|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις Αρ. 982/2009, 983/2009 και 993/2009)
5 Οκτωβρίου, 2012
[K. ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 24, 28 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ.
(Υπόθεση Αρ. 982/2009)
LANITIS DEVELOPMENT LTD,
Αιτήτρια,
-ν-
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ΄ου η Aίτηση.
- - - - - -
(Υπόθεση Αρ. 983/2009)
1. LANITIS FARM LTD,
2. LANITIS FARM GOLF LTD,
Αιτήτριες,
-ν-
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ΄ου η Aίτηση.
- - - - - -
(Υπόθεση Αρ. 993/2009)
1. LANITIS (LAKKOS TOU FRANGOU) LTD,
2. PICAM LTD,
Αιτήτριες,
-ν-
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ΄ου η Aίτηση.
- - - - - -
Π. Παναγιώτου για Αλ. Μαρκίδη, για τις Αιτήτριες.
Α. Μαππουρίδης, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α, για το Καθ΄ου η Αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ.: Λόγω της ταύτισης νομικών θεμάτων που εγείρονται στο πλαίσιο των υπό τον ως άνω τίτλο και αριθμό προσφυγών, αλλά και λόγω της συνάφειας των πραγματικών θεμάτων που τις περιβάλλουν, διατάχθηκε και διεξήχθηκε η συνεκδίκασή τους.
Σύντομη αναδρομή στα γεγονότα που είχαν προηγηθεί της λήψης της προσβαλλόμενης απόφασης αποκαλύπτει την ακόλουθη εικόνα:
Με την Απόφασή του αρ. 61.614, ημερομηνίας 16.2.2005, το καθ΄ου η αίτηση Υπουργικό Συμβούλιο καθόρισε τη λεγόμενη "Νέα Πολιτική για ανάπτυξη γηπέδων γκολφ". Τα κύρια σημεία της Απόφασης εκείνης είχαν ως ακολούθως:
"Α1. Για να καταστεί η Κύπρος τουριστικός προορισμός υψηλής ποιότητας μέσω του εμπλουτισμού του τουριστικού προϊόντος και των εμπειριών που παρέχονται στον επισκέπτη, με την παρούσα πολιτική ενθαρρύνεται η δημιουργία μέχρι 14 συνολικά γηπέδων γκολφ.Α.2. Η παρούσα πολιτική θα ισχύει μέχρι να επιτευχθεί ο στόχος της δημιουργίας συνολικά 14 γηπέδων γκολφ στην Κύπρο. Η παρούσα πολιτική θα εφαρμόζεται με βάση τα Κριτήρια Αξιολόγησης Αιτήσεων για τη δημιουργία γηπέδων γκολφ, η οποία αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της πολιτικής.
Γ. Κριτήρια και διαδικασία αξιολόγησης αιτήσεων για δημιουργία γκολφ.
Δυνατότητα άρδευσης:
α) Αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας πρέπει να περιλαμβάνει, επιπρόσθετα από όλα τα άλλα αναγκαία έγγραφα ή πληροφορίες και τεκμηριωμένες προτάσεις για τον τρόπο εξασφάλισης και αέναης διασφάλισης επαρκούς ποσότητας νερού για ύδρευση και άρδευση του συνόλου της ανάπτυξης.
β) Οι ανάγκες της ανάπτυξης σε νερό πρέπει να περιορίζονται με την εφαρμογή κατάλληλων σύγχρονων τεχνικών και τεχνολογιών και πρέπει να ικανοποιούνται με τους ακόλουθους τρόπους κατά προτεραιότητα:
(ι) Τη χρήση νερού από την επεξεργασία λυμάτων και όμβριων νερών από την ίδια την ανάπτυξη.
(ιι) Νερό από την επεξεργασία λυμάτων κεντρικών αποχετευτικών συστημάτων.
(ιιι) Νερό προερχόμενο από αφαλάτωση.
(ιν) Άντληση και αποθήκευση άλλων ομβρίων.
(ν) Την κατασκευή εξωποτάμιων δεξαμενών ή μικρών φραγμάτων σε περίπτωση που εξασφαλίζουν την έγκριση των αρμόδιων υπηρεσιών."
Τα αδιαμφισβήτητα γεγονότα που έπονται της πιο πάνω Απόφασης έχουν συνοψισθεί ως ακολούθως στη γραπτή αγόρευση του καθ΄ου η αίτηση:
"2. Στη συνέχεια, με την απόφαση αρ. 66.126 ημερ. 4.10.2007, το Υπουργικό Συμβούλιο ενέκρινε όπως, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες η υδροδότηση των γηπέδων γκολφ θα γίνεται με νερό προερχόμενο από ιδιωτική μονάδα αφαλάτωσης, οι μονάδες αφαλάτωσης και οι σχετικές με αυτές κατασκευές θεωρούνται ως αναγκαία έργα υποδομής για εξυπηρέτηση των αναπτύξεων αυτών και εξετάζονται ως μέρος της όλης ανάπτυξης χωρίς να απαιτείται η διαδικασία παρέκκλισης.
3. Σε σχέση με την πολιτική για την ανάπτυξη γηπέδων γκολφ, λήφθηκε ακολούθως από το Υπουργικό Συμβούλιο η απόφαση αρ. 66.334, ημερ. 14.11.2007, της οποίας οι παράγραφοι (β) και (γ) ακυρώθηκαν στη συνέχεια με την απόφαση αρ. 66.729, ημερ. 6.2.2008 η οποία δημοσιεύθηκε στις 28/03/08.
4. Το Υπουργικό Συμβούλιο έλαβε στη συνέχεια δύο διαδοχικές αποφάσεις αρ. 66.850, ημερ. 6.2.2008 και αρ. 67.170, ημερ. 2.5.2008 σε σχέση με την αίτηση αρ. ΠΑΦ/1272/2001 της εταιρείας Lanitis Developers για κατασκευή μονάδας αφαλάτωσης. Με την δεύτερη απόφαση αρ. 67.170, το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε να αναστείλει την περαιτέρω εξέταση της αίτησης, εκτός και αν ο αιτητής επανέλθει ζητώντας την έκδοση απόφασης αναφορικά με την αίτηση του. Στο μεταξύ η εταιρεία με επιστολή της ημερομηνίας 28.1.2008, που αποστάληκε στο Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως με τηλεομοιότυπο στις 12.2.2008, δήλωσε ότι αποσύρει την αίτηση κατά παρέκκλιση και ζήτησε να προχωρήσει η μελέτη της αίτησης της και να χορηγηθεί η σχετική πολεοδομική άδεια για την μονάδα αφαλάτωσης.
5. Στις 17/12/08 το Υπουργικό Συμβούλιο έλαβε την απόφαση υπ΄ αριθμό 68.119 που παρέχει πολλές από τις πρόνοιες που τελικά οριστικοποιήθηκαν με την απόφαση 68.373 5/02/09.
6. Στις 5.2.2009 το Υπουργικό Συμβούλιο, με την απόφαση του αρ. 68.373, απαναπροσδιόρισε την πολιτική για τα γήπεδα γκολφ. Η απόφαση επιβεβαιώνει την πολιτική για την ανάπτυξη και λειτουργία μέχρι 14 γηπέδων γκολφ, στα οποία περιλαμβάνονται και εκείνα που ήδη λειτουργούν. Η ίδια απόφαση προνοεί μεταξύ άλλων, ότι «καμιά ποσότητα νερού παραχωρείται από κυβερνητικά υδατικά έργα/αποχετευτικά συστήματα κλπ. για αναπτύξεις γηπέδων γκολφ. Η πολιτική αυτή θα ισχύσει για όλα τα γήπεδα γκολφ .....» [παράγραφος (γ) της απόφασης], καθώς επίσης και ότι «η άδρευση καθώς και η απαιτούμενη για την λειτουργία των γηπέδων γκολφ ηλεκτρική ενέργεια παράγεται από μονάδες αφαλάτωσης/μονάδες ηλεκτρικής ενέργειας με Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας (ΑΠΕ)..» [παράγραφος (δ) της απόφασης]. Επιπρόσθετα η απόφαση περιλαμβάνει πρόνοιες οικονομικής φύσης σε σχέση με την ανάπτυξη γηπέδων γκολφ [παράγραφοι (β), (δ), (στ), (ζ) της απόφασης].
7. Το Υπουργικό Συμβούλιο, με την απόφαση του αρ. 68.935, ημερ. 3.6.2009 αναδιατύπωσε την προηγούμενη απόφαση του αρ. 68.373, ημερομηνίας 5.2.2009, με την αναδιατύπωση τροποποιήθηκαν συγκεκριμένα οι παράγραφοι (γ), (στ) και(η) της απόφασης 68.373. Οι υπόλοιπες παράγραφοι της απόφασης 68.373 παρέμειναν οι ίδιες και μαζί με τις τροποποιημένες παραγράφους (γ), (στ) και (η) της απόφασης 68.373 αποτέλεσαν τις πρόνοιες της αναδιατυπωμένης απόφασης αρ. 68.935, στην οποία προστέθηκε επίσης η νέα παράγραφος (λ), η νέα απόφαση 68.935 ημερ. 3.06.2009 που δημοσιεύθηκε στις 4.11.2009 αποτελεί το αντικείμενο των συνεκδικαζόμενων προσφυγών 08/10, 50/10, 51/10, 52/10 και 69/10."
Με την Απόφαση του καθ΄ου η αίτηση ημερομηνίας 5.2.2009, η οποία αναδιατυπώθηκε στις 3.6.2009, ουσιαστικά ανατράπηκε σε διάφορα σημεία η προηγουμένως ισχύουσα πολιτική της Κυβέρνησης σε σχέση με την ανάπτυξη γηπέδων γκολφ, όπως αυτή είχε δηλωθεί και εφαρμοσθεί. Πέραν των ανωτέρω, η νέα Απόφαση της 5.2.2009 προνοούσε την καταβολή από κάθε επενδυτή για κάθε άδεια γηπέδου γκολφ ποσού ύψους €5εκ., ως αντισταθμιστικό μέτρο για κάθε ανάπτυξη. Επίσης, προνοούσε όπως καμιά ποσότητα νερού παραχωρείται από κυβερνητικά υδατικά έργα, αποχετευτικά συστήματα κλπ για τα γήπεδα γκολφ, περιλαμβανομένων και των υφιστάμενων/αδειοδοτημένων γηπέδων γκολφ.
Οι αιτήτριες εταιρείες, θεωρώντας ότι με την αλλαγή της κυβερνητικής πολιτικής η οποία επήλθε με την Απόφαση της 5.2.2009, επηρεάστηκαν δυσμενώς κεκτημένα συμβατικά δικαιώματά τους σε σχέση με αναπτύξεις γηπέδων γκολφ που βρίσκονταν σε προχωρημένο στάδιο και ότι είχαν υποστεί σοβαρότατη οικονομική ζημιά, καταχώρησαν τις παρούσες τρεις προσφυγές.
Και με τις τρεις προσφυγές επιζητείται από το Ανώτατο Δικαστήριο ταυτόσημη θεραπεία, η οποία και διατυπώνεται στο αιτητικό μέρος των προσφυγών, ως ακολούθως:
"Διακήρυξη του Δικαστηρίου ότι η απόφαση της καθ΄ης η Αίτηση, η οποία δημοσιεύθηκε στην επίσημη Εφημερίδα της Κυπριακής Δημοκρατίας την 6/05/09, Παράρτημα Τέταρτο Μέρος Ι, (αντίγραφο της οποίας επισυνάπτεται ως Παράρτημα «Α» στην παρούσα) με Διόρθωση, η οποία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 20/05/09 Παράρτημα Τέταρτο Μέρος Ι (αντίγραφο της οποίας επισυνάπτεται ως Παράρτημα «Β») και με την οποία η καθ΄ης η Αίτηση επαναπροσδιόρισε την πολιτική για τα γήπεδα γκολφ, είναι άκυρη και/ή στερείται οιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος."
Το καθ΄ου η αίτηση Υπουργικό Συμβούλιο ήγειρε, μεταξύ άλλων θεμάτων, και προδικαστική ένσταση ως προς τη δυνατότητα απευθείας προσβολής της νομιμότητας της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου. Για ευνόητους λόγους, θα εξετάσω την προδικαστική ένσταση κατά προτεραιότητα.
Προδικαστική ένσταση.
Είναι ο ισχυρισμός του καθ΄ου η αίτηση ότι με τις τρεις συνεκδικασθείσες προσφυγές τους, οι αιτήτριες εταιρείες δεν προσβάλλουν, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, οποιαδήποτε εκτελεστή διοικητική πράξη, αφού, προσβάλλοντας ευθέως την Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, η οποία λήφθηκε στις 5.2.2009, δημοσιεύτηκε στις 6.5.2009 και διορθώθηκε στις 20.5.2009, δεν προσβάλλεται ευθέως ίδιον, άμεσο, ενεστώς έννομο συμφέρον των αιτητών, ούτε και δημιουργήθηκε εξ αυτής οποιαδήποτε εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία να παράγει οποιοδήποτε έννομο συμφέρον.
Πιο συγκεκριμένα, το καθ΄ου η αίτηση επισημαίνει και παραπέμπει στα ακόλουθα γεγονότα:
Στην Προσφυγή αρ. 982/2009, η οποία καταχωρήθηκε στις 17.7.2009, εκκρεμούσε η αίτηση των αιτητριών για έκδοση πολεοδομικής άδειας με αρ. ΛΕΜ/1323/2007, ημερομηνίας 12.7.2007, και μέχρι την καταχώρηση της προσφυγής η πολεοδομική άδεια δεν είχε καταχωρηθεί ή η αίτηση απορριφθεί.
Στην Προσφυγή αρ. 983/2009 η αιτήτρια εταιρεία εξασφάλισε δύο πολεοδομικές άδειες για, μεταξύ άλλων, και κατασκευή γηπέδου γκολφ στην επαρχία Πάφου με βάση προηγούμενες αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου και δυνάμει συμφωνιών που συνομολογήθηκαν και οι οποίες περιλάμβαναν και όρους ως προς την κάλυψη των αναγκών της ανάπτυξης σε νερό. Η αιτήτρια όμως υπέβαλε αργότερα, στις 17.9.2001, νέα αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας για την κατασκευή μονάδας αφαλάτωσης, ώστε να καλύψει τις ανάγκες σε νερό της εγκριθείσας ανάπτυξης, ενώ μετέπειτα, στις 2.7.2002 υπέβαλε και αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας για την ίδια ανάπτυξη κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής για την περιοχή. Το Υπουργικό Συμβούλιο με δύο αποφάσεις του ημερομηνίας 6.2.2008 και 2.5.2008 ανέστειλε την περαιτέρω εξέταση της αίτησης για κατασκευή μονάδας αφαλάτωσης, εκτός εάν η αιτήτρια επανήρχετο. Ακολούθησε η λήψη της προσβαλλόμενης Απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, ημερομηνίας 5.2.2009, η οποία ίσχυε και για υφιστάμενα/αδειοδοτημένα γήπεδα γκολφ, οπότε η αρμόδια Πολεοδομική Αρχή αποφάσισε να εγκρίνει την έκδοση πολεοδομικής άδειας για τη μονάδα αφαλάτωσης της αιτήτριας, συνοδευόμενη από την υπογραφή συμφωνίας μεταξύ της Πολεοδομικής Αρχής και της αιτήτριας, η οποία αποσκοπούσε ουσιαστικά στη διασφάλιση υλοποίησης των προνοιών της νέας κυβερνητικής πολιτικής ως η Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 5.2.2009.
Η εταιρεία διαφώνησε με την υπογραφή της προταθείσας συμφωνίας, οπότε και η χορήγηση πολεοδομικής άδειας δεν ολοκληρώθηκε και η σχετική αίτηση εκκρεμούσε κατά την ημερομηνία καταχώρησης της προσφυγής αρ. 983/2009.
Στην προσφυγή αρ. 993/2009, μετά τη λήψη προκαταρκτικής φύσεως διαβημάτων, οι αιτήτριες εταιρείες υπέβαλαν την αίτηση ΛΕΜ1722/2007 για χορήγηση πολεοδομικής άδειας για δημιουργία γηπέδου γκολφ. Το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως, αφού διαβουλεύτηκε με όλα τα εμπλεκόμενα τμήματα και ενόψει της Απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 5.2.2009, κάλεσε τις αιτήτριες να υποβάλουν τις προτάσεις τους σε σχέση με την ύδρευση και άρδευση της ανάπτυξης, σύμφωνα με τις πρόνοιες της Απόφασης. Κατά την 5.10.2009, οπότε και καταχωρήθηκε η προσφυγή αρ. 993/2009, η αίτηση για έκδοση πολεοδομικής άδειας για την ανάπτυξη αυτή, εκκρεμούσε.
Συνοψίζοντας τη θέση της επί της προδικαστικής ένστασης που πρόβαλε, η πλευρά του καθ΄ου η αίτηση, επισημαίνει ότι στις περιπτώσεις και των τριών συνεδικασθεισών προσφυγών, εκκρεμεί η εξέταση αιτήσεων για έκδοση πολεοδομικών αδειών, η οποία εξέταση διενεργείται κάτω από το νομικό καθεστώς το οποίο ισχύει κατά το χρόνο λήψης της απόφασης και όχι το χρόνο υποβολής της αίτησης, εκτός εάν παρατηρήθηκε υπέρμετρη καθυστέρηση (άρθρο 9 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου - Νόμος αρ. 158(Ι)/1999]. Αντικείμενο δε και των τριών προσφυγών είναι η Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, ημερομηνίας 5.2.2009, που δημοσιεύθηκε στις 6.5.2009, χωρίς να εξηγείται με ποιο τρόπο η απόφαση αυτή προκάλεσε τη δημιουργία εκτελεστής διοικητικής πράξης εις βάρος των αιτητριών. Οποιοδήποτε παράπονο των αιτητριών θα μπορεί να προβληθεί μόνο εναντίον της έκδοσης πολεοδομικής απόφασης, όταν αυτή εκδοθεί και δεδομένου βέβαια ότι θα είναι αρνητική ή δυσμενής για τις αιτήτριες.
Αντικρούοντας τις θέσεις του καθ΄ου η αίτηση, οι αιτήτριες υποβάλλουν ότι εφόσον η αρμόδια Πολεοδομική Αρχή, εξετάζοντας τις αιτήσεις τους για αδειοδότηση, δεν θα ασκήσει οποιαδήποτε διακριτική ευχέρεια, αλλά θα δράσει υπό δέσμια αρμοδιότητα, επιβάλλοντας τους δυσμενείς όρους της προσβαλλόμενης Απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, αυτό το στοιχείο προσδίδει στις αιτήτριες ενεστώς και άμεσο έννομο συμφέρον. Ειδικότερα δε, στην περίπτωση της αιτήτριας στην προσφυγή αρ. 983/2009, τα συμφέροντά της επηρεάζονται άμεσα από την ξεκάθαρη πρόθεση του Τμήματος Αναπτύξεως Υδάτων να εφαρμόσει την επίδικη Απόφαση σε σχέση με την ήδη λειτουργούσα ανάπτυξη της αιτήτριας. Εις δε τις περιπτώσεις των προσφυγών αρ. 982/2009 και 993/2009, το θέμα της ύδρευσης και άρδευσης των αντίστοιχων αναπτύξεων, είχε επιλυθεί και συμφωνηθεί από ετών.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου είχε ασχοληθεί με κάποιο παρόμοιο με το υπό εξέταση εδώ θέμα, στην υπόθεση Fontana Amoroza Coast Ltd v. Δημοκρατίας μέσω Υπουργικού Συμβουλίου (2006) 3 ΑΑΔ 209. Το πιο κάτω απόσπασμα από την απόφαση στην υπόθεση εκείνη, αποδίδει συνοπτικά το επίδικο θέμα και τα επιχειρήματα των εφεσειόντων:
"Στις 3.7.2002 το Υπουργικό Συμβούλιο πήρε απόφαση επί του γενικού θέματος της «Διαχείρισης της Χερσονήσου του Ακάμα» (Αρ. Απόφασης 56.015). Το μέρος της απόφασης που εδώ ενδιαφέρει (παρ. 3(α)), παρατίθεται:
«Στις περιοχές Λάρας, Τοξεύτρας και Φοντάνα Αμορόζα δε θα επιτραπεί οποιαδήποτε ανάπτυξη και οι ιδιωτικές ιδιοκτησίες θα ανταλλαγούν με άλλη κρατική ή δασική γη και θα μεθοδευτεί η μεταφορά του συντελεστή δόμησης που ισχύει γι' αυτές σε άλλες ιδιοκτησίες ή και θα καταβληθούν αποζημιώσεις με βάση εκτιμήσεις της σημερινής αξίας τους που θα καθορίσει το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας.»
Η πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ήταν το αντικείμενο προσφυγής των εφεσειόντων στο Ανώτατο Δικαστήριο. Ο κύριος άξονας γύρω από τον οποίο είχε περιστραφεί η υπόθεση τους πρωτόδικα ήταν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση, συνιστά ανάκληση της προηγούμενης νόμιμης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 1.3.2000 (σελ. 212-213 ανωτέρω) κατά παράβαση των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου. Η θέση των εφεσειόντων επί του προκειμένου ήταν ότι το Υπουργικό Συμβούλιο, ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας και παραβίασε τις αρχές της καλής πίστης και της ίσης μεταχείρισης όλων των πολιτών. Ενώ με την απόφαση της 1.3.2000 προβλεπόταν τουριστική ανάπτυξη του κτήματος τους, η κατάσταση άλλαξε άρδην με την προσβαλλόμενη απόφαση χωρίς επαρκή αιτιολογία και χωρίς η αλλαγή να δικαιολογείται από όλα τα στοιχεία και παράγοντες που ήσαν ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου την 1.3.2000 που είχε ληφθεί η προηγούμενη απόφαση προς την οποία είναι αντίθετη η προσβαλλόμενη. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, το κτήμα τους εξομοιώθηκε με τις περιοχές Λάρας και Τοξεύτρας παρότι αυτές οι περιοχές είναι εντελώς διαφορετικές και έχουν ιδιαιτερότητες που δεν έχει το δικό τους κτήμα. Γενικά, η θέση των εφεσειόντων ήταν ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση, ανατράπηκε αυθαίρετα η δημιουργηθείσα με τις προγενέστερες αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου ευνοϊκή γι' αυτούς κατάσταση."
Στην υπόθεση εκείνη, επικεντρώθηκε πρωτόδικα η προσοχή του Δικαστηρίου και των διαδίκων στο ζήτημα κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου συνιστούσε εκτελεστή πράξη, υποκείμενη στον έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Αρνητική ήταν η απάντηση που είχε δοθεί από τον πρωτόδικο Δικαστή, με το ακόλουθο σκεπτικό:
"Έχω την άποψη πως η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί οδηγίες και συστάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου - το οποίο είναι η Αρχή που ασκεί την διοικητική εποπτεία - προς την αρχή «την μέλλουσαν να εκδώσει την εκτελεστήν πράξιν». Η αρχή αυτή κατονομάζεται στην πιο πάνω παραγ. 3(μ) της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 3.7.2002. Είναι το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως. Προσθέτω ότι από το κείμενο του συνόλου της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου προκύπτει ότι οι οδηγίες δόθηκαν «επί πασών των υποθέσεων ωρισμένης κατηγορίας». Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει τις ιδιοκτησίες που βρίσκονται στην χερσόνησο του Ακάμα. Ως εκ των ανωτέρω θεωρώ ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή. Είναι πράξη προηγούμενη της εκτελεστής (βλ. Στασινόπουλου, πιο κάτω - το σχετικό απόσπασμα έχει παρατεθεί στη σελ. 217, πιο κάτω).
Πρέπει να υπενθυμίσω ότι το συμφέρον και ενδιαφέρον της αιτήτριας σχετίζεται άμεσα και καθοριστικά με τη δυνατότητα ανάπτυξης της ιδιοκτησίας της. Σύμφωνα με το αρ. 21 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 «απαγορεύεται η έναρξις οιασδήποτε αναπτύξεως ακινήτου ιδιοκτησίας εκτός εάν έχη χορηγηθή πολεοδομική άδεια υπό της Πολεοδομικής Αρχής εξουσιοδοτούσα την ανάπτυξιν ταύτην». Εν όψει αυτής της πρόνοιας η εκτελεστή πράξη θα είναι η πράξη μη χορήγησης πολεοδομικής άδειας κατ' επίκληση του ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης το οποίο θα εκπονηθεί από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως σύμφωνα με την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 3.7.2002. Επομένως η προσβαλλόμενη πράξη δεν συνιστά εκτελεστή πράξη και γι' αυτό το λόγο.
Το γεγονός ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση το Υπουργικό Συμβούλιο έχει διαφοροποιηθεί από προηγούμενη απόφαση του - την απόφαση με αρ. 51.344 ημερ. 1.3.2000 - δεν επηρεάζει το θέμα της εκτελεστότητας γιατί και εκείνη η απόφαση - για τους ίδιους λόγους - δεν ήταν εκτελεστή. Περιλάμβανε απλώς «αρχές πολιτικής για να κατευθύνουν τις προσπάθειες για εξεύρεση, ει δυνατόν, συναινετικής λύσης για την ορθολογική διαχείριση της χερσονήσου του Ακάμα."
Οι αιτητές θεώρησαν λανθασμένη την πιο πάνω κρίση του Δικαστηρίου και επιδίωξαν τον παραμερισμό της κατ΄ έφεση.
Το ακόλουθο απόσπασμα από την απόφαση του Εφετείου αποδίδει με σαφήνεια τη νομική αντίκρυση του θέματος:
"Κατά την ακρόαση της έφεσης, εξ αρχής διαφάνηκε ότι πρωτεύον ζήτημα προς επίλυση, ως θέμα δικαιοδοτικό, είναι το εκτελεστό ή μη της προσβληθείσας με την προσφυγή απόφασης. Οι αντίθετες απόψεις των διαδίκων επί του συγκεκριμένου θέματος συνοδεύτηκαν από νομική επιχειρηματολογία. Η θέση των εφεσειόντων είναι ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση ανατράπηκε η ευμενής γι' αυτούς κατάσταση που δημιούργησε η προγενέστερη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 1.3.2000 με άμεσα και δυσμενή γι' αυτούς αποτελέσματα. Οι εφεσίβλητοι υποστήριξαν την ορθότητα της εκκαλούμενης απόφασης.
Στη Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 A.A.Δ. 26, με αναφορά σε ελληνικές αυθεντίες που διέπουν το ζήτημα, επεξηγήθηκε η έννοια του όρου «εκτελεστή διοικητική πράξη» ως εξής:
«Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την εφαρμογή εκτελεστής πράξης. Διοικητικά μέτρα για την εφαρμογή εκτελεστής πράξης συνιστούν πράξη εκτέλεσης που όπως υποδηλώνει ο όρος η πράξη δεν είναι αφ' αυτής γενεσιουργός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά μοχλός για την υλοποίηση της γενέτειρας πράξης ή απόφασης. (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1958, σελ. 240, Τσάτσος - Η Αίτησις ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σελ. 127 κ.επ., και Στασινόπουλος - Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, σελ. 125).»
Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 236-237 αναφέρονται τα ακόλουθα:
«Εις προσβολήν δι' αιτήσεως ακυρώσεως δεν υπόκειται οιαδήποτε πράξις απορρέουσα εκ διοικητικού οργάνου, δρώντος ως τοιούτου, αλλά μόνον αι εκτελεσταί πράξεις, τουτέστιν εκείναι δι' ων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου, αποσκοπούσα εις την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων και συνεπαγόμενη την άμεσον εκτέλεσιν αυτής δια της διοικητικής οδού. Το κύριον στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής πράξεως είναι η άμεσος παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, συνισταμένου εις την δημιουργίαν, τροποποίησιν ή κατάλυσιν νομικής καταστάσεως, ήτοι δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρος παρά τοις διοικουμένοις.»
Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης δεν είναι εκτελεστή πράξη. (Βλ. Krashias Modern Land & Building Developers Ltd v. Δήμου έγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198, 208).
Στο «Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών» του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, έκδοση 4η, σελ. 170-171 το θέμα τίθεται ως εξής:
«Χαρακτηριστικόν γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξεως είναι ότι διά της εν αυτή περιεχομένης δηλώσεως βουλήσεως, καθορίζει δίκαιον, δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις, είτε κατά τρόπον γενικόν δια της θέσεως κανόνος δικαίου (κανονιστική πράξις), είτε κατά τρόπον ειδικόν εν τη ατομική περιπτώσει (ατομική πράξις). Ο τοιούτος καθορισμός δικαίου, ο οποίος αποτελεί στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής διοικητικής πράξεως, ελλείπει από ωρισμένας δηλώσεις βουλήσεως των διοικητικών οργάνων, τας οποίας ονομάζομεν γενικώς «μη εκτελεστάς διοικητικάς πράξεις».
Αι πράξεις αύται, αι μη εκτελεσταί, είναι δυνατόν, είτε να σχετίζωνται προς μιαν εκτελεστήν πράξιν, προηγούμεναι ή επόμεναι αυτή, είτε να εκδίδωνται ασχέτως προς άλλην εκτελεστήν, αποτελούσαι απλάς εκδηλώσεις της υπηρεσιακής αρμοδιότητος των οργάνων.
Επί τη βάσει της τοιαύτης σχέσεως, της χρονολογικής θέσεως και του περιεχομένου αυτών, ταξινομούμεν τας μη εκτελεστάς διοικητικάς πράξεις, ως εξής:
Α΄. Πράξεις διοικητικών οργάνων, εκδιδόμεναι ασχέτως προς την έκδοσιν ετέρας εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τοιαύται είναι αι υπό δημοσίων αρχών εκδιδόμεναι επίσημοι πιστοποιήσεις, αι εν δημοσίοις βιβλίοις εγγραφαί, αι μη συνεπαγόμεναι νομικήν μεταβολήν, ως π.χ. η εγγραφή εν των στρατολογικώ μητρώω προσώπου τινός ως απαλλαγέντος, δεν παράγει αποτέλεσμα επί της προσωπικής καταστάσεως αυτού, αλλά θεωρείται ως εσωτερική πράξις της στρατολογικής αρχής κλπ.
Β΄. Πράξεις διοικητικών οργάνων εκδιδόμεναι εν συσχετισμώ προς εκτελεστήν διοικητικήν πράξιν. Αύται δυνατόν να προηγώνται ή να έπωνται τη εκτελεστή:
α) Πράξεις προηγούμεναι της εκτελεστής πράξεως.- Τοιαύται είναι:
1. Αι προς την αρχήν, την μέλλουσαν να εκδώση την εκτελεστήν πράξιν απευθυνόμεναι οδηγίαι και συστάσεις, προερχόμεναι συνήθως εκ μέρους διοικητικής αρχής ασκούσης είτε τον ιεραρχικόν έλεγχον είτε την διοικητικήν εποπτείαν. Αι οδηγίαι είναι δυνατόν να δίδωνται είτε επί τη ευκαιρία μιας ατομικής περιπτώσεως, είτε να γενικεύωνται επί πασών των υποθέσεων ωρισμένης κατηγορίας. Εις την περίπτωσιν ταύτην, αι οδηγίαι λαμβάνουν την μορφήν της εγκυκλίου.»
Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 1.3.2000 που κατ' ισχυρισμό, έχει ανακληθεί ή διαφοροποιηθεί με την προσβαλλόμενη απόφαση, δεν δημιούργησε, κατά τα ανωτέρω, δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό διά της θέσεως κανόνα δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό σε ατομικό επίπεδο (ατομική πράξη). Η εν λόγω απόφαση αντανακλά δεδηλωμένη κυβερνητική πολιτική επί συγκεκριμένου θέματος κατά το δεδομένο χρόνο. Ταυτόχρονα, υπό μορφή οδηγίας, θέτει κατευθυντήριες γραμμές πάνω στις οποίες θα προχωρούσε ο διάλογος με κάθε ενδιαφερόμενο με στόχο την επίτευξη συναινετικής λύσης πριν από την εκπόνηση ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως.
Η προσβαλλόμενη απόφαση ημερομηνίας 3.7.2002 είναι μια νέα απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που αφορά στο ίδιο θέμα. Με αυτή περιορίζεται κάθε ανάπτυξη στη συγκεκριμένη περιοχή ενώ για τις ιδιωτικές ιδιοκτησίες, προβλέπεται η εισαγωγή ρυθμίσεων προς αντιστάθμιση του περιορισμού που θα επιβληθεί. Η εν λόγω απόφαση της 3.7.2002, όπως και εκείνη της 1.3.2000, δεν συνιστά κανόνα δικαίου είτε υπό μορφή κανονιστικής πράξης είτε ατομικής πράξης. Η εν λόγω απόφαση, διαλαμβάνει πρόνοια (παρ. 3(μ)) για την εκπόνηση ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως σε συνεργασία με όλες τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης της περιοχής, την υπηρεσία περιβάλλοντος και τους εμπλεκόμενους φορείς και οργανισμούς, σύμφωνα με τις πρόνοιες του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου.
Ορθά λοιπόν έχει κριθεί πρωτόδικα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση «αποτελεί οδηγίες και συστάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου - το οποίο είναι η Αρχή που ασκεί τη διοικητική εποπτεία - προς την Αρχή «την μέλλουσαν να εκδώση την εκτελεστήν πράξιν»» και ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πράξη προηγούμενη της εκτελεστής."
Μετά την παράθεση των εκτενών αποσπασμάτων από την προαναφερθείσα απόφαση της Ολομέλειας, δε θεωρώ σκόπιμο να παραθέσω οποιαδήποτε άλλη νομολογία ή αυθεντία, περιοριζόμενος στο να αναφέρω ότι, καθοδηγούμενος από τις ίδιες αρχές και επί παρόμοιου ζητήματος, δεν μπορώ παρά να καταλήξω στο συμπέρασμα ότι και η εδώ προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, εν αντιθέσει με οποιαδήποτε πράξη ή απόφαση της διοίκησης που ήθελε ληφθεί κατ΄ εφαρμογή της, δε συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, δυνάμενη να προσβληθεί με το μηχανισμό της ακυρωτικής, αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Πρόκειται για απόφαση με την οποία εκτίθενται αρχές, προθέσεις και γενική πολιτική του Κράτους σε ένα τομέα ανάπτυξης, η οποία απόφαση δε συνιστά κανόνα δικαίου είτε υπό μορφή κανονιστικής ή ατομικής πράξης.
Συνακόλουθα, η προδικαστική ένσταση γίνεται δεκτή και ως εκ της φύσεώς της, αναπόφευκτα οδηγεί και τις τρεις προσφυγές σε αποτυχία.
Οι συνεδικασθείσες τρεις προσφυγές απορρίπτονται και, ακολουθώντας το αποτέλεσμα, τα έξοδά τους επιδικάζονται εναντίον των αντίστοιχων αιτητριών, όπως αυτά θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
K. Κληρίδης,
Δ.
/ΧΤΘ