|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2003) 3 ΑΑΔ 422
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 3137)
16 Ιουλίου, 2003
[ΠΙΚΗΣ, Π., ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ,
ΗΛΙΑΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στές]
ΔΗΜΗΤΡΗΣ ΤΡΙΜΙΘΙΩΤΗΣ,
Εφεσείων,
v.
ΑΡΧΗΣ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΚΗΣ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗΣ
,
― ― ― ― ―
Μεν. Κυπριανού,
Μ. Σπανού, για τους Εφεσίβλητους.
Α.Σ. Αγγελίδης, για το Ενδιαφερόμενο Μέρος.
― ― ― ― ―
ΠΙΚΗΣ, Π.: Δεν είμαθε ομόφωνοι στην απόφασή μας. Η απόφαση της πλειοψηφίας με την οποία συντάσσονται όλοι οι Δικαστές εκτός από εμένα θα δοθεί από τον Κραμβή, Δ. Εγώ καταλήγω σε διαφορετικό αποτέλεσμα για τους λόγους που εκθέτω σε ξεχωριστή απόφαση.
― ― ― ― ―
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.
: Η Αρχή Βιομηχανικής Κατάρτισης, εφεσίβλητη, στις 12.10.1978 αποφάσισε την προαγωγή του ενδιαφερόμενου μέρους στη θέση Γραμματειακού Λειτουργού. Τα πρακτικά της συνεδρίας κατά την οποία λήφθηκε η πιο πάνω απόφαση επικυρώθηκαν στις 11.1.1999. Υποψήφιος για προαγωγή στην ίδια θέση ήταν και ο εφεσείων. Η απόφαση κοινοποιήθηκε στο ενδιαφερόμενο μέρος και τον εφεσείοντα με επιστολές της εφεσίβλητης ημερομηνίας 14.1.1999 και 5.2.1999 αντίστοιχα. Εναντίον της πιο πάνω απόφασης ο εφεσείων άσκησε προσφυγή. Η προσφυγή καταχωρήθηκε στις 27.10.1998 δηλαδή, προτού κοινοποιηθεί η απόφαση στον εφεσείοντα και το ενδιαφερόμενο μέρος με τις επιστολές της εφεσίβλητης. Η προσφυγή κρίθηκε απαράδεκτη ως στρεφόμενη εναντίον μη εκτελεστής διοικητικής πράξης και απορρίφθηκε.Στη βάση μαρτυρίας που προσκομίστηκε πρωτοδίκως, διαπιστώθηκε ότι το βράδυ της ημέρας που λήφθηκε η επίδικη απόφαση (12.10.1998), ο εφεσείων επικοινώνησε τηλεφωνικά με τον Πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου της εφεσίβλητης και ο τελευταίος, πληροφόρησε τον εφεσείοντα για την απόφαση προαγωγής του ενδιαφερόμενου μέρους στην επίδικη θέση. Με δεδομένα τα πιο πάνω γεγονότα και με αναφορά στη Δημοκρατία ν. Παπαευριπίδη (1993) 3 ΑΑΔ 129 και στο σύγγραμμα του Κυριακόπουλου Ηλ. «Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον» 4η έκδ., τόμος Β, σελ. 396-397, ο συνάδελφός μας που εκδίκασε την προσφυγή έκρινε πως με την προσφυγή δεν προσβαλλόταν υφιστάμενη εκτελεστή διοικητική πράξη παράγουσα έννομα αποτελέσματα και ότι η προσφυγή ήταν πρόωρη. Το σκεπτικό της κατάληξης είναι ότι η απόφαση προαγωγής του ενδιαφερόμενου μέρους, κατέστη εκτελεστή διοικητική πράξη από της κοινοποιήσεώς της στο ενδιαφερόμενο μέρος στις 14.1.1999 αφού προηγήθηκε η επικύρωση των πρακτικών στις 11.1.1999 με την οποία, εξουσιοδοτήθηκε ουσιαστικά η κοινοποίηση της απόφασης. Αναφέρεται συναφώς ότι η εξωτερίκευση της βούλησης της εφεσίβλητης επήλθε αρμοδίως με την επιστολή ημερ. 14.1.99 προς το ενδιαφερόμενο μέρος και ότι η απόφαση της εφεσίβλητης αποτελούσε μέχρι τότε internum χωρίς δυνατότητα παραγωγής έννομων αποτελεσμάτων. Και σύμφωνα πάντα με την πρωτόδικη απόφαση:
«Καμιά διαφοροποίηση στη θέση αυτή δεν θα μπορούσε να επιφέρει η τηλεφωνική πληροφόρηση του Αιτητή από τον Πρόεδρο της Αρχής, την οποία ο ίδιος ο αιτητής είχε επιδιώξει, και μάλιστα ενώ ο Πρόεδρος είχε αποχωρήσει από τη συνεδρία πριν από τη λήξη της και είχε δηλώσει ότι αποχωρεί από το
Συμβούλιο και θα θέσει την παραίτησή του στον Υπουργό, ούτε είχε οποιαδήποτε εξουσιοδότηση από το Συμβούλιο να κοινοποιήσει την απόφαση στον αιτητή.»
Με την έφεση αμφισβητείται η ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης. Ο εφεσείων υποστηρίζει ότι έγινε λανθασμένη ερμηνεία της απόφασης στη Δημοκρατία ν. Παπαευριπίδη (ανωτέρω) και των αρχών δικαίου που διέπουν το θέμα αφού σύμφωνα με τις εν λόγω αρχές, η διοικητική πράξη παύει να θεωρείται internum της διοίκησης όταν κοινοποιείται στο πρόσωπο στο οποίο αυτή αφορά. O εφεσείων, θεωρεί πως αυτός ήταν το πρόσωπο στο οποίο αφορούσε η επίδικη απόφαση η κοινοποίηση της οποίας έγινε προς τον ίδιο από τον Πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου της εφεσίβλητης το βράδυ της ημέρας που εκδόθηκε (12.10.98).
Ο εφεσείων, διαζευκτικά προς ό,τι υποστηρίζει περί της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης απόφασης, υποβάλλει και το ερώτημα, «κατά πόσο προσφυγή που καταχωρήθηκε κατά διοικητικής απόφασης πριν η διοικητική αυτή απόφαση κοινοποιηθεί επισήμως προς τα έξω μπορεί να εξετασθεί στην ουσία της όταν η διοικητική απόφαση παραμείνει αυτή και η ίδια και μετά την επίσημη κοινοποίησή της προς τα έξω.».
Προτού δοθούν απαντήσεις στα ζητήματα που εγείρονται θα επιχειρήσουμε σύντομη αναφορά στην κρατούσα νομική θεωρία και στις αρχές δικαίου που διέπουν τα επίδικα θέματα. Ενας δόκιμος ορισμός της διοικητικής πράξης είναι ότι αυτή αποτελεί δήλωση βουλήσεως οποιουδήποτε διοικητικού οργάνου διά της οποίας επέρχεται μεταβολή στο νομικό κόσμο ήτοι δι΄ αυτής, ιδρύονται, μεταβάλλονται ή καταργούνται
δικαιώματα και υποχρεώσεις. Της δήλωσης της βουλήσεως προηγείται η διαμόρφωση της. Πρόκειται για εκείνο το στάδιο προς το οποίο αντιστοιχεί η διοικητική διαδικασία παραγωγής της διοικητικής πράξης. Οταν η διαδικασία αυτή ολοκληρωθεί, ακολουθεί η διαδικασία έκδοσης της πράξης δηλαδή η κατά τρόπο βέβαιο διατύπωση της βουλήσεως η οποία πρόκειται να δηλωθεί διά της διοικητικής πράξης. Βλ. Μιχ. Δ. Στασινόπουλου «Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου», σελ. 248 επ. Η εκδοθείσα διοικητική πράξη είναι απλώς βούληση διαμορφωθείσα και όχι βούληση δηλωθείσα. Εκ των ανωτέρω, καθίσταται πρόδηλο πως με την έκδοση της διοικητικής πράξης δεν αρχίζει ακόμα η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων εφόσον η βούληση του διοικητικού οργάνου εξακολουθεί να παραμένει internum. Για να αποκτήσει η πράξη τη δύναμη παραγωγής έννομων αποτελεσμάτων πρέπει απαραιτήτως να δηλωθεί ώστε να παύσει να αποτελεί internum. Ανακύπτει επομένως ζήτημα καθορισμού της αναγκαίας για την κάθε συγκεκριμένη διοικητική πράξη δήλωση βουλήσεως και των ενεργειών που απαιτούνται για να πραγματοποιηθεί ώστε να καταστεί externum και να αποκτήσει την κατά τα ανωτέρω απαιτούμενη δύναμη παραγωγής έννομων αποτελεσμάτων. Στο σύγγραμμα του Κυριακόπουλου Ηλ. «Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον», 4η έκδ. σελίδες 396-397 αναφέρονται τα εξής:«
Η βεβαία διατύπωσις της βουλήσεως του διοικητικού οργάνου τη εν διοικητική πράξει δια της συντάξεως και υπογραφής ταύτης, δηλοί ότι η πράξις εξεδόθη. Αλλ΄ η έκδοσις μόνη δεν συνεπιφέρει τα εξ αυτής αναμενόμενα έννομα αποτελέσματα. Η διοικητική πράξις, ως δήλωσις βουλήσεως, διά ν΄ αποκτήση νομικήν ενέργειαν, δέον να παύση αποτελούσα internum και εξωτερικευθή, ήτοι να περιέλθη εις το πρόσωπον, εις ο αφορά. Επομένως, η διοικητική πράξις δέον ν΄ ανακοινούται εις τον ενδιαφερόμενον. Κατά τίνα τύπον δέον να γίνη η ανακοίνωσις αύτη, εξαρτάται εξ αυτής της φύσεως της πράξεως, εφ΄ όσον εν τη συγκεκριμένη περιπτώσει ο νόμος δεν ορίζη ιδιαίτερον τύπον.»
Στην υπό κρίση υπόθεση ούτε ο περί Βιομηχανικής Κατάρτισης Νόμος που ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο ούτε οι δυνάμει αυτού εκδοθέντες κανονισμοί, προβλέπουν δημοσίευση της διοικητικής πράξης στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Στη Δημοκρατία ν. Πιπερίδη κ.α. (1995 ) 3 ΑΑΔ 21 εξετάστηκε κατά πόσο η προβλεπόμενη από τον περί Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμο δημοσίευση προαγωγών μελών της Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας συνιστούσε συστατικό στοιχείο της διοικητικής πράξης δηλαδή, κατά πόσο υπήρχε απόφαση παράγουσα έννομα αποτελέσματα πριν από την προβλεπόμενη από το νόμο δημοσίευση. Η κατάληξη της Ολομέλειας, ύστερα από ερμηνεία του
νόμου, ήταν πως η προβλεπόμενη δημοσίευση δεν αποτελούσε συστατικό στοιχείο της απόφασης είτε για διορισμό είτε για προαγωγή. Υποδείχθηκε πως αν η δημοσίευση αποτελεί συστατικό στοιχείο της πράξης, χωρίς αυτή δεν υπάρχει απόφαση για οποιοδήποτε. Εγινε εν προκειμένω αντιδιαστολή προς ό,τι η Ολομέλεια αποφάσισε στην Παπαευριπίδη (ανωτέρω) όπου με την προσφορά του διορισμού στον εφεσίβλητο, η απόφαση της ΕΕΥ για το διορισμό του έπαυσε να αποτελεί εσωτερικό της θέμα (internum) ενώ η προβλεπόμενη από το νόμο δημοσίευση δεν αποτελούσε συστατικό στοιχείο της πράξης. Η υπαλληλική σχέση θεωρήθηκε τελειωμένη δια της αποδοχής της προσφοράς του διορισμού.Το άρθρο 146.3 του Συντάγματος αναφέρεται στην ημέρα γνώσης του προσφεύγοντος της πράξης ή παράλειψης η οποία, κατά την πάγια νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, υπόκειται ως πράξη εκτελεστή σε αναθεωρητικό έλεγχο. Βλ. Πιπερίδης κ.α. (ανωτέρω) από την οποία ιδιαιτέρως σχετικό είναι το απόσπασμα που ακολουθεί:
«Το πραγματικό ερώτημα είναι αν η δημοσίευση που προνοεί ο Νόμος αποτελεί συστατικό στοιχείο της απόφασης για τις προαγωγές, και είναι γεγονός πως το ζήτημα δεν προσεγγίστηκε με αυτό το φακό στην πρωτόδικη απόφαση. Με ζητούμενο τη στιγμή της τελείωσης της απόφασης για προαγωγή, δεν μπορεί να συζητείται το ζήτημα κάτω από το πρίσμα του ΄Αρθρου 146.3 του Συντάγματος. Το ΄Αρθρο 146.3 προϋποθέτει ύπαρξη απόφασης τελειωμένης αφού μόνο σε τέτοια περίπτωση είναι νοητό να ασκήσει το Ανώτατο Δικαστήριο την αναθεωρητική του δικαιοδοσία.»
Εν ολίγοις, η ημέρα γνώσης του προσφεύγοντος, συναρτάται ευθέως με την ύπαρξη εκτελεστής πράξης. Και καθώς είναι αυτονόητο, η γνώση της πράξης από τον προσφεύγοντα διακρίνεται του θέματος της εξωτερίκευσης της πράξης ως στοιχείου τελείωσης της διά του οποίου καθίσταται εκτελεστή προς εκείνο στον οποίο αφορά. Θεωρούμε πως είναι κάτω από αυτό το πρίσμα που πρέπει να ιδωθεί η νομολογία και ιδιαίτερα οι υποθέσεις που μας απασχόλησαν κατά τη σύσκεψη ήτοι:
John Moran v. The Republic 1 RSCC 10, Micrommatis v. The Republic (1961) 2 RSCC 125, Zachariades v. Republic (1984) 3 CLR 1193, Δημοκρατία ν. Ιωσηφίδης (1994) 3 ΑΑΔ 495, Πρόδρομος Ανθίμου ν. Δήμου Κάτω Πολεμιδίων, ΑΕ 2986, ημερ. 5.6.02.ΙΒΣτην John Moran (ανωτέρω) σημειώνουμε πως δεν εξετάστηκε άλλο θέμα εκτός από τη γνώση του προσφεύγοντος η οποία, αφορούσε πράξη εκτελεστή. Αυτό προκύπτει από το απόσπασμα που ακολουθεί.
"In the opinion of the Court "knowledge" means knowledge of the decision, act or omission giving rise to the right of recourse under Article 146 of the Constitution and not knowledge of evidential matters necessary to substantiate before this Court an allegation of unconstitutionality, illegality or an excess or abuse of power."
Στην Micrommatis (ανωτέρω), ο χρόνος της γνώσης ήταν ταυτόχρονα και ο χρόνος εξωτερίκευσης της πράξης. Επρόκειτο για φορολογική απόφαση η οποία κοινοποιήθηκε στον αιτητή που ήταν και το πρόσωπο στο οποίο αφορούσε η απόφαση. Η κοινοποίηση έγινε από τον ίδιο τον καθ΄ ου η αίτηση. Είναι προφανές ότι η εξωτερίκευση της απόφασης επήλθε διά της κοινοποίησης η οποία σηματοδότησε την έναρξη της προθεσμίας των 75 ημερών. Στην
Micrommatis η κοινοποίηση της απόφασης στο πρόσωπο προς το οποίο αυτή αφορούσε έγινε από τον ίδιο τον καθ΄ ου η αίτηση εν αντιθέσει με ό,τι συνέβη στην υπό κρίση υπόθεση. Σχετική είναι η πιο κάτω περικοπή από την Micrommatis:"In this case the applicant was informed by the respondent of such result by letter dated the 22nd March 1961. The Court is, therefore, of the opinion that this recourse, the application in respect of which was filed on the 15th April, 1961, has been made within the time described by paragraph 3 of article 146."
Στην Zachariades (ανωτέρω) αποφασίστηκε ο διορισμός και προτού αυτός κοινοποιηθεί στο διορισθέντα, ο Υπουργός Εσωτερικών απέσυρε την πρόταση για πλήρωση της θέσης. Γνωμάτευσε ο Γενικός Εισαγγελέας και η ΕΔΥ αποφάσισε να ανακαλέσει την απόφαση διορισμού (which thus also frustrated) καθότι, ένεκα της μη κοινοποίησης δεν παράχθηκαν έννομα αποτελέσματα. Πρωτοδίκως, κρίθηκε ότι δεν είχε τελειωθεί ο διορισμός και ως εκ τούτου δεν ενομιμοποιείτο ο αιτητής. Κατά την έφεση, η Ολομέλεια αφού αναφέρθηκε πρώτα στην κυπριακή νομολογία και στην ελληνική βιβλιογραφία επί του θέματος της τελείωσης μιας διοικητικής πράξης σε αντιδιαστολή προς ότι το μη κοινοποιηθέν παραμένει inte
rnum, έκρινε ότι ο Υπουργός Εσωτερικών ήταν αναρμόδιος και συνακόλουθα διαπίστωσε ότι ο αιτητής είχε έννομο συμφέρον εφόσον η παράνομη υπό τις περιστάσεις παρέμβαση του Υπουργού εμπόδισε το διορισμό. Κρίθηκε δηλαδή όπως και στην Tatianos Georghiou v. 1. The Electricity Authority of Cyprus 2. The Republic of Cyprus, through the Public Service Commission (1965) 3 CLR 177 ότι η παρέμβαση ήταν εκτελεστή διοικητική πράξη με αποτέλεσμα να ακυρωθούν τόσο η παρέμβαση του Υπουργού όσο και η απόφαση ανάκλησης της Επιτροπής ως μολυνθείσα από την παρανομία αφού λήφθηκε κάτω από την εσφαλμένη αντίληψη ότι η πρόταση για πλήρωση της θέσης απεσύρθη από την αρμόδια αρχή. Εκείνο που απασχόλησε το Δικαστήριο ήταν ο τερματισμός της διαδικασίας και αυτό υπό το δεδομένο πως δεν είχε ακόμα τελειωθεί η διοικητική πράξη του διορισμού.Στην Δημοκρατία ν. Ιωσηφίδης (1994) 3 ΑΑΔ 495 το αντικείμενο ήταν η απόσυρση της πρότασης για πλήρωση της θέσης και όχι κάποια απόφαση της ΕΔΥ. Οπως εξηγήθηκε στην Ιωσηφίδης ν. Δημοκρατία κ.α., ΑΕ 3190, ημερ. 12.3.02 η απόφαση της ΕΔΥ ως μη δημοσιευθείσα, παρέμεινε internum και συνεπώς μπορούσε να ανοίξει ξανά προς συζήτηση το θέμα των προσόντων. Σχετική είναι και η Γιάννος Παπαδόπουλος ν. Χρίστου Ιωσηφίδη κ.α., ΑΕ 3033, ημερ. 2.10.2002. στην οποία η διοικητική πράξη περιγράφεται ως παραμείνασα εσωτερικό θέμα, εφόσο δεν είχε κοινοποιηθεί.
Στην Ανθίμου ν. Δήμος Κάτω Πολεμιδίων (ανωτέρω) προβλήθηκε ισχυρισμός ότι η ληφθείσα διοικητική απόφαση δεν ήταν εκτελεστή πριν από την έγκριση των πρακτικών που τηρήθηκαν κατά τη λήψη της. Ο ισχυρισμός απορρίφθηκε. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι εκεί δεν τέθηκε προς εξέταση θέμα internum. Θεωρήθηκε σαν δεδομένο ότι ήταν εκτελεστή η απόφαση κατά την οποία είχε συζητηθεί το θέμα της γνώσης ως αφετηρία για την έναρξη της προθεσμίας των 75 ημερών.
Στην υπό κρίση υπόθεση, το πρόσωπο στο οποίο αφορούσε η απόφαση της προαγωγής ήταν το ενδιαφερόμενο πρόσωπο και όχι ο εφεσείων. Η βούληση της εφεσίβλητης έπαυσε να αποτελεί internum από της κοινοποιήσεως της στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο. Ηταν από εκείνη ακριβώς της στιγμή που η διοικητική πράξη άρχισε να παράγει έναντι πάντων έννομα αποτελέσματα. Η εφεσίβλητη, διατηρούσε μέχρι τότε τη δυνατότητα τροποποίησης ή και ματαίωσης της απόφασης
*. Η όποια συνεπώς ανεπίσημη διαρροή του γεγονότος της έκδοσης της διοικητικής πράξης δεν θα μπορούσε de facto να μεταβάλει την υφιστάμενη κατάσταση εκβιάζοντας «παραγωγή» έννομων αποτελεσμάτων πριν από τη δέουσα κοινοποίηση της βούλησης του διοικητικού οργάνου στο πρόσωπο στο οποίο αφορούσε η πράξη.Για τους λόγους που έχουν εξηγηθεί καταλήγουμε ότι η επίδικη απόφαση εστερείτο εκτελεστότητας κατά το χρόνο καταχώρησης της προσφυγής και συνεπώς δεν μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο αναθεώρησης με βάση το άρθρο 146.1 του Συντάγματος. Το γεγονός ότι η απόφαση της εφεσίβλητης παρέμεινε αναλλοίωτη μέχρι την επίσημη κοινοποίησή της προς το ενδιαφερόμενο πρόσωπο δεν μπορούσε να αποτελέσει βάσιμο λόγο απόδοσης αρμοδιότητας στο Δικαστήριο για εξέταση της προσφυγής. Υπό τις περιστάσεις, η προσφυγή ορθά κρίθηκε ως απαράδεκτη.
Η έφεση αποτυγχάνει και απορρίπτεται με έξοδα.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.
ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ, Δ.
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.
ΣΦ.