|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 568/2012)
23 Απριλίου 2013
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 23 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΩΤΗΡΗΣ ΧΑΤΖΗΓΕΩΡΓΙΟΥ,
Αιτητής
- ΚΑΙ -
ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟΥ ΠΑΦΟΥ,
Καθ΄ου η αίτηση
------------------------------------
Ο αιτητής παρουσιάζεται προσωπικά.
Δ. Καλλίγερος, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄,
για τον Καθ΄ ου η αίτηση.
-----------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Ο αιτητής, ο οποίος παρουσιάζει την υπόθεση μόνος του, επιδιώκει με την παρούσα προσφυγή δήλωση του Δικαστηρίου ότι η απόφαση του Κτηματολογίου Πάφου που του γνωστοποιήθηκε «κατ΄ ιδίαν στις 27.1.2012 και με την οποία του αφαίρεσε το δικαίωμα να οδηγά υπηρεσιακό αυτοκίνητο ...», είναι άκυρη και παράνομη.
Στα γεγονότα που αναφέρονται στην προσφυγή, ο αιτητής δηλώνει ότι είναι υπάλληλος του Ωρομίσθιου Προσωπικού στο Τμήμα Χωρομετρίας του Κτηματολογίου Πάφου από το 2000 και ότι μετά από δικές του ενέργειες και στη βάση της υπόθεσης αρ. 422/06 του Δικαστηρίου Εργατικών Διαφορών-Πάφου για δυσμενή σε βάρος του διάκριση λόγω μη παραχώρησης σ΄ αυτόν υπηρεσιακού οχήματος, το Κτηματολόγιο προχώρησε να ρυθμίσει την παραχώρηση υπηρεσιακού οχήματος και υπερωριακής απασχόλησης στο Ωρομίσθιο Προσωπικό. Αποφασίστηκε όπως τα υπηρεσιακά οχήματα παραχωρούνται στους ενδιαφερόμενους δικαιούχους οδηγούς με σειρά κάθε δύο έτη. Ο αιτητής αναφέρει πρόσθετα ότι ενώ στις αρχές του 2011 μετά από κλήρωση του παραχωρήθηκε υπηρεσιακό όχημα και συγκεκριμένα το υπ΄ αρ. ΚΚΑ 083, εν τούτοις στις 27.1.2012 χωρίς τη συγκατάθεση του, η Υπηρεσία προχώρησε μονομερώς στην αποστέρηση αυτού του δικαιώματος με οδηγίες του λειτουργού Δημοσθένους Κύπρου.
Ο καθ΄ ου η αίτηση προβάλλει προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά εσωτερικό διοικητικό μέτρο το οποίο δεν συνεπάγεται έννομα αποτελέσματα και δεν εμπίπτει συνεπώς στην έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης. Κατά τα άλλα, αναφέρονται διάφορα γεγονότα μεταξύ των οποίων και ενδοτμηματικές έρευνες εναντίον του αιτητή για διάπραξη πειθαρχικών παραπτωμάτων και ότι στα σχέδια υπηρεσίας των Βοηθών/Εργατών Χωρομετρίας υπάρχει πρόνοια για οδήγηση υπηρεσιακών οχημάτων, αλλά αυτό εναπόκειται στη διεύθυνση, η οποία και κρίνει ποιος οδηγά τέτοιο όχημα. Μετά από σχετικές δηλώσεις των ενδιαφερομένων να οδηγούν ή όχι υπηρεσιακό όχημα, η διεύθυνση του καθ΄ ου αναθέτει τα καθήκοντα αυτά περιοδικά για περίοδο δύο ετών.
Αναφέρονται γεγονότα στην ένσταση που σχετίζονται με την ανάγκη τρεις χωρομέτρες και δύο βοηθοί να έπρεπε να μεταβούν στη βάση εγκυκλίου από τα κεντρικά γραφεία του Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας στη Λευκωσία για εκπαίδευση πάνω σε νέα χωρομετρικά εργαλεία τύπου GPS. Κατά την περίοδο εκείνη, ο καιρός ήταν πολύ βροχερός και έτσι ο αρμόδιος του Τμήματος Κύπρος Δημοσθένους, ως υπεύθυνος του Τομέα Κτηματικών Χωρομετρήσεων και Διακίνησης Υπηρεσιακών Οχημάτων, έκρινε ορθό το όχημα υπ΄ αρ. εγγραφής ΚΚΑ 083 τύπου Toyota Land Cruiser οδηγηθεί προς Λευκωσία από τον Βοηθό Χωρομέτρη Κώστα Σοφοκλέους, διότι θεωρήθηκε ασφαλέστερη η οδήγηση αυτού του αυτοκινήτου σε βροχερό καιρό με πέντε υπαλλήλους εντός του. Ο αιτητής θα οδηγούσε άλλο όχημα το υπ΄ αρ. ΗΜΒ 975, τύπου διπλοκάμπινο για χρήση στην επαρχία Πάφου. Ο αιτητής παρά τις επανειλημμένες κλήσεις από προηγουμένως για διευθέτηση της αλλαγής δεν προσήλθε στο γραφείο του προϊσταμένου του και εν τέλει αρνήθηκε να παραδώσει το όχημα, μη αναγνωρίζοντας τον προϊστάμενο του. Στην επίμονη άρνηση του αιτητή, ο προϊστάμενος πήρε το δεύτερο κλειδί του οχήματος από τον φυλαγμένο χώρο και ανέφερε στον αιτητή ότι δεν θα οδηγήσει ξανά κυβερνητικό όχημα.
Ο αιτητής στη γραπτή του αγόρευση αναφέρει τους λόγους που, κατά την άποψη του, η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη εφόσον του έχει διαφοροποιήσει την υφιστάμενη κατάσταση του, της οδήγησης δηλαδή υπηρεσιακού οχήματος, εξ αιτίας της οποίας στη βάση εγκυκλίου ημερ. 7.7.2010, δικαιούται σε υπερωριακή πληρωμή για την ανάληψη καθηκόντων 15 λεπτά πριν την έναρξη του κανονικού ωραρίου και την αποχώρηση 15 λεπτά μετά τη λήξη του κανονικού ωραρίου με σκοπό την ετοιμασία του οχήματος. Κατά τα άλλα, απαντά στα όσα του καταλογίζονται με τις πειθαρχικές διώξεις στις οποίες αθωώθηκε και εν πάση περιπτώσει αμφισβητεί τα γεγονότα που οδήγησαν στην αφαίρεση του οχήματος, η οποία αφαίρεση βασιζόταν σε αυθαίρετη και παράνομη διαδικασία, κατά παραβίαση της αρχής της ισότητας, και χωρίς προηγουμένως να του δοθεί η ευκαιρία της προηγούμενης ακρόασης. Θεωρεί ότι η προσβαλλόμενη πράξη ήταν εντελώς αναιτιολόγητη και χωρίς έρεισμα.
Ο καθ΄ ου απαντά στη δική του αγόρευση επί των γεγονότων επαναλαμβάνοντας στην ουσία τα όσα αναφέρει στην ένσταση του και αναπτύσσει στη συνέχεια την εισήγηση ότι η υπό κρίση πράξη αφορά εσωτερικό μέτρο της διοίκησης και σε καμιά περίπτωση δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική απόφαση.
Κατά τις διευκρινίσεις παρουσιάστηκε από το δικηγόρο του καθ΄ ου, το σχέδιο υπηρεσίας του Εργάτη Χωρομετρίας το οποίο στα καθήκοντα και ευθύνες προνοεί, μεταξύ άλλων, ότι:
«κάτω από τις οδηγίες της Διεύθυνσης του Τμήματος ή των εντεταλμένων από αυτή:
1. Βοηθά τον εκάστοτε υπεύθυνο του χωρομετρικού συνεργείου ή και τον Βοηθό Χωρομέτρη στην εκτέλεση χωρομετρικών εργασιών.
2. ....
3. Οδηγά υπηρεσιακό όχημα.
4. .....
5. Μεταφέρει τα χωρομετρικά όργανα στον τόπο εργασίας και φορτοεκφορτώνει αυτά στο υπηρεσιακό αυτοκίνητο.
6. ..........»
Δεν χρειάζεται η ενασχόληση με τα όσα εκατέρωθεν αναφέρονται ως τα ουσιώδη γεγονότα που οδήγησαν στην αφαίρεση της χρήσης του υπηρεσιακού οχήματος από τον αιτητή, τα οποία και αμφισβητούνται και προς επίλυση τους θα παρίστατο ενδεχομένως ανάγκη να καταχωρείτο αίτηση προσαγωγής μαρτυρίας. Προέχει η εξέταση της προδικαστικής ένστασης, κατά πόσο η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί εκτελεστή διοικητική απόφαση. Ο αιτητής στηρίζει τη θέση του ότι αποτελεί τέτοια πράξη στο γεγονός ότι αντλείται από αυτή δικαίωμα που του δίνει ταυτόχρονα και αμοιβή υπερωριακής εργασίας και επομένως έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει την αφαίρεση της χρήσης του οχήματος.
Είναι φανερό, κατά το Δικαστήριο, ότι η προδικαστική ένσταση ευσταθεί, διότι το οικείο σχέδιο υπηρεσίας, όπως καταγράφηκε πιο πάνω, εμπεριέχει τη δυνατότητα οδήγησης υπηρεσιακού οχήματος στα «καθήκοντα και ευθύνες» του Εργάτη Χωρομετρίας και δεν αποτελεί δικαίωμα. Όπως αναφέρθηκε στην απόφαση της Ολομέλειας, Παναγιώτης Χατζηβασιλείου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (2008) 3 Α.Α.Δ. 219, με αναφορά στην Κουκκουλαρίδης ν. Ρ.Ι.Κ., υπόθ. αρ. 236/93, ημερ. 26.6.1996:
«.. η φύση των καθηκόντων των υπαλλήλων καθορίζεται από τη διοίκηση στα πλαίσια των οικείων σχεδίων υπηρεσίας και δεν εξαρτώνται από τη δική τους πρωτοβουλία.»
Όπως εύστοχα αναφέρεται στην απόφαση της Ολομέλειας, αποφάσεις και πράξεις που ρυθμίζουν την εσωτερική λειτουργία μιας αρχής ή οργάνου δεν αποτελούν εκτελεστή διοικητική πράξη, ενώ σημειώνεται συναφώς ότι δεν παρέχονται δικαιώματα από σχέδιο υπηρεσίας το οποίο τιτλοφορείται «Καθήκοντα και Ευθύνες». Στην υπόθεση εκείνη, είχε προσβληθεί η απόφαση της Αρχής Λιμένων Κύπρου να μην ανατεθούν υπερωριακά καθήκοντα στον εφεσείοντα που του έδιναν και τη δυνατότητα πρόσθετης αμοιβής, από τη διεκδίκηση υπερωριών. Κρίθηκε ακριβώς ότι δεν ήταν δικαίωμα του εφεσείοντος στη βάση των σχεδίων υπηρεσίας (στα οποία ενσωματώθηκαν πρόνοιες της συλλογικής σύμβασης), να εκτελεί υπερωριακά καθήκοντα, αλλά, αντίθετα, εναπόκειτο στη διεύθυνση να κατανέμει τα υπερωριακά καθήκοντα κατά την κρίση της, με αποτέλεσμα η μη ανάθεση υπερωριακών καθηκόντων να μην μπορούσε να θεωρηθεί και παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας.
Όπως δε ανεφέρθη και στη Γιαννάκης Θεοδώρου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου, υποθ. αρ. 95/96 και 97/96, ημερ. 30.6.1998, η οποία υιοθετήθηκε στη Χατζηβασιλείου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου - πιο πάνω -, οι αποφάσεις συλλογικών οργάνων ή οργάνων ιεραρχικώς ανωτέρων που αφορούν την κατανομή καθηκόντων υπαλλήλων με βάση συγκεκριμένο σχέδιο υπηρεσίας, για σκοπούς «ορθής και σύννομης λειτουργίας της υπηρεσίας που αφορά η συγκεκριμένη θέση, δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις γιατί δεν επιφέρουν αλλαγή στο νομικό καθεστώς του υπαλλήλου.».
Παρόμοια και εδώ, η αφαίρεση της οδήγησης του υπηρεσιακού αυτοκινήτου δεν μπορεί παρά να θεωρηθεί ως εσωτερικό διοικητικό μέτρο εφόσον το νομικό καθεστώς του αιτητή ουδόλως άλλαξε. Παρατηρείται δε ότι η οδήγηση του υπηρεσιακού οχήματος τελεί, όπως ρητά αναφέρει το ίδιο το σχέδιο υπηρεσίας, «κάτω από τις οδηγίες της Διεύθυνσης του Τμήματος ή των εντεταλμένων από αυτή». Η αφαίρεση της οδήγησης του συγκεκριμένου οχήματος πριν τη λήξη της διετίας, όπως απεφασίσθη, (που και αυτή είναι μια εσωτερική διευθέτηση), παρουσιάζεται να έγινε για λόγους που η διοίκηση φέρει τον αιτητή να διατηρεί στάση περιφρονητική προς τον τότε προϊστάμενο του και να είναι ανυπάκουος προς τις οδηγίες και εντολές του. Κατά τον αιτητή, η συμπεριφορά του προϊσταμένου του ήταν προϊόν ευνοιοκρατικής μεταχείρισης υπέρ άλλου υπαλλήλου και στοχοποίησης του ιδίου με δήθεν πειθαρχικές καταγγελίες.
Όπως όμως λέχθηκε και πριν, πρόκειται για αμφισβητούμενα γεγονότα, αλλά δεν εναπόκειται στο παρόν Δικαστήριο να επιλύσει το ζήτημα, διότι η παρούσα προσφυγή δεν αφορά πειθαρχική δίωξη ή τιμωρία του αιτητή, αλλά μια καθαρά εσωτερική ρύθμιση που έχει βεβαίως πίσω της ορισμένα γεγονότα. Δεν παύει, όμως, η όλη αντιμετώπιση του ζητήματος από τους καθ΄ ων να παραμένει ρύθμιση εσωτερική. Δεν είναι δηλαδή υπό κρίση τα όσα οδήγησαν στην αφαίρεση της χρήσης του οχήματος, αλλά αυτή καθαυτή η αφαίρεση εξεταζόμενη από πλευράς διοικητικού δικαίου.
Το ότι η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να ιδωθεί απομονωμένα από οποιαδήποτε πειθαρχική δίωξη, είναι άλλωστε εμφανές και από τα όσα ο ίδιος ο αιτητής παραπέμπει στο Παράρτημα 4 της αρχικής του αγόρευσης, που είναι η Εγκύκλιος επιστολή ημερ. 17.5.1999, αναφορικά με τα πειθαρχικά παραπτώματα και την όλη σχετική διαδικασία, όπου καθορίζονται οι ποινές που μπορούν να επιβληθούν σε περίπτωση που ωρομίσθιος κριθεί ένοχος πειθαρχικού παραπτώματος και που περιλαμβάνουν επίπληξη, αυστηρή επίπληξη, μη παραχώρηση ετήσιας προσαύξησης, κλπ. Εδώ, όπως υποδείχθηκε, ούτε πειθαρχική έρευνα έγινε, ούτε του επιβλήθηκε οποιαδήποτε σχετική ποινή.
Ζητήματα γενικώς που αφορούν την εσωτερική δομή και λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας εκφεύγουν του αναθεωρητικού ελέγχου διότι παραμένουν εσωτερικές ρυθμίσεις που στόχο έχουν την καλύτερη εσωτερική οργάνωση και λειτουργία μια υπηρεσίας, χωρίς εξ αυτών να αλλοιώνεται η ουσιώδης σχέση μεταξύ διοίκησης-διοικούμενου. Το αίσθημα αδικίας που ενδεχομένως να αισθάνεται ο υπάλληλος ουδόλως καθιστά την πράξη εκτελεστή. Έτσι, εσωτερικές μετακινήσεις υπαλλήλων για εξοικονόμηση πόρων ή λόγω λειτουργικών αναγκών της υπηρεσίας δεν εξισώνονται με εκτελεστές διοικητικές πράξεις, (δέστε Νίκος Βουρής κ.ά. ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 5/2011, ημερ. 8.5.2012). Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 11929-1959, σελ. 238, επιβεβαιώνεται ότι όλες οι πράξεις που αποτελούν μέτρα εσωτερικής φύσεως στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και απαραδέκτως προσβάλλονται. Ως ένα τέτοιο μέτρο αναφέρεται και η ρύθμιση λειτουργίας τινος θέματος διά εγκυκλίων, ή, πράξεων που περιέχουν οδηγίες για ρύθμιση ζητήματος.
Στο σύγγραμμα του Π.Δ. Δαγτόγλου: Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 5η έκδ., σελ. 287-288, παρ. 532, εξετάζεται η έννοια της διοικητικής πράξης από την άποψη της εξωτερικής έννομης συνέπειας της. Εξηγείται ότι ενώ η εντολή, για παράδειγμα, προϊσταμένου προς υπάλληλο να ελέγξει την κατάσταση οικοδομής είναι μόνο εσωτερικής σημασίας ζήτημα, η βάση της εκθέσεως του υπαλλήλου συνακόλουθη διαταγή κατεδάφισης της οικοδομής, έχει «εξωτερική νομική σημασία, γιατί αφορά δικαιώματα και έννομα συμφέροντα ιδιώτη». Περαιτέρω, αναφέρεται και η περίπτωση όπου ο ιδιώτης τελεί σε «ειδική κυριαρχική σχέση με τη διοίκηση, όπως όταν είναι δημόσιος υπάλληλος». Και ενώ μια πράξη που απευθύνεται προς δημόσιο υπάλληλο υπό την ιδιότητα του ως οδηγού οχήματος, ή, ιδιοκτήτη οικοδομής έχει αναμφιβόλως εξωτερικό χαρακτήρα, διότι απευθύνεται σ΄ αυτόν ως απλόν ιδιώτη, της δημοσιοϋπαλληλικής ιδιότητας του παραμένουσας συμπτωματικής και νομικά ασήμαντης, η πράξη που απευθύνεται σ΄ αυτόν υπό την ιδιότητα του ως δημοσίου υπαλλήλου, όπως διαταγές που καθορίζουν το χώρο και τα έπιπλα του γραφείου του, «... ή το είδος της εκάστοτε εργασίας του έχουν κανονικά εσωτερικό απλώς χαρακτήρα και δεν είναι διοικητικές πράξεις. Αφορούν απλώς την «λειτουργία» της ειδικής έννομης σχέσης.». Αντίθετα, οι διορισμοί, απολύσεις, προαγωγές, υποβάθμιση κλπ, καθώς και η περίπτωση πειθαρχικής ποινής, θίγουν τον πυρήνα της σχέσης.
Ενόψει όλων των πιο πάνω, η προσφυγή αποτυγχάνει και απορρίπτεται ως απαράδεκτη, με έξοδα εναντίον του αιτητή και υπέρ των καθ΄ ων, ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ