποία δεν είναι εφικτό να υλοποιηθούν άμεσα ή/και δεν κρίνεται απόλυτα αναγκαία η υλοποίησή τους στο άμεσο μέλλον» κρίθηκε ότι μόνο ένα έργο μπορούσε να ανακληθεί (μετακίνηση κτηνοτροφικής μονάδας), το οποίο θα ωφελούσε ουσιαστικά τους κτηνοτρόφους της περιοχής. Το γεγονός ότι αρχικά δεν εντάσσετο το επίδικο ακίνητο στις κατηγορίες των έργων που αφορούσε η ως άνω επικείμενη ανάκληση, επιβεβαιώνεται και από τη δεύτερη επιστολή του Τμήματος Περιβάλλοντος ημερομηνίας 20/8/2012, προς το Υπουργείο Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος.
Αυτό που φαίνεται ότι διαφοροποίησε την κατάσταση σε σχέση με το επίδικο ακίνητο, είναι η επιστολή ημερομηνίας 17/3/2014 του Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας του Υπουργείου Εσωτερικών προς τη Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, στην οποία, αφού σημειώθηκε ότι η Εφεσίβλητη κατεχώρησε παραπομπή (αρ. 3/09) στο Επαρχιακό Δικαστήριο για καθορισμό του ποσού αποζημίωσης και δεν αποδέχθηκε το προσφερόμενο ποσό που της προσφέρθηκε σε διαπραγματεύσεις για εξώδικο συμβιβασμό, καταλήγει ως εξής:
«Ενόψει των πιο πάνω, έχοντας υπόψη το υπέρογκο ποσό αποζημίωσης το οποίο διεκδικείται και του γεγονότος ότι δεν έχει εκδοθεί καμία δικαστική απόφαση στο παρόν στάδιο, εισηγούμαι όπως εξεταστεί το ενδεχόμενο ανακλήσεως μέρους της απαλλοτρίωσης τουλάχιστον για το μέρος που είχε ενταχθεί στην οικιστική ζώνη Κα8 και που αυξάνει σημαντικά το ποσό της αποζημίωσης».
(Η έμφαση προστέθηκε)
Αφού σημειώθηκε ότι κατά τη γνωστοποίηση της απαλλοτρίωσης το 2002, μέρος του ακινήτου, ήτοι 73.943 m2 από τα 107.898 m2 , ενέπιπτε στην οικιστική ζώνη Κα8 και μικρό μέρος στη ζώνη προστασίας Δα2 και τον ουσιώδη χρόνο της πιο πάνω επιστολής, ολόκληρο το ακίνητο ενέπιπτε στη ζώνη προστασίας Δα2, καταλήγει η επιστολή ως ακολούθως:
«Το θέμα θεωρείται επείγον καθότι σε περίπτωση έκδοσης δικαστικής απόφασης στα πλαίσια της παραπομπής, η ανάκληση δεν θα είναι δυνατή και οποιαδήποτε περαιτέρω καθυστέρηση, αυξάνει το ποσό της αποζημίωσης λόγω του ποσοστού επιτοκίου 9% που προστίθεται στο ποσό αποζημίωσης από την ημερομηνία γνωστοποίησης απαλλοτρίωσης».
(Η υπογράμμιση είναι στο κείμενο)
Σε απάντηση της πιο πάνω επιστολής, ακολούθησε επιστολή του Τμήματος Περιβάλλοντος ημερομηνίας 26/5/2014 προς τη Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, στην οποία διευκρινίστηκε ότι το επίδικο τεμάχιο εμπίπτει εξ ολοκλήρου στην περιοχή του Δικτύου Natura 2000 «Αλυκές Λάρνακας» και στην περιοχή απαντούν οικότοποι, μεταξύ των οποίων και αυτοί που εντάσσονται στο Παράρτημα 1 της Ευρωπαϊκής Οδηγίας για τους οικότοπους. Ανάκληση δε ακόμα και μέρους του τεμαχίου, θα έχει σαν αποτέλεσμα,
«..την απώλεια ενός μέρους της περιοχής Natura 2000 Αλυκές Λάρνακας, τον επηρεασμό των οικότοπων που παρατηρούνται στην περιοχή, ενώ σε ενδεχόμενη ανάπτυξη στο εν λόγω τεμάχιο (διότι η περιοχή είναι οικιστική), θα είχε ως αποτέλεσμα την απώλειά τους».
Αναφέρθηκε επίσης στην εν λόγω επιστολή, ότι το Τμήμα Περιβάλλοντος θα διαχειριστεί την περιοχή λαμβάνοντας υπόψη αυτήν την αλλαγή με σκοπό να μειώσει στο ελάχιστο οποιεσδήποτε έμμεσες επιπτώσεις τις οποίες θα αξιολογεί, «καθότι οποιοδήποτε αίτημα για ανάπτυξη εμπίπτει στα πλαίσια του Νόμου 153(Ι)/2003 και συγκεκριμένα του Άρθρου 16 όπου απαιτείται η εκπόνηση και αξιολόγηση Μελέτης Δέουσας Εκτίμησης Επιπτώσεων». Πρόκειται για τον περί Προστασίας και Διαχείρισης της Φύσης και της Άγριας Ζωής Νόμο, ο οποίος όπως αναφέρει στο προοίμιο του, ψηφίστηκε για σκοπούς εναρμόνισης με Ευρωπαϊκές Οδηγίες που αφορούν τη «διατήρηση» των φυσικών οικότοπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας.
Ακολούθησε στις 2/6/2014, επιστολή του Υπουργείου Εσωτερικών προς το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, στην οποία αναφέρεται σε σχέση με την επίδικη ιδιοκτησία ότι, «υπό τις παρούσες οικονομικές συνθήκες, μετά από δική σας εισήγηση, αλλά και με τη σύμφωνο γνώμη των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών, αποφασίστηκε η πλήρης ανάκληση της πιο πάνω απαλλοτρίωσης». Δόθηκαν δε οδηγίες για άμεση προώθηση της διαδικασίας ανάκλησης.
Έχουμε εξετάσει τους προβληθέντες Λόγους Έφεσης.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι στην παρούσα περίπτωση, εφαρμογής τυγχάνουν τα νομολογηθέντα στην Γεώργιος Ηρακλείδης ν. Κυπριακής Δημοκρατίας κ.ά. (2002) 3 Α.Α.Δ. 518 και ότι η ανάκληση αποσκοπούσε αποκλειστικά στην καταστρατήγηση της δικαστικής διαδικασίας παραπομπής για τον επιδικασμό αποζημίωσης στην Εφεσίβλητη και συνιστούσε κατάχρηση εξουσίας. Διαφοροποίησε δε την περίπτωση, από αυτές όπου ο σκοπός της απαλλοτρίωσης δεν μπορούσε πλέον να πραγματοποιηθεί και εγκαταλείφθηκε, μεταξύ των οποίων και λόγω μεταβολής των γενικών συνθηκών οικονομίας. Υπέδειξε επίσης, ότι εν προκειμένω, ο σκοπός της απαλλοτρίωσης επιτεύχθηκε με την απαλλοτρίωση 12 χρόνια πριν και ήταν συνεχής η εκπλήρωση του σκοπού, ο οποίος δεν εγκαταλείφθηκε ή ανατράπηκε αργότερα.
Συμφωνούμε με την πιο πάνω προσέγγιση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, η οποία δεν αφίσταται της ισχύουσας νομολογίας και θεωρούμε ως συναφείς με το ζήτημα που εδώ απασχολεί, τις πιο κάτω αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου και του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου, οι οποίες ερμηνεύουν τη νομική αρχή της Ηρακλείδης (ανωτέρω), ως ακολούθως:
Στην Κυριακίδης και Κυπριακής Δημοκρατίας, Α.Ε Αρ. 239/2012, ημερομηνίας 24/10/2018, σημείωθηκε ότι επιτρέπεται η ανάκληση οποτεδήποτε πριν από την πληρωμή ή την κατάθεση της αποζημίωσης, όπως προνοείται σαφώς στο Άρθρο 7 του περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμου του 1962 (Ν.15/1962). Διευκρινίστηκε όμως, ότι η ανάκληση δεν μπορεί να εκδηλώνεται ως απόλυτη έκφραση αυθαίρετης βούλησης, αλλά πρέπει να ασκείται με βάση τις γενικές αρχές (Άρθρα 50 και 51 του Ν. 158(1)/99) και αυτό που εξετάζεται είναι αν στοιχειοθετείται από αυτόν που το επικαλείται, η παραβίαση των πιο πάνω καθολικών αρχών. Αυτές δε οι αρχές είχαν παραβιαστεί στην Ηρακλείδης, αφού η ανάκληση έγινε με μεγάλη καθυστέρηση και για το οικονομικό συμφέρον της απαλλοτριούσας αρχής.
Στην Νικόλα ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Α.Ε Αρ. 48/2015, ημερομηνίας 1/12/2021, ECLI:CY:AD:2021:C536, διευκρινίστηκε ότι στην Ηρακλείδης είχε διαπιστωθεί μεγάλη καθυστέρηση (5 χρόνια από την γνωστοποίηση) και ότι ο σκοπός της ανάκλησης ήταν η αποφυγή της πληρωμής της αποζημίωσης, επειδή το Δικαστήριο καθόρισε ψηλότερη τιμή από αυτήν που είχε προτείνει η διοίκηση. Σημειώθηκε δε στην Νικόλα, ότι η ουσία των λεχθέντων τόσο στην Ηρακλείδης όσο και στην Κυριακίδης, είναι η υποχρέωση της διοίκησης σε περίπτωση ανάκλησης να συμμορφώνεται με τις αρχές του διοικητικού δικαίου.
Στη Χριστίνα Περατικού και Κυπριακής Δημοκρατίας, Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 109/2016, ημερομηνίας 25/9/2023, επιβεβαιώθηκε από το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο, ότι η ανάκληση δυνάμει του Άρθρου 7(1) του Ν. 15/1962, ασκείται με διακριτική ευχέρεια που διέπεται από τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου στη βάση βεβαίως του Άρθρου 54(6) του Ν.158(Ι) 1999 και ότι στην Ηρακλείδης, υπό τις ειδικές περιστάσεις της υπόθεσης, υπήρξε κατάχρηση στον τρόπο άσκησης της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης. Μέρος δε της ευρύτερης εικόνας γι'αυτή τη διαπίστωση, ήταν και η ύπαρξη συμφωνίας διευθέτησης της αποζημίωσης.
Επαναβεβαιώθηκε δε στην Περατικού ότι εκ της νομολογίας υφίσταται σύμφυτο δικαίωμα για ανάκληση «σε περίπτωση που προκύπτουν νέα γεγονότα που διασαλεύουν το θεμέλιο της απαλλοτρίωσης» και ότι «εμμονή της Διοίκησης στην απαλλοτρίωση χωρίς δυνατότητα πραγμάτωσης του σκοπού, θα δημιουργούσε εικόνα μη χρηστής διοίκησης». Σημειώθηκε επίσης ότι, η ανάκληση αποδίδει πίσω στον νόμιμο ιδιοκτήτη την ακίνητη περιουσία και άρα είναι ευμενής πράξη και «μόνο εάν διαγιγνώσκετο αλλότριο κίνητρο ή καταχρηστική συμπεριφορά συναρτώμενη με τις ειδικές περιστάσεις της κάθε υπόθεσης, θα μπορούσε ο ευμενής χαρακτήρας της πράξης να αντιστραφεί». Λέχθηκε ακόμα, ότι «η δημόσια ωφέλεια ως έννοια, δεν μπορεί να μην περιέχει τη δυνατότητα του κράτους να κρίνει, αν είναι σε πραγματική θέση να εκτελέσει ένα έργο. Δεν συμβαίνει βεβαίως το ίδιο όταν διαγιγνώσκεται πως το κράτος δρα κερδοσκοπικά, οπότε και η επέμβαση του Δικαστηρίου είναι επιβεβλημένη». Σημειώνεται ότι, στην πιο πάνω υπόθεση, διαπιστώθηκε ότι δεν είχαν «καταδειχθεί τέτοιες περιστάσεις αυθαίρετης ή καταχρηστικής διοίκησης, ώστε να ανατρέπεται με οποιοδήποτε τρόπο το τεκμήριο καλής πίστης της διοίκησης».
Θεωρούμε ότι εν προκειμένω, υπό τα περιστατικά της περίπτωσης, διαπιστώνεται καταχρηστική συμπεριφορά της διοίκησης, όπως επεσυνέβη στην Ηρακλείδης (ανωτέρω).
Ο σκοπός της απαλλοτρίωσης, όπως αυτός περιγράφεται στη γνωστοποίηση του 2002 (ανωτέρω), είναι η «εκπλήρωση διεθνών υποχρεώσεων της Δημοκρατίας» που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος και ειδικότερα την «προστασία και διατήρηση των αξιόλογων φυσικών χαρακτηριστικών» της Αλυκής Λάρνακας. Υποχρεώσεων που συνεχίζονται και εξακολουθούν να υφίστανται, αφού δεν έχει τεθεί οτιδήποτε το οποίο να μεταβάλλει την πιο πάνω κατάσταση πραγμάτων. Ότι δηλαδή προέκυψαν νέα γεγονότα που διασαλεύουν το θεμέλιο της απαλλοτρίωσης και έχουν μεταβάλει τα φυσικά χαρακτηριστικά της περιοχής στην οποία εντάσσεται το επίδικο ακίνητο, κατά τρόπο ώστε πλέον να μην αποτελεί το επίδικο τεμάχιο μέρος περιοχής με αξιόλογο φυσικό περιβάλλον, το οποίο σύμφωνα με τις υποχρεώσεις της Κυπριακής Δημοκρατίας στις Ευρωπαϊκές Συμβάσεις, πρέπει να διατηρηθεί και διαφυλαχθεί. Ούτε γίνεται οποιαδήποτε αναφορά σε σχέση με τον σκοπό της απαλλοτρίωσης, αν αυτός εξέλιπε ή εγκαταλείφθηκε.
Είναι δε ξεκάθαρο από τις επιστολές του Τμήματος Περιβάλλοντος, η αντίθεση στην ανάκληση για τους περιβαλλοντικούς λόγους που επεξηγούνται. Είναι επίσης ξεκάθαρο, με αναφορά στο υπέρογκο ποσό που διεκδικούσε η Εφεσίβλητη ως αποζημίωση (επιστολή Κτηματολογίου ημερομηνίας 17/3/2014), ότι ο λόγος που οδήγησε σε ανάκληση, είναι το οικονομικό όφελος της απαλλοτριούσας αρχής, ήτοι η μη καταβολή του ποσού που διεκδικούσε η Εφεσίβλητη.
Υπενθυμίζεται ότι το Υπουργείο Εσωτερικών στην επιστολή του ημερομηνίας 2/6/2014 (ανωτέρω), σημείωσε ότι η απόφαση για ανάκληση της απαλλοτρίωσης έγινε κατόπιν εισήγησης του Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, ήτοι της εισήγησης η οποία περιέχεται στην επιστολή ημερομηνίας 17/3/2014 (ανωτέρω), που είχε ως βάση της για ανάκληση, το υπέρογκο ποσό αποζημίωσης που διεκδικείτο από την Εφεσίβλητη και το επείγον του θέματος, εν αναμονεί δικαστικής απόφασης στο πλαίσιο της παραπομπής.
Πρόσθετα, δεν πρόκειται για περίπτωση που εκδόθηκε διάταγμα απαλλοτρίωσης για υλοποίηση ενός έργου, το οποίο στη συνέχεια διαπιστώθηκε ότι δεν μπορεί να υλοποιηθεί ή εκτελεστεί λόγω οικονομικών δυσχερειών και έτσι ανακαλείται και αποδίδεται η περιουσία στον νόμιμο ιδιοκτήτη, ο οποίος επωφελείται. Εν προκειμένω, αφενός πρόκειται για συνεχιζόμενη υποχρέωση της Δημοκρατίας σε συμμόρφωση σε διεθνείς συμβάσεις και αφετέρου, εξαιτίας ακριβώς της ιδιομορφίας της περίπτωσης, ήτοι ακινήτου το οποίο εντάσσεται σε ζώνη προστασίας και αποτελεί μέρος του Natura 2000, με ό,τι αυτό συνεπάγεται, δεν είναι βέβαιο ότι προσδίδει όφελος η απόδοση της ακίνητης ιδιοκτησίας στον ιδιοκτήτη. Υπογραμμίζεται επίσης, ότι η επίδικη ανάκληση έγινε μετά παρέλευση δώδεκα (12) χρόνων από τη γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης, ενώ στην Ηρακλείδης η ανάκληση έγινε μετά παρέλευση πέντε (5) χρόνων και αυτό θεωρήθηκε ως μέρος της καταχρηστικής συμπεριφοράς της διοίκησης.
Κατά συνέπεια, λόγω της αποδοχής της δικανικής κρίσης του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι στην παρούσα υπόθεση εφαρμογής τυγχάνουν τα νομολογηθέντα στην Ηρακλείδης (ανωτέρω), δεν παρίσταται ανάγκη εξέτασης του ζητήματος της αναφοράς του πρωτόδικου Δικαστηρίου περί λήψης οικονομικής υποστήριξης από κονδύλια της Ευρωπαϊκής Ένωσης που εγείρεται με τον δεύτερο Λόγο Έφεσης.
Για τους πιο πάνω λόγους, η Έφεση απορρίπτεται. Επιδικάζονται 3.000 (πλέον Φ.Π.Α.) ευρώ υπέρ της Εφεσίβλητης και εναντίον της Εφεσείουσας.
Α. ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.
Ι. ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΟΥ, Δ.
ΕΦΕΤΕΙΟ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 35/2019)
8 Δεκεμβρίου, 2023
[ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΟΥ, ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ
ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
Εφεσείουσα,
v.
ΛΙΑΣ ΜΑΡΙΑΣ ΑΝΔΡΕΑ ΦΙΛΙΑΣΤΙΔΗ
Εφεσίβλητης.
--------------------
Τ. Ιακωβίδου (κα) Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για Εφεσείουσα.
Μ. Δειλινός για Δειλινός & Συνεργάτες Δ.Ε.Π.Ε. , για Εφεσίβλητη.
--------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
(ΔΙΪΣΤΑΜΕΝΗ)
ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ. : Με κάθε σεβασμό προς την απόφαση της πλειοψηφίας, θα αποδεχόμουν την έφεση με το εξής σκεπτικό:
Η επίδικη ανάκληση διατάγματος απαλλοτρίωσης διέπεται από το Άρθρο 7(1) του Νόμου 15 του 1962, του οποίου το εδάφιο (1) προβλέπει τα εξής:
«(1) Καθ' οιονδήποτε χρόνον μετά την δημοσίευσιν γνωστοποιήσεως απαλλοτριώσεως και πρό της πληρωμής ή καταθέσεως της αποζημιώσεως ως προβλέπεται εν τω παρόντι Νόμω, η απαλλοτριούσα αρχή δύναται δια διατάγματος δημοσιευομένου εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας, ν' ανακαλέση την τοιαύτην γνωστοποίησιν και παν δημοσιευθέν σχετικόν διάταγμα, είτε γενικώς είτε ειδικώς· αναφορικώς προς την εν τούτω αναφερόμενην ιδιοκτησίαν ή μέρος ιδιοκτησίας· επί τούτω η επομένη της τοιαύτης γνωστοποιήσεως ή διατάγματος απαλλοτριώσεως διαδικασία ατονεί, και η απαλλοτρίωσις λογίζεται ως εγκαταλειφθείσα είτε γενικώς είτε αναλόγως της περιπτώσεως, αναφορικώς προς την τοιαύτην ειδικήν ιδιοκτησίαν ή μέρος ιδιοκτησίας.».
Με βάση το απλό και γραμματικό νόημα (το οποίο ερμηνευτικώς κυριαρχεί: Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 82/2015 A.D. 'PALLADA ATHENA' DEVELOPMENTS LTD v. Δημοκρατίας, απόφαση ημερ. 1.3.2022) της διατύπωσης του Άρθρου 7(1) και δη με βάση τη φράση «καθ' οιονδήποτε χρόνον» η οποία θεωρείται ότι χρησιμοποιήθηκε από το Νομοθέτη με σκοπιμότητα (συνεκδικαζόμενες Ποινικές Εφέσεις Αρ. 165/2018 κ.α. Farooq κ.α. ν. Δημοκρατίας, απόφαση ημερ. 7.9.2020), ευλόγως συνάγεται ότι ο Νομοθέτης χορήγησε ευρεία εξουσία ανάκλησης στην απαλλοτριούσα αρχή, εφόσον δεν έχει καταβληθεί η αποζημίωση στον ιδιοκτήτη, προφανώς διότι με την καταβολή ολοκληρώνεται η απαλλοτρίωση και το ακίνητο περιέρχεται στη Δημοκρατία (Δήμος Πάφου ν. Νεοφύτου κ.ά., (2011) 3 Α.Α.Δ. 836).
Δηλαδή, η ανάκληση της απαλλοτρίωσης επιτρέπεται από το Άρθρο 7(1) οποτεδήποτε πριν η Δημοκρατία καταστεί ιδιοκτήτης του ακινήτου, τηρούμενης -κατά νομολογική επιταγή- της Αρχής της Χρηστής Διοίκησης.
Η (περί ανάκλησης της απαλλοτρίωσης) ευρεία εξουσία την οποία το Άρθρο 7(1) χορηγεί στην απαλλοτριούσα αρχή έχει προσφάτως επιβεβαιωθεί στην Έφεση κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 109/2016 Περατικού ν. Δημοκρατίας, απόφαση ημερ. 25.9.2023.
Στην Περατικού, η απαλλοτρίωση γνωστοποιήθηκε περί την 13.2.2009, διατάχθηκε περί την 29.5.2009 και ανακλήθηκε περί την 7.3.2013, ενώ είχε μεσολαβήσει δικαστική απόφαση ημερ. 12.10.2012 η οποία καθόριζε το ύψος της αποζημίωσης, χωρίς όμως η Διοίκηση να είχε καταβάλει την αποζημίωση έως το χρόνο της ανάκλησης.
Από δε τον διοικητικό φάκελο προέκυπτε ότι η απαλλοτρίωση εγκαταλείφθηκε, διότι τα οικονομικά του Κράτους δεν ήταν σε θέση να ανταποκριθούν ούτε στην υλοποίηση του σκοπούμενου έργου ούτε στην καταβολή της αποζημίωσης.
Συναφώς, το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο αποφάσισε τα εξής:
-κατά το Άρθρο 54(6) του Νόμου 158(Ι) του 1999, η ανάκληση απαλλοτρίωσης διέπεται από το ειδικό Άρθρο 7(1) του Νόμου 15 του 1962, κατά το οποίο η ανάκληση επιτρέπεται εφόσον γίνει πριν την πληρωμή της αποζημίωσης, η δε προηγηθείσα δικαστική απόφαση για τον καθορισμό της αποζημίωσης δεν κώλυε την ανάκληση διότι δεν συνιστούσε αφ' εαυτής «πληρωμή» και απλώς αποσκοπούσε στο να καθορίσει το ύψος της αποζημίωσης, εάν και εφόσον η αποζημίωση κατεβάλλετο·
- στην Ηρακλείδης, όπου κρίθηκε ότι η ανάκληση απαλλοτρίωσης βάσει της ίδιας νομικής βάσης (Άρθρο 7(1) του Νόμου 15 του 1962) αντίκειτο στην χρηστή διοίκηση, τα εκεί γεγονότα διαφοροποιούνταν·
-δεδομένου ότι η ανάκληση της απαλλοτρίωσης «αποκαθιστά» τίνι τρόπο το πλήρες δικαίωμα ιδιοκτησίας, δεν χρειάζεται να παρέχεται ειδική αιτιολογία από την απαλλοτριούσα αρχή, αφού πρόκειται για ευμενή προς τον διοικούμενο πράξη και δεν διεγνώσθη αλλότριο κίνητρο ή καταχρηστική συμπεριφορά που να ανατρέπει το τεκμήριο καλής πίστης υπέρ της Διοίκησης·
-ο λόγος της απαλλοτρίωσης ήταν η οικονομική αδυναμία της απαλλοτριούσας αρχής σε προβλεπτό χρόνο να χρηματοδοτήσει το σκοπό για τον οποίο διέταξε την απαλλοτρίωση, αδυναμία η οποία υφίστατο σε χρόνο (ειδικά κατά τα έτη 2012 και 2013) που είναι δικαστικώς εγγνωσμένο πως το Κράτος βίωσε πρωτοφανή οικονομική κρίση·
-η Διοίκηση έχει δικαίωμα (αν όχι και καθήκον) να ανακαλέσει, όταν νέα γεγονότα (η οικονομική δυσπραγία του Κράτους) διασαλεύουν το θεμέλιο της απαλλοτρίωσης·
-είναι η εμμονή της Διοίκησης στην απαλλοτρίωση, χωρίς εντούτοις δυνατότητα πραγμάτωσης του σκοπού, που κατ' ακρίβειαν θα αποκάλυπτε έλλειψη χρηστής διοίκησης·
-η δημόσια ωφέλεια εμπεριέχει τη δυνατότητα του Κράτους να κρίνει αν είναι πράγματι σε θέση να εκτελέσει το σκοπούμενο έργο, εκτός αν διαφαίνεται πως το Κράτος δρα κερδοσκοπικά, που δεν ήταν η συγκριμένη περίπτωση.
Το ενώπιόν μας επίδικο διάταγμα ανάκλησης δημοσιεύθηκε την 25.7.2014, δηλαδή πέραν των 12 ετών από τη δημοσίευση (στις 15.2.2002) της ανακληθείσας γνωστοποίησης απαλλοτρίωσης και πέραν των 11 ετών από τη δημοσίευση (στις 6.12.2002) του ανακληθέντος διατάγματος απαλλοτρίωσης.
Παρότι το μεσολαβούν χρονικό διάστημα είναι μεγάλο, εκτιμώ ότι δεν ανακύπτει παρανομία διότι, αφενός, το οικείο Άρθρο 7(1) του Νόμου 15 του 1962 επιτρέπει την ανάκληση σε αυτό το χρονικό πλαίσιο και, αφετέρου, δεν συντρέχουν περιστάσεις που να στοιχειοθετούν παράβαση της Αρχής της Χρηστής Διοίκησης.
Συγκεκριμένα, ο ουσιαστικός λόγος της ανάκλησης είναι αυτός ο οποίος παρατίθεται στην επιστολή ημερ. 2.6.2014 του Υπουργείου Εσωτερικών (η οποία ευλόγως συμπληρώνει την αιτιολογία της ανάκλησης, ως μέρος του οικείου διοικητικού φακέλου: Θέμιστου ν. Δημοκρατίας, (2018) 3 Α.Α.Δ. 616), δηλαδή οι «παρούσες οικονομικές συνθήκες» οι οποίες προφανώς παραπέμπουν στην οικονομική κρίση η οποία αναγνωρίστηκε στην Περατικού ως δικαστικώς εγγνωσμένη (η Περατικού αναγνωρίζει ως έτη οικονομικής κρίσης ειδικά τα έτη 2012 και 2013, και το 2014 μπορεί μεν να θεωρηθεί ως έτος ανάκαμψης, αλλά παράλληλα και έτος στο οποίο τα μέτρα λιτότητας συνέχιζαν να υφίσταντο).
Παρότι η ανάλυση της οικονομικής δυσπραγίας, για την οποία αποφασίστηκε η επίδικη ανάκληση, θα μπορούσε ιδεωδώς να αποδοθεί ευκρινέστερα από τη Διοίκηση, εκτιμώ ότι η φράση που χρησιμοποιήθηκε επαρκεί για να συνδεθεί λυσιτελώς με την (δικαστικώς εγγνωσμένη) οικονομική κρίση εκείνης της περιόδου.
Συνάγεται ότι, λόγω της συνεχιζόμενης οικονομικής κρίσης, η Διοίκηση έκρινε πως δεν ήταν σε θέση να καταβάλει την αποζημίωση για την υλοποίηση της απαλλοτρίωσης, ως συνέβηκε και στην Περατικού.
Αυτό το συμπέρασμα υποστηρίζεται από την άμεση και προσωπική εμπλοκή του Υπουργού Οικονομικών στην λήψη της επίδικης απόφασης περί ανάκλησης, παρότι η απαλλοτρίωση προφανώς ενέπιπτε στην καθ' ύλην αρμοδιότητα του Υπουργού Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος ο οποίος και τελικώς εξέδωσε το προσβαλλόμενο διάταγμα ανάκλησης.
Και ως αναφέρθηκε στην Περατικού, η δημόσια ωφέλεια (η οποία αναφέρεται στο προσβαλλόμενο διάταγμα ανάκλησης) εμπεριέχει τη δυνατότητα της Διοίκησης να κρίνει αν είναι πράγματι σε θέση να ανταποκριθεί στις οικονομικές απαιτήσεις της απαλλοτρίωσης.
Η δε αξιολόγηση της ικανότητας του Κράτους να καταβάλει την αποζημίωση της απαλλοτρίωσης επαφίεται στην κρίση της Διοίκησης, διότι στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας το Δικαστήριο δεν ασκεί πρωτογενή κρίση ούτε υποκαθιστά την κρίση της Διοίκησης με τη δική του (Δημοκρατία ν. Παπαξενοπούλου κ.α., (2016) 3 Α.Α.Δ. 462).
Υπομνύω ότι στην Περατικού επικυρώθηκε η νομιμότις του εκεί επίδικου διατάγματος ανάκλησης, το οποίο εκδόθηκε λόγω της χαλεπής κατάστασης των δημόσιων οικονομικών, παρότι υπήρχε δικαστική διαταγή επιδικάζουσα συγκεκριμένο ποσό απαλλοτρίωσης υπέρ της εκεί ιδιοκτήτριας.
Συνεπώς, αν η οικονομική κρίση νομιμοποιεί την ανάκληση απαλλοτρίωσης, παρά τον δικαστικό επιδικασμό της αποζημίωσης, ευλόγως συνάγεται ότι η Διοίκηση νομιμοποιείται να ανακαλέσει απαλλοτρίωση, εξαιτίας της οικονομικής της αδυναμίας να ανταποκριθεί, όταν η Παραπομπή δεν εκδικάζεται καν, όπως εν προκειμένω που η Εφεσίβλητη/Αιτήτρια απέσυρε άνευ βλάβης την Παραπομπή Αρ. 3/2009 μετά τη δημοσίευση του επίδικου διατάγματος ανακλήσεως, καταχωρώντας κατά του εν λόγω διατάγματος την πρωτοδίκως εκδικασθείσα Προσφυγή.
Ενόψει των ανωτέρω, κρίνω ότι η Διοίκηση δεν εξήλθε, εν προκειμένω, των ακραίων ορίων της διακριτικής της ευχέρειας, ώστε να δικαιολογείται δικαστική παρέμβαση.
Η κρίση μου ενδέχεται να μην ήταν η ίδια αν η Διοίκηση ανακαλούσε σε τόσο ύστερο χρόνο την σκοπούμενη απαλλοτρίωση, χωρίς η ανάκληση να συνδέεται με ένδειξη οικονομικής αδυναμίας από πλευράς της, διότι ενδέχεται τότε να αναφύετο κερδοσκοπία ως αλλότριο κίνητρο, σε παράβαση της Αρχής της Χρηστής Διοίκησης.
Δ. ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ.