|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2006) 3 ΑΑΔ 197
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 3696)
14 Απριλίου, 2006
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π., ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ,
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ/στές]
ΚΥΠΡΙΑΚΟΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΑΘΛΗΤΙΣΜΟΥ,
Εφεσείων
v.
A. KAMINARIDES LTD,
Εφεσιβλήτων.
― ― ― ― ―
Μ. Χριστοφίδης, για τον Εφεσείοντα.
Α. Κουντουρή, για τους Εφεσίβλητους.
― ― ― ― ―
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π.: Η απόφασή μας δεν είναι ομόφωνη. Την απόφαση της πλειοψηφίας που αποτελούν οι Αρτεμίδης (Πρόεδρος) και Κραμβής, Χατζηχαμπής, Νικολάτος, (Δικαστές) θα δώσει ο Δικαστής Κραμβής. Ο Δικαστής Νικολαΐδης θα εκδώσει διϊστάμενη απόφαση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Ο εφεσείων Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού (ΚΟΑ), προκήρυξε διαγωνισμό προσφορών για την προμήθεια και εγκατάσταση συστήματος κλιματισμού στο κλειστό αθλητικό κέντρο «Ελευθερία» στη Λευκωσία. Ο ΚΟΑ ανέθεσε σε συγκεκριμένους αρχιτέκτονες να ζητήσουν απευθείας τις προσφορές και να τις αξιολογήσουν.
Οι αρχιτέκτονες πληροφόρησαν γραπτώς τους προτιθέμενους προσφοροδότες ότι κατά την ετοιμασία των προσφορών τους θα έπρεπε να λάβουν υπόψη συγκεκριμένα στοιχεία που αναφέρονταν στην επιστολή.
Υποβλήθηκαν οκτώ προσφορές από διάφορους προσφοροδότες ανάμεσα στους οποίους, οι εφεσίβλητοι και το ενδιαφερόμενο μέρος. Στην έκθεση αξιολόγησης των προσφορών που ετοίμασαν οι αρχιτέκτονες, αναφέρεται ότι η προσφορά του ενδιαφερόμενου μέρους ήταν η χαμηλότερη από τις θεωρηθείσες και ότι πληρούσε τις προδιαγραφές. Η προσφορά των εφεσιβλήτων θεωρήθηκε ως εκτός προδιαγραφών.
Το Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΑ σε συνεδρία του υιοθέτησε την έκθεση αξιολόγησης των αρχιτεκτόνων και αποφάσισε την κατακύρωση της προσφοράς στο ενδιαφερόμενο μέρος. Οι εφεσίβλητοι άσκησαν προσφυγή κατά της πιο πάνω απόφασης του ΚΟΑ. Προώθησαν ως βασικό λόγο ακύρωσης ότι οι Κανονισμοί, στη βάση των οποίων ενήργησε ο ΚΟΑ κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης, εκδόθηκαν καθ΄ υπέρβαση (ultra vires) του εξουσιοδοτούντος νόμου και ότι η εν λόγω απόφαση στηρίχθηκε σε νομικά ανυπόστατους και άκυρους κανονισμούς. Οι εφεσίβλητοι πολύ συνοπτικά, αμφισβήτησαν την εγκυρότητα της προσφοράς του ενδιαφερόμενου μέρους και προώθησαν τη θέση ότι ο όρος της προσφοράς ότι, «ο εργοδότης δεν είναι υπόχρεος να αποδεχθεί τη χαμηλότερη ή οποιαδήποτε προσφορά, ούτε και είναι υπόχρεος να δώσει εξηγήσεις για την απόφασή του», αντίκειται προς τη βασική αρχή του διοικητικού δικαίου που επιβάλλει την επαρκή αιτιολόγηση των διοικητικών πράξεων ώστε να καθίσταται εφικτός ο δικαστικός έλεγχος.
Το άρθρο 25(1) των περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμων προβλέπει:
«25.-(1) Το Διοικητικό Συμβούλιον, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εκδίδει Κανονισμούς δια την καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος Νόμου και καθορίζει παν ό,τι δυνάμει των διατάξεων του παρόντος Νόμου δέον ή δύναται να καθορισθή.
(2) Κανονισμοί γινόμενοι επί τη βάσει του παρόντος άρθρου κατατίθενται εις την Βουλήν των Αντιπροσώπων. Εάν μετά πάροδον είκοσι και μίας ημερών από της τοιαύτης καταθέσεως η Βουλή των Αντιπροσώπων δι΄ αποφάσεως αυτής δεν τροποποιήση ή ακυρώση τους ούτω κατατεθέντας Κανονισμούς εν όλω ή εν μέρει, τότε ούτοι αμέσως μετά την πάροδον της ως άνω προθεσμίας δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως. Εν περιπτώσει τροποποιήσεως τούτων εν όλω ή εν μέρει υπό της Βουλής των Αντιπροσώπων ούτοι δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας ως ήθελον ούτω τροποποιηθή υπ΄ αυτής και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως.»
Ο ΚΟΑ δεν έχει εκδώσει κανονισμούς στη βάση και κατ΄ εφαρμογή των προνοιών του άρθρου 25(1) (ανωτέρω). Ωστόσο, εξέδωσε κανονισμούς οι οποίοι περιγράφονται ως «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» οι οποίοι όμως δεν έχουν κατατεθεί προς έγκριση από το Υπουργικό Συμβούλιο ούτε και στη Βουλή των Αντιπροσώπων. Με τους κανονισμούς αυτούς ρυθμίζεται, λεπτομερώς η διαδικασία των προσφορών (άρθρα από 48 μέχρι 69) και είναι αυτοί που εφαρμόστηκαν στην προκείμενη περίπτωση.
Κρίθηκε πρωτοδίκως ότι οι προαναφερόμενοι «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» του ΚΟΑ εκδόθηκαν κατά παράβαση της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 25 του νόμου εφόσον αυτοί δεν έτυχαν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου και δεν κατατέθηκαν στη Βουλή ούτε έχουν δημοσιευτεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Πρόκειται, καθώς έχει κριθεί, περί άκυρων, ανυπόστατων και ultra vires του νόμου κανονισμών.
Ο ΚΟΑ, με την υπό κρίση έφεση, αμφισβητεί την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης. Είναι η θέση του ότι οι περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού νόμοι δεν περιέχουν ρητές διατάξεις για προσφορές και αφού ο νόμος σιωπά, η ρύθμιση του θέματος (των προσφορών) επαφίεται στη διακριτική εξουσία του Διοικητικού Συμβουλίου του. Λέγει συναφώς ότι οι επίδικοι «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» επιβάλλουν αυτοδέσμευση (της διοίκησης) να διεξάγει τις διαδικασίες των προσφορών με προβλεπόμενο νόμιμο τρόπο. Οι εν λόγω Κανονισμοί, αποτελούν κείμενο που καθορίζει νόμιμη διαδικασία προσφορών και μέτρο άσκησης χρηστής διοίκησης. Η εφαρμογή τους δεν αποκλείεται από το νόμο ούτε και αντίκεινται σ΄ αυτόν και συνεπώς δεν τίθεται θέμα ακυρότητας ή ότι αυτοί είναι ανυπόστατοι ή ultra vires του νόμου.
Σύμφωνα με το άρθρο 25(1) του νόμου αρμόδιο όργανο για τη θέσπιση κανονισμών «διά την καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος νόμου ... » είναι το Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΑ. Είναι γεγονός ότι οι περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμοι δεν περιέχουν διατάξεις αναφερόμενες ρητά στο θέμα των προσφορών ούτε και έχουν εκδοθεί κανονισμοί από Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΑ με βάση τη διαδικασία του άρθρου 25. Η διαδικασία του άρθρου 25 στοχεύει στη θέσπιση κανονιστικής πράξης δηλαδή, νομοθεσίας κατ΄ εξουσιοδότηση, περιέχουσας γενικούς και απρόσωπους κανόνες δικαίου προορισμένους να συμβάλουν στην καλύτερη εφαρμογή των γενικών νομοθετικών διατάξεων. Στη Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (1994) 3 ΑΑΔ 553 αποφασίστηκε:
«Η χρήση της εξουσιοδοτικής διάταξης για την έκδοση κανονιστικής πράξης που προβλέπει ο Νόμος βρίσκεται στην ευχέρεια της Διοίκησης. Η σχετική νομοθετική πρόνοια δεν είναι επικρατέστερη από την ελευθερία της Διοίκησης για έκδοση της κανονιστικής πράξης. Δεν συντρέχουν εξαιρετικές προϋποθέσεις.»
Η απόφαση στην Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (ανωτέρω) υιοθετήθηκε στις Ιωάννου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 ΑΑΔ 325 και Δ. Νικολάου & Υιοί Λτδ ν. Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 300 ενώ μεταγενέστερα, η ορθότητα της σκέψης της, επιβεβαιώθηκε από την Πλήρη Ολομέλεια στην Ακίνητα Χρ. Χατζηκυριάκος Λτδ ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Β) ΑΑΔ 901.
Στην προκείμενη περίπτωση, οι Περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμοι παρέχουν στον ΚΟΑ αρμοδιότητες και εξουσίες οι οποίες, μεταξύ άλλων, αφορούν στην κατασκευή σταδίων, την προμήθεια εξοπλισμού κλπ. Η ενάσκηση των εν λόγω εξουσιών και αρμοδιοτήτων προς εκπλήρωση των σκοπών του νόμου, συνεπάγεται οικονομικό κόστος και δαπάνες. Ο ΚΟΑ, ενασκώντας χρηστή διοίκηση, θέσπισε τους Εσωτερικούς Οικονομικούς Κανονισμούς οι οποίοι, καθώς έχει ειπωθεί, καθιερώνουν λεπτομερές και αξιόπιστο σύστημα προσφορών το οποίο με διαφάνεια υποστηρίζει και προωθεί το δεδηλωμένο σκοπό του νομοθέτη. Ενόψει των πιο πάνω, θεωρούμε ότι ο ΚΟΑ διατηρούσε ευχέρεια εφαρμογής των προαναφερόμενων κανονισμών και καταλήγουμε ότι η πρωτόδικη απόφαση, στην έκταση που αυτή αφορά στο θέμα των κανονισμών, είναι λανθασμένη. Οι κανονισμοί που εν προκειμένω έτυχαν εφαρμογής είναι έγκυροι και η διαδικασία που τηρήθηκε διαφανής, παρέχουσα τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου.
Το θέμα της εγκυρότητας των κανονισμών ίσως να απασχόλησε περισσότερο από όσο θα απαιτούσαν οι ανάγκες της υπόθεσης. Παρότι εξαρχής είχαμε υποδείξει κατά το στάδιο των διευκρινίσεων ότι οι εφεσίβλητοι ενδεχομένως να μη νομιμοποιούνταν στην προώθηση της προσφυγής τους ένεκα ταυτόχρονης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας της διαδικασίας που ο ΚΟΑ ακολούθησε με βάση τους Εσωτερικούς Οικονομικούς Κανονισμούς του εντούτοις, οι ευπαίδευτοι συνήγοροι των διαδίκων επικέντρωσαν σχεδόν αποκλειστικά την προσοχή τους στο θέμα της εγκυρότητας των κανονισμών παρά στο κρίσιμο θέμα που είχαμε θίξει.
Η θεραπεία που ζήτησαν οι εφεσίβλητοι με την προσφυγή παρατίθεται:
«Δήλωση και/ή απόφαση του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση του Καθ΄ ου η Αίτηση Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού η οποία γνωστοποιήθηκε στην Αιτήτρια στις 21/1/2000, μέσω δημοσιευμάτων στον ημερήσιο τύπο (Παράρτημα 1 στην παρούσα) και με την οποία αποφασίστηκε η κατακύρωση της προσφοράς για την εγκατάσταση συστήματος κλιματισμού στο Κλειστό Αθλητικό Κέντρο «Ελευθερία» στην Εταιρεία Heatflow αντί ή/και κατ΄ αποκλεισμό της προσφοράς της Αιτήτριας είναι άκυρη και στερείται οποιουδήποτε νομίμου αποτελέσματος.»
Ο τρόπος με τον οποίο έχει διατυπωθεί το αίτημα αποκαλύπτει εκείνο που είχαμε επισημάνει ότι δηλαδή, βρισκόμαστε μπροστά σε περίπτωση ανεπίτρεπτης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας που άπτεται της νομιμοποίησης των εφεσιβλήτων να προωθήσουν την προσφυγή. Προδήλως οι εφεσίβλητοι αμφισβητούν από τη μια την εγκυρότητα των κανονισμών με βάση τους οποίους έγινε η διαδικασία των προσφορών και ταυτόχρονα, επικαλούμενοι από την άλλη τη νομιμότητά τους επιδιώκουν να προσποριστούν ίδιο όφελος παραπονούμενοι για τον αποκλεισμό τους και τη μη κατακύρωση σ΄ αυτούς της προσφοράς. Η στάση αυτή των εφεσιβλήτων είναι σαφώς αντίθετη προς τις αρχές δικαίου που καθιέρωσε η νομολογία. Βλ. (ενδεικτικά) Ραφτόπουλος ν. Δημοκρατίας (2002) 3 ΑΑΔ 241, Δημοκρατία ν. Θεοφίλου (Αρ. 1) (2004) 3 ΑΑΔ 63 και Μάριος Σκώττης ν. Σπύρου Χατζηκωνσταντή κ.α., ΑΕ 3471, ημερ. 6.4.2005.
Για τους λόγους που έχουν εξηγηθεί η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η επίδικη διοικητική απόφαση επικυρώνεται. Οι εφεσίβλητοι να πληρώσουν τα έξοδα της πρωτόδικης διαδικασίας και της έφεσης.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π.,
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ.
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.
ΣΦ.