|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 1328/2010)
31 Ιανουαρίου 2012
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. «SYNTHESIS» DEVELOPING LIMITED,
2. «NIMFI» TOURIST ENTERPRICES LIMITED,
3. CH.G (VRYSADHIA) DEVELOPMENT LIMITED,
Αιτητές,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
----------------------------------
Χρ. Γεωργιάδης, για τους Αιτητές.
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
-----------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Τα τεμάχια των αιτητών τα οποία προηγουμένως ενέπιπταν στη Γεωργική Ζώνη Δα31, εντάχθηκαν σύμφωνα με τη Γνωστοποίηση αρ. 409, που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, ημερ. 11.5.2007 και αφορούσε την τροποποίηση των πολεοδομικών ζωνών για τη διοικητική περιοχή του Κοινοτικού Συμβουλίου Νέου Χωρίου της επαρχίας Πάφου, στη Ζώνη Παραθεριστικής Κατοικίας ΠΚ3.
Σε σύντομο χρόνο μετά και συγκεκριμένα στις 15.6.2007, δημοσιεύθηκε η Γνωστοποίηση με αρ. 535, με βάση την οποία τροποποιήθηκαν οι πολεοδομικές ζώνες ώστε να περιοριστούν οι επεκτάσεις που είχαν γίνει προηγουμένως στις απόλυτα αναγκαίες. Ως αποτέλεσμα, ενώ με τη Γνωστοποίηση αρ. 409, ημερ. 11.5.2007, τα τεμάχια των αιτητών εντάχθηκαν στη Ζώνη Παραθεριστικής Κατοικίας ΠΚ3, με την τροποποίηση που επήλθε στις 15.6.2007, τα ίδια αυτά τεμάχια επαναεντάχθηκαν στη Γεωργική Ζώνη Δα31.
Συμφώνως του άρθρου 34Α(9), του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου αρ. 90/72, ως τροποποιήθηκε, (εφεξής «ο Νόμος»), υποβλήθηκαν εντός της προθεσμίας των οκτώ μηνών, 137 ενστάσεις μεταξύ των οποίων και των αιτητών, που αφορούσαν την επανένταξη των τεμαχίων τους στη Γεωργική Ζώνη. Ακολουθήθηκε η καθορισθείσα από τον Υπουργό Εσωτερικών διαδικασία της μελέτης των ενστάσεων από την Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων, (εφεξής «η Επιτροπή»), η οποία αφού προέβη σε επιτόπια μελέτη της περιοχής και διαβουλεύθηκε με άλλες υπηρεσίες και τμήματα υπέβαλε στον Υπουργό Εσωτερικών εμπεριστατωμένες εισηγήσεις για την απόρριψη των ενστάσεων των αιτητών, με το δικαιολογητικό ότι υπό το φως των πραγματικών και υφισταμένων αναγκών ανάπτυξης της κοινότητας, η ενδεχόμενη ένταξη των τεμαχίων στη Ζώνη Παραθεριστικής Κατοικίας θα συνεπαγόταν πρόωρη και αδικαιολόγητη ένταξη σε αυτή μιας ευρύτερης περιοχής κατ΄ αντίθεση με τους στρατηγικούς στόχους για συμπαγή και ενοποιημένη ανάπτυξη.
Ο Υπουργός Εσωτερικών υιοθέτησε τις εισηγήσεις της Επιτροπής, αφού μελέτησε και τις σχετικές ενστάσεις και υπέβαλε συγκεκριμένη απορριπτική πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο ασκώντας τις εξουσίες του δυνάμει του άρθρου 34Α(11) του Νόμου, ενέκρινε στις 27.5.2010 τα σχέδια πολεοδομικών ζωνών της κοινότητας Νέου Χωρίου, ως μέρος της Δήλωσης Πολιτικής. Ακολούθησε η δημοσίευση της σχετικής Γνωστοποίησης στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και τον ημερήσιο τύπο συμφώνως του εδαφίου (12) του προαναφερομένου άρθρου, οι δε αιτητές αφού ενημερώθηκαν γραπτώς για την έκβαση των ενστάσεων τους, καταχώρησαν την παρούσα προσφυγή.
Εγείρονται προς ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης δώδεκα διαφορετικά νομικά σημεία. Η ουσία τους όμως έγκειται στο ότι μεταξύ των ημερομηνιών 11.5.2007 και 15.6.2007, ουδεμία έρευνα, διαδικασία ή συζήτηση έλαβε χώραν προς αλλαγή της ένταξης των τεμαχίων των αιτητών από τη Ζώνη Παραθεριστικής Κατοικίας, στη Γεωργική Ζώνη. Ελλείπει, κατά τους αιτητές, οποιαδήποτε προηγηθείσα έκθεση που αποτελεί υπόβαθρο της δημοσίευσης της Δήλωσης Πολιτικής, ενώ ο Υπουργός Εσωτερικών και, κατ΄ επέκταση, το Υπουργικό Συμβούλιο, παρέλειψε να λάβει υπόψη ότι η προηγούμενη απόφαση με τη Γνωστοποίηση αρ. 409, στην ουσία ανακλήθηκε άνευ αιτιολογίας επηρεάζοντας τα δικαιώματα των αιτητών που είχαν ήδη παραχθεί υπέρ τους.
Κατά παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και αντιφατικά, οι καθ΄ ων μετέβαλαν απόψεις και τακτική χωρίς αιτιολογία, και χωρίς να επικαλεστούν συγκεκριμένο λόγο δημοσίου συμφέροντος για την ανάκληση μιας καθόλα νόμιμης απόφασης. Το κείμενο της νέας Γνωστοποίησης αρ. 535, δεν παρέχει ίχνος αιτιολογίας ούτως ώστε να εξάγεται το συμπέρασμα ότι ήταν κατά κατάχρηση των εξουσιών τους που οι καθ΄ ων αναθεώρησαν την προηγούμενη απόφαση, η οποία λήφθηκε στη βάση, μεταξύ άλλων, και του γεγονότος ότι ήταν αναγκαία η αναθεώρηση των ζωνών ανάπτυξης εφόσον τα τελευταία 17 χρόνια, οι ζώνες αυτές δεν είχαν αναθεωρηθεί.
Οι αιτητές θεωρούν επομένως ότι στερήθηκαν της περιουσίας τους με διαδικασία άλλη από νόμιμη απαλλοτρίωση, αδρανοποιώντας ουσιαστικά τη δυνατότητα αξιοποίησης χρήσης και διάθεσης των τεμαχίων. Οι αιτητές αναφέρουν ότι με την εφαρμογή του νέου συντελεστή, ο οποίος μειώθηκε κατά 60% σε σχέση με τον προηγούμενο, μπορεί να ανεγερθεί για κάθε τεμάχιο 528 τ.μ., οικοδομή έκτασης μόνο 52.8 τ.μ.
Οι καθ΄ ων εισηγούνται κατ΄ αντίθεση με τις θέσεις των αιτητών, ότι η όλη διαδικασία που ακολουθήθηκε ήταν νόμιμη και εύλογη κατόπιν ορθού συνυπολογισμού των δεδομένων για τη συγκεκριμένη περιοχή χωρίς να επέλθει οποιοσδήποτε δυσμενής επηρεασμός των αιτητών, τα τεμάχια των οποίων εντάχθηκαν για σύντομο μόνο χρόνο σε άλλη ζώνη από την προηγούμενη. Οι αιτητές, κατά τη Δημοκρατία, προσβάλλουν με την προσφυγή τους τη Γνωστοποίηση αρ. 535, με την οποία καθορίστηκε οριστικά το πολεοδομικό καθεστώς των τεμαχίων ως μόνη εκτελεστή διοικητική πράξη και όχι οποιεσδήποτε προηγούμενες προπαρασκευαστικές, με αποτέλεσμα η προηγηθείσα Γνωστοποίηση αρ. 409 να μην έχει από μόνη της καθοριστικό ρόλο. Περαιτέρω με τις ενστάσεις τους κατά της δεύτερης Γνωστοποίησης, οι αιτητές δεν έθεσαν ζήτημα παρανόμως ανακληθείσας διοικητικής πράξης και κατ΄ επέκταση δεν νομιμοποιούνται να εγείρουν τέτοιο ισχυρισμό με την παρούσα αίτηση ακυρώσεως.
Ουδέν κεκτημένο δικαίωμα των αιτητών έχει παραβιαστεί, οι όποιοι περιορισμοί επιβλήθησαν στα τεμάχια των αιτητών με την επαναφορά τους στην προηγούμενη κατάσταση είναι αποδεκτοί πολεοδομικοί περιορισμοί, εδραζόμενοι στην ανάγκη επιβολής ευρύτερου πολεοδομικού σχεδιασμού και εν πάση περιπτώσει ζητήματα πολεοδομικών ζωνών αποτελούν τεχνικά θέματα τα οποία εμπίπτουν στη σφαίρα εμπειρογνωμοσύνης της διοίκησης και δεν αναθεωρούνται από το Δικαστήριο, εκτός εάν υπήρξε υπέρβαση της ακραίας διακριτικής ευχέρειας της. Οι καθ΄ ων με πλήρη επίγνωση γεγονότων και με σαφή αιτιολογία, που εν πάση περιπτώσει συμπληρώνεται από τους διοικητικούς φακέλους, εξέδωσαν μια καθόλα νόμιμη διοικητική πράξη.
Εξετάζοντας τα ζητήματα που έχουν ανακύψει, να σημειωθεί κατ΄ αρχάς ότι οι δύο προδικαστικές ενστάσεις που είχαν εγερθεί από τους καθ΄ ων διά της αγορεύσεως τους και μόνο και όχι διά της ενστάσεως τους, που αφορούσαν την προσβολή περισσοτέρων της μιας διοικητικών πράξεων και την έλλειψη εννόμου συμφέροντος των αιτητών, απεσύρθησαν και ορθά, στο στάδιο των διευκρινίσεων. Κατά τα λοιπά, κρίνεται ότι οι αιτητές δεν έχουν δίκαιο στις θέσεις που προβάλλουν προς ακύρωση της πράξης. Είναι γεγονός, όπως και οι καθ΄ ων ορθά εισηγούνται, ότι προσβάλλεται η συγκεκριμένη πράξη της Γνωστοποίησης υπ΄ αρ. 642, ημερ. 20.7.2010, όπως δημοσιεύτηκε στις 30.7.2010, στην Επίσημη Εφημερίδα και με την οποία το Υπουργικό Συμβούλιο ασκώντας τις εξουσίες του δυνάμει του άρθρου 34Α(12) του Νόμου, ενέκρινε τα σχέδια των πολεοδομικών ζωνών της διοικητικής περιοχής Νέου Χωρίου, Πάφου, Αυτή, άλλωστε, είναι και η αναφερόμενη στην αίτηση ακυρώσεως διοικητική πράξη της οποίας την ακύρωση επιδιώκουν οι αιτητές, (Παράρτημα «ΙΑ» στην ένσταση). Οι αιτητές ενημερώθηκαν γραπτώς με την επιστολή ημερ. 1.11.2010, (Παράρτημα «ΙΒ» στην ένσταση), για να ακολουθήσει η καταχώρηση της παρούσας προσφυγής στις 30.11.2010.
Σύμφωνα με τη διαδικασία που ακολουθείται, προηγήθηκε στις 13.6.2007, η γνωστοποίηση της δημοσίευσης των προτεινομένων σχεδίων πολεοδομικών ζωνών σύμφωνα με το άρθρο 34Α(5) του Νόμου, (Παράρτημα «Γ»), ζητώντας την καταχώρηση τυχόν ενστάσεων εντός οκτώ μηνών δυνάμει του άρθρου 34Α(9), από οποιοδήποτε ενδιαφερόμενο πρόσωπο. Οι αιτητές καταχώρησαν τις σχετικές ενστάσεις τους στις 11.2.2008 με το Παράρτημα «Ε», οι οποίες εξετάστηκαν, αφού μελετήθηκαν (Παραρτήματα «ΣΤ» και «Ζ»), με αποτέλεσμα ο Υπουργός Εσωτερικών να υιοθετήσει την απορριπτική εισήγηση της Επιτροπής, υποβάλλοντας προς τούτο σχετική πρόταση στις 3.5.2010 (Παράρτημα «Η»), στο Υπουργικό Συμβούλιο. Δυνάμει του άρθρου 34Α(11), το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε στις 27.5.2010 (Παράρτημα «Θ»), την επικύρωση των πολεοδομικών ζωνών συμφώνως των εισηγήσεων του Υπουργού Εσωτερικών.
Υπό το φως των ανωτέρω, καθίσταται φανερό ότι η δημοσιευθείσα στις 30.7.2010 πράξη, ακολουθήσασα την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 27.5.2010, είναι και η μόνη εκτελεστή διοικητική πράξη, ως το αποτέλεσμα μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Στην Κεραυνού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 398, η Ολομέλεια αποφάσισε ακριβώς με αναφορά σε γνωστοποιήσεις πολεοδομικών ζωνών ότι η γνωστοποίηση δεν είναι η τελική πράξη, εφόσον τροχιοδρομείται με αυτήν η υποβολή ενστάσεων, η εξέταση τους, η απόφαση του Υπουργού και η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου. Η τελευταία είναι και η μόνη προσβλητή πράξη, ως η εκτελεστή διοικητική πράξη, (σχετική είναι και η Δώρα Ανδρέα Κούππα ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1236/07, ημερ. 5.10.2010). Όπως εξηγείται και στον Π.Δ. Δαγτόγλου: «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», 5η έκδ., σελ. 305, παρ. 576, η σύνθετη διοικητική ενέργεια αποτελεί ενιαία διοικητική ενέργεια, από την οποία προκύπτουν τόσο δικονομικά, όσο και ουσιαστικές συνέπειες. Στις τελευταίες, εμπίπτει και το γεγονός ότι το κύρος των επιμέρους πράξεων εξαρτάται από το κύρος όλων των προηγούμενων.
Προσβαλλομένης έτσι της τελευταίας διοικητικής πράξεως, παραδεκτώς προβάλλονται και λόγοι ακυρότητας που αφορούν σε οποιοδήποτε προηγούμενο στάδιο της σύνθετης διοικητικής ενέργειας και αυτή είναι και η ορθή πορεία των πραγμάτων. Ένας αιτητής μπορεί να προσβάλει και αυτοτελώς την ενδιάμεση ενέργεια της διοίκησης επί συνθέτου πράξεως, πριν εκδοθεί η τελική. Οφείλει όμως να προσβάλει την τελική στην οποία συγχωνεύονται όλες οι προηγούμενες ενδιάμεσες, οι οποίες και χάνουν την αυτοτέλεια τους, (δέστε και τη σχετικά πρόσφατη απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στην Chrikar Trading Ltd κ.ά. ν. Δημοκρατίας, συνεκδ. υποθ. αρ. 993/05 κ.ά., ημερ. 13.7.2011). Έπεται ότι δεν έχει έρεισμα η θέση των καθ΄ ων ότι, αν αυτό είναι που εννοείται, οι προηγούμενες διαδικασίες δεν μπορούν να ελεγχθούν. Αναμφίβολα έχουν παύσει να έχουν αυτοτελή υπόσταση ως διοικητικές πράξεις. Εδώ, η αρχή της προσβαλλόμενης διοικητικής απόφασης της 20.7.2010 με τη Γνωστοποίηση αρ. 642, είναι η δημοσίευση στις 15.6.2007, της Γνωστοποίησης υπ΄ αρ. 535. Η προηγηθείσα Γνωστοποίηση αρ. 409, ημερ. 11.5.2007, δεν είναι μέρος αυτής της σύνθετης ενέργειας που άρχισε στις 15.6.2007 και ολοκληρώθηκε στις 20.7.2010.
Η πράξη της Γνωστοποίησης αρ. 535, ως η ίδια αναφέρει, τροποποιεί τα σχέδια των πολεοδομικών ζωνών του Νέου Χωρίου Πάφου, και εκπονήθηκε δυνάμει του άρθρου 34Α(5), το οποίο καθορίζει ότι η Δήλωση Πολιτικής τελεί υπό τη διαρκή αναθεώρηση του Υπουργού και αποτελεί θέμα εκθέσεως δημοσιευόμενης υπ΄ αυτού. Όπως υποδεικνύουν οι καθ΄ ων στην αγόρευση τους παραπέμποντας στο Παράρτημα 1 σ΄ αυτή, υπήρχε από το 2000 δημοσιευθείσα την 1.12.2000 στην Επίσημη Εφημερίδα, έκθεση του Υπουργού Εσωτερικών για αναθεώρηση της Δήλωσης Πολιτικής. Η έκθεση συνάδει με τις επιταγές του άρθρου 34Α(5), τελούσα δε υπό διαρκή αναθεώρηση έτυχε της δέουσας αναθεώρησης μετά από τη διαπίστωση ότι οι επεκτάσεις που είχαν γίνει με τη Γνωστοποίηση αρ. 409 ήταν υπερβολικές σε έκταση σε ορισμένες περιπτώσεις και αυτό μετά από επαναξιολόγηση των στοιχείων, (το Παράρτημα Β στην ένσταση είναι σχετικό). Το εδάφιο (5) του άρθρου 34Α ορθά ερμηνευόμενο, σε αντίθεση με τις διατυπωθείσες θέσεις των αιτητών, δεν αναφέρεται σε και ούτε επιβάλλει την κατάρτιση νέας έκθεσης για τυχόν τροποποιήσεις. Με δοσμένη την έκθεση που υποστηρίζει την εκπόνηση της δήλωσης πολιτικής, αυτή τελεί υπό διαρκή αναθεώρηση από τον Υπουργό και αυτό προφανώς για να παρέχεται η αναγκαία ευελιξία στο μεταξύ χρονικό διάστημα μέχρι την επόμενη έκθεση. Αυτή η ίδια η έκθεση, ως ορίζει η τελευταία πρόταση του εδαφίου περιλαμβάνει και σχετικές προτάσεις για τροποποίηση της, προτάσεις που ο Υπουργός θεωρεί επιθυμητό. Από αυτό και μόνο καθίσταται φανερό ότι δεν επιβάλλεται νέα έκθεση κάθε φορά που κρίνονται αναγκαίες διάφορες τροποποιήσεις.
Η διαφοροποίηση εδώ είχε έρεισμα το αδικαιολόγητο της ένταξης των τεμαχίων των αιτητών στη Ζώνη Παραθεριστικής Κατοικίας, ως πρόωρης υπό το φως των πραγματικών αναγκών ανάπτυξης της κοινότητας, κάτι που θα ήταν σε αντίθετη με τους στόχους για επίτευξη συμπαγούς και ενοποιημένης ανάπτυξης. Αυτό πιστοποιείται και από το γεγονός ότι με τη Γνωστοποίηση αρ. 535 κατατέθηκαν στην Επαρχιακή Διοίκηση Πάφου κλπ, αντίγραφα των τροποποιημένων σχεδίων και το εγχειρίδιο «Κατευθυντήριες Γραμμές για την Προστασία του Δομημένου και Φυσικού Περιβάλλοντος στην Περιοχή Ακάμα».
Τα πρακτικά της Επιτροπής, όπως φαίνονται από το Παράρτημα «Ζ» της ένστασης, είναι αρκούντως αποκαλυπτικά στο ότι έγινε η δέουσα συζήτηση των ενστάσεων, λήφθηκαν οι απόψεις όλων των αρμοδίων φορέων και λήφθηκαν οι αποφάσεις εκείνες που κατά την κρίση της Επιτροπής συνήδαν με τις προδιαγραφές και το πνεύμα της γενικότερης Δήλωσης Πολιτικής και της ανάπτυξης στην περιοχή Ακάμα. Προκύπτει, επομένως, ότι έγινε δέουσα έρευνα και ακολουθήθηκε η νενομισμένη διαδικασία. Τα ζητήματα αυτά αποτελούν, ως έχει κατ΄ επανάληψη λεχθεί, τεχνικά θέματα τα οποία κατά κανόνα παραμένουν ανέλεγκτα από το αναθεωρητικό Δικαστήριο. Ειδικά για τον καταρτισμό Δήλωσης Πολιτικής έχει αναγνωριστεί ότι είναι ένα ιδιάζον τεχνικό θέμα για το οποίο το Δικαστήριο δεν υποκαθιστά με τη δική του κρίση, τη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης είτε ως προς την επιλογή των ζωνών και των χώρων που αυτές καλύπτουν, είτε τις αναπτύξεις, το βαθμό και την έκταση τους. Αυτό βέβαια περιλαμβάνει και τις τροποποιήσεις των πολεοδομικών ζωνών (Pamela Edward Storey v. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 113, Ε. Φιλίππου Λτδ ν. Δημοκρατίας (2004) 3 Α.Α.Δ. 389, Ειρήνη Κουτσού ν. Κ.Ο.Τ. (2001) 3 Α.Α.Δ. 311 και Θεμιστός Θεμιστού ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 879/09, ημερ. 29.3.2011).
Διαπιστώνεται επομένως δέουσα έρευνα η οποία, κατά το διοικητικό δίκαιο, θεωρείται επαρκής εφόσον επεκτείνεται στη διερεύνηση κάθε γεγονότος που είναι σχετικό, η έκταση δε και η διαδικασία έρευνας συναρτάται με το υπό εξέταση, κατά περίπτωση, αντικείμενο του θέματος, το δε Δικαστήριο δεν ασχολείται με τη διαπίστωση πρωτογενών γεγονότων, αλλά με την επάρκεια της διεξαχθείσας έρευνας (Motorways Ltd v. Δημοκρατίας (1999) 4 Α.Α.Δ. 725 και Δημοκρατία ν. C. Cassinos Constructions Ltd (1990) 3(Ε) Α.Α.Δ. 3835).
Ακόμη και εάν η γνωστοποίηση υπ΄ αρ. 535 αποτελούσε σιωπηρή ανάκληση της προηγηθείσας αυτοτελούς Γνωστοποίησης υπ΄ αρ. 409, τότε οι αιτητές προσκρούουν στο σκόπελο των εξής δύο σημείων: πρώτον, ουδέποτε έθεσαν κατά την ένσταση τους ζήτημα ανάκλησης της προηγηθείσας Γνωστοποίησης υπ΄ αρ. 409 ώστε να τύχει εξέτασης από την Επιτροπή, με αποτέλεσμα απαραδέκτως κατά την προσφυγή να εγείρεται ζήτημα που δεν τέθηκε ρητά προς συζήτηση κατά την ένσταση, (δέστε Έπαυλις Κομήτης Λτδ ν. Δημοκρατίας μέσω Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών (2009) 3 Α.Α.Δ. 342 και Postolachi Konstantin v. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1458/09, ημερ. 25.2.2011, σε σχέση με διαδικασία ιεραρχικής προσφυγής που κατ΄ αναλογίαν εφαρμόζεται και επί εξέτασης ένστασης ως ενδιάμεσο στάδιο στην όλη απόφαση). Κατά δεύτερο λόγο, και πλέον ουσιαστικό, η ανάκληση έχει επισυμβεί σε τέτοιο σύντομο χρόνο που δεν μπορεί βάσιμα να γίνεται λόγος, ως διατείνονται οι αιτητές, για τη δημιουργία κεκτημένων δικαιωμάτων προς όφελος τους. Αναμφίβολα, η ένταξη στην Παραθεριστική Ζώνη Κατοικίας για 34 μόνο μέρες δεν δημιούργησε στους αιτητές τέτοια δεδομένα ή παγίωση θέσεων που δεν θα ήταν δυνατόν να ανατραπεί. Οι αιτητές δεν παρέθεσαν, άλλωστε, κανένα στοιχείο δημιουργίας στην πράξη ή επιχειρηματικώς τέτοιων καταστάσεων που θα ήταν ανεπιεικές να διαφοροποιηθεί αναιτίως η υπέρ τους δημιουργηθείσα κατάσταση πραγμάτων.
Τέθηκε ανωτέρω υπό αμφισβήτηση εάν πράγματι η Γνωστοποίηση αρ. 535 αποτελούσε, έστω και σιωπηρώς, ανάκληση. Αυτό, διότι όπως το θέτει και ο Π.Δ. Δαγτόγλου: «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο» - πιο πάνω - σελ. 372, παρ. 683, η έκδοση πράξης που τροποποιεί προηγούμενη αναλύεται σε ανάκληση της προηγούμενης και έκδοση νέας πράξης με διάφορο περιεχόμενο. Αυτό όμως στην περίπτωση που υπήρχε μια καθαρή «τροποποιητική» πράξη. Εδώ, κατά τη θέση του Δικαστηρίου, δημιουργήθηκε με τη δημοσίευση της Γνωστοποίησης αρ. 535, μια νέα αλυσίδα σε τροχιά προς αναθεώρηση μερικώς της δήλωσης πολιτικής, ώστε να ακολουθήσουν επ΄ αυτής της προταθείσας αναθεώρησης ενστάσεις, η εξέταση τους, η εισήγηση από την Επιτροπή, η απόφαση-πρόταση του Υπουργού και η τελική πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου.
Αλλά και διαφορετικά να θεωρούνταν από νομική άποψη τα πράγματα και να υπήρχε όντως ανάκληση, αυτή έγινε επί προηγηθείσας νομίμου πράξης, η οποία όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, δεν πρόλαβε να δημιουργήσει κεκτημένα συμφέροντα ή να παγιώσει καταστάσεις υπέρ των αιτητών. Το δημόσιο συμφέρον το οποίο απαιτείται για την ανάκληση σε τέτοιες περιπτώσεις, εμπεριέχεται στην ίδια την Γνωστοποίηση αρ. 535 και εξάγεται αντικειμενικά από τα γεγονότα και δεν ήταν αναγκαία η ρητή αναφορά σ΄ αυτήν ότι η τροποποίηση επιτεύχθηκε χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Όπως εξηγείται και στον Ε.Π. Σπηλιωτόπουλο: «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου» 12η έκδ. Τόμος Ι, σελ. 193, παρ. 176:
«... επιτρέπεται η ανάκληση νομίμων ατομικών ή γενικού περιεχομένου διοικητικών επωφελών πράξεων, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, ανεξάρτητα από το αν έχει παρέλθει μακρύ χρονικό διάστημα από την έκδοση τους. Η αντίθεση προς το δημόσιο συμφέρον μπορεί να στηρίζεται σε στοιχεία μεταγενέστερα από εκείνα που υπήρχαν κατά την έκδοση της πράξης ή και στην ουσιαστική επανεκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και των συνθηκών που υπήρχαν ή συνέτρεχαν κατά την έκδοση της πράξης».
Και περαιτέρω, ότι:
«Εξάλλου, επιτρέπεται ελεύθερα η ανάκληση των νομίμων ατομικών διοικητικών πράξεων από τις οποίες δεν έχουν απορρεύσει δικαιώματα του διοικούμενου κατά την προαναφερόμενη έννοια.»
Υπό το φως των ανωτέρω, δικαιολογημένη κρίνεται η θεωρούμενη από τους αιτητές ανάκληση. Ουδέν δικαίωμα δημιουργήθηκε, η επανεκτίμηση των στοιχείων έγινε σε συντομότατο χρόνο και, όπως ορθά αναφέρει η δικηγόρος των καθ΄ ων, δεν νοείται πολεοδομικός σχεδιασμός και καθορισμός πολεοδομικών ζωνών, παρά μόνο προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος.
Τέλος, είναι εμφανές ότι υπήρξε επαρκής αιτιολογία τόσο στην ίδια την προσβαλλόμενη απόφαση, όσο και στο διοικητικό φάκελο, ο οποίος εύλογα εδώ συμπληρώνει τα στοιχεία. Ούτε και συντρέχουν λόγοι υπέρβασης ή κατάχρησης εξουσίας, ως διατείνονται οι αιτητές. Τέτοια κατάχρηση ή υπέρβαση πρέπει να καταδεικνύεται με περισσή επάρκεια και όχι να παρατίθεται προς ακύρωση της Γνωστοποίησης με αοριστία και γενικότητα. Το βάρος το έχουν οι αιτητές το οποίο εδώ ουδόλως απέσεισαν. Αναμφίβολα δε δεν τίθεται βάσιμα ζήτημα περί παραβίασης του Άρθρου 23 του Συντάγματος διότι περιορίζεται η χρήση της ιδιοκτησίας των αιτητών.
Όπως έχει κατ΄ επανάληψη κριθεί, πέραν του ότι οι αιτιάσεις για περιορισμό συνταγματικών δικαιωμάτων δεν είναι δυνατόν να τίθενται με ευκολία, (δέστε Γιώργος Σκαπούλλαρου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1768/09, ημερ. 30.12.2010), οι πολεοδομικές ζώνες και τα Τοπικά Σχέδια προδιαγράφουν, μέσα από το κυρίαρχο δικαίωμα της διοίκησης, τους όρους της ανάπτυξης που στοχεύουν βέβαια στην όσο το δυνατό καλύτερη πολεοδομική ρύθμιση της περιοχής όπου τυγχάνουν εφαρμογής. Τίθενται στα πλαίσια της ευρύτερης πολιτικής και σχεδιασμού του κράτους για συστηματική ανάπτυξη και δεν αποστερούν τον ιδιοκτήτη από το δικαίωμα στην ιδιοκτησία, (Δημητριάδης κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85). Η ιδιοκτησία των εδώ αιτητών δεν καθίσταται βέβαια αδρανής (Άννα Ιωακείμ ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 191/08, ημερ. 15.6.2008). Για παράδειγμα, ένταξη τεμαχίου σε Ζώνη Προστασίας της Παραλίας με βάση τοπικό σχέδιο, δεν αποτελεί στέρηση περιουσίας, αλλά μόνο περιορισμό δικαιώματος (Golden Coast Ltd v. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1305/08, ημερ. 24.9.2010).
Τα τεμάχια των αιτητών περιήλθαν μετά παρέλευση 34 ημερών στην προτέρα χρήση τους και είναι αδύνατο να εντοπισθεί εδώ οποιαδήποτε παραβίαση ή στέρηση δικαιώματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα εναντίον των αιτητών και υπέρ των καθ΄ ων, ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η προσβαλλόμενη πράξη επικυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ