|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 104/2010)
26 Ιανουαρίου, 2012
[K. ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 28 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΝΔΡΕΑΣ ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ,
Αιτητής,
-ν-
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ΄ης η Aίτηση.
- - - - - -
Σ. Ανδρέου, για τον Αιτητή.
Κ. Λοϊζου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για την Καθ΄ης η Αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ.: Σύμφωνα με τα αδιαμφισβήτητα γεγονότα, τα οποία παρατέθηκαν στις έγγραφες προτάσεις των διαδίκων στην παρούσα προσφυγή, ο αιτητής με επιστολή του ημερομηνίας 28.8.2007, ζήτησε από την καθ΄ης η αίτηση Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας αναγνώριση της απασχόλησής του στο Ινστιτούτο Γεωργικών Ερευνών του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος κατά την περίοδο 1.1.2003 - 31.8.2006, ως προϋπηρεσίας. Η Επιτροπή, με επιστολή της ημερομηνίας 3.10.2007, τον ενημέρωσε για τις σχετικές πρόνοιες του Κανονισμού 3 των περί Εκπαιδευτικών Λειτουργών (Καθορισμός Αναγνωρισμένης Υπηρεσίας για Σκοπούς Διορισμού, Προαγωγής και Προσαυξήσεων) Κανονισμών του 1997 έως 2002 (ΚΔΠ 382/97 και τροποποιήσεις) και τον πληροφόρησε ότι, για να μπορέσει να εξετάσει το ενδεχόμενο αναγνώρισης της εν λόγω απασχόλησής του ως προϋπηρεσίας, θα έπρεπε να προβεί σε συγκεκριμένες ενέργειες με βάση τις απαιτήσεις του πιο πάνω Κανονισμού.
Ο αιτητής, με επιστολή του ημερομηνίας 15.10.2007, την οποία κοινοποίησε στο Γραφείο της Επιτροπής, αποτάθηκε στο Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού για αναγνώριση του Ινστιτούτου Γεωργικών Ερευνών ως "Κρατικού Ερευνητικού Κέντρου". Το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού, με επιστολή του ημερομηνίας 18.9.2009, η οποία κοινοποιήθηκε στο Γραφείο της Επιτροπής, ενημέρωσε τον αιτητή ότι δεν έχει αναγνωρίσει το Ινστιτούτο Γεωργικών Ερευνών ως "Κρατικό Ερευνητικό Κέντρο".
Υπό το φως των πιο πάνω, η Επιτροπή, στη συνεδρία της ημερομηνίας 10.11.2009, αποφάσισε ότι το αίτημα του αιτητή, για αναγνώριση της απασχόλησής του στο Ινστιτούτο Γεωργικών Ερευνών, ως προϋπηρεσίας, δεν μπορούσε να ικανοποιηθεί με βάση τις πρόνοιες του Κανονισμού 3 των περί Εκπαιδευτικών Λειτουργών (Καθορισμός Αναγνωρισμένης Υπηρεσίας για Σκοπούς Διορισμού, Προαγωγής και Προσαυξήσεων) Κανονισμών του 1997 έως 2002. Η Επιτροπή, με επιστολή της ημερομηνίας 14.12.2009, ενημέρωσε τον αιτητή για την απόφασή της.
Με την παρούσα προσφυγή του, ο αιτητής προσβάλλει την εγκυρότητα της απορριπτικής απόφασης της καθ΄ης η αίτηση που περιλήφθηκε στην επιστολή της ημερομηνίας 14.12.2009 και ζητεί την ακύρωσής της, προβάλλοντας πέντε λόγους ακύρωσης, τους οποίους θα εξετάσω στη συνέχεια.
Ισχυρισμοί περί μη διενέργειας δέουσας έρευνας και περί εμφιλοχώρησης πλάνης περί το Νόμο και/ή περί τα πράγματα.
Σύμφωνα με τον αιτητή, από το περιεχόμενο των εγγράφων που επισυνάφθηκαν στην Ένσταση, διαφαίνεται ότι η αρμόδια Αρχή δεν προέβηκε σε καμιά έρευνα ως προς τις συνθήκες λειτουργίας του Ινστιτούτου Γεωργικών Ερευνών και πεπλανημένα αναφέρεται σε εκπαιδευτικά προγράμματα του Ινστιτούτου τα οποία διεξάγονται δήθεν μόνο κατά τους καλοκαιρινούς μήνες. Περαιτέρω, η καθ΄ης η αίτηση, όχι μόνο δεν εξέτασε τις συνθήκες λειτουργίας και τα προγράμματα που προσφέρει το Ινστιτούτο, αλλά παραγνώρισε και βεβαίωση ημερομηνίας 11.10.2007 του Διευθυντή του Ινστιτούτου προς τη Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού.
Εκείνο το οποίο πρέπει να παρατηρήσω κατ΄ αρχάς, είναι ότι η απόφαση την οποία προσβάλλει ο αιτητής με την παρούσα προσφυγή του, είναι η απόφαση της καθ΄ης η αίτηση Επιτροπής Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας, με την οποία απορρίφθηκε το αίτημά του για αναγνώριση της απασχόλησής του στο Ινστιτούτο ως προϋπηρεσίας. Δεν προσβάλλει ο αιτητής τη νομιμότητα της απόφασης του Υπουργείου Παιδείας ημερομηνίας 18.9.2009 ως αρμόδιας Αρχής με την οποία απορρίφθηκε το αίτημά του για αναγνώριση του Ινστιτούτου ως Κρατικού Ερευνητικού Κέντρου. Σημειώνεται ότι η αναγνώριση του Ινστιτούτου ως Κρατικού Ερευνητικού Κέντρου είναι προϋπόθεση για αναγνώριση προϋπηρεσίας εκπαιδευτικού στο Κέντρο για σκοπούς προαγωγής και προσαυξήσεων, δυνάμει του Κανονισμού 3(1) των περί Εκπαιδευτικών Λειτουργών (Καθορισμός Αναγνωρισμένης Υπηρεσίας για Σκοπούς Διορισμού, Προαγωγής και Προσαυξήσεων Κανονισμών του 1997 (ΚΔΠ 382/97). Επομένως, η καθ΄ης η αίτηση Επιτροπή ουσιαστικά ενήργησε υπό δέσμια εξουσία, εφόσον με τη διαπίστωση ότι δεν επληρούτο η προϋπόθεση της δευτερογενούς νομοθεσίας για αναγνώριση του Ινστιτούτου, ήταν υποχρεωμένη να εκδώσει διοικητική πράξη, απορριπτική του αιτήματος. Η προηγηθείσα όμως απόφαση του Υπουργείου Παιδείας περί μη αναγνώρισης του Ινστιτούτου ως Κρατικού Ιδρύματος, αν και θεωρείται ξεχωριστή διοικητική πράξη, δεν προσβλήθηκε με προσφυγή. Παρόλο τούτου, η όλη διεργασία που οδήγησε στην καταχώρηση της παρούσας προσφυγής μπορεί να θεωρηθεί ως μια σύνθετη διοικητική ενέργεια. Δεδομένου δε ότι κατά Νόμο η πράξη της μη αναγνώρισης της απασχόλησης του αιτητή στο Ινστιτούτο ως προϋπηρεσίας, στηρίχτηκε αποκλειστικά στην απόφαση περί μη αναγνώρισης του Ινστιτούτου ως Κρατικού Ιδρύματος, ο έλεγχος της τελικής πράξης της μη αναγνώρισης προϋπηρεσίας, εμπεριέχει και τον έλεγχο της νομιμότητας της προηγηθείσας απόφασης η οποία, εάν ευρεθεί ότι πάσχει, θα συμπαρασύρει σε ακύρωση και την προσβαλλόμενη με την παρούσα προσφυγή απόφαση της καθ΄ης η αίτηση, αφού η δεύτερη στηρίχτηκε στην πρώτη. (Αγαθαγγέλου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1996) 4 Δ ΑΑΔ 2873, Αναθεωρητική Έφεση αρ. 152/2008, Δημοκρατία ν. Ιεζικιήλ Ιεζικιήλ, ημερομηνίας 1.11.2011).
Σύμφωνα με τον προαναφερθέντα Κανονισμό 3(1) της ΚΔΠ 382/1997:
"«Κρατικό ερευνητικό κέντρο» σημαίνει ερευνητικό κέντρο που λειτουργεί στην Κύπρο ή στο εξωτερικό υπό την αιγίδα είτε του κράτους είτε κρατικού πανεπιστημίου και, εκτός από τις έρευνες στους τομείς των θετικών επιστημών, διαθέτει προγράμματα ερευνητικού ή και εκπαιδευτικού περιεχομένου παρέχοντας διδασκαλία ή/και καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών στους τομείς αυτούς. Νοείται ότι κρατικό ερευνητικό κέντρο θεωρείται και κάθε άλλο ερευνητικό κέντρο που δε λειτουργεί υπό την αιγίδα κράτους ή κρατικού πανεπιστημίου, αναγνωρίζεται όμως στη χώρα λειτουργίας του και πληροί τις λοιπές προϋποθέσεις του πιο πάνω ορισμού."
Επικαλούμενο αυτό τον ορισμό στον Κανονισμό, το αρμόδιο Υπουργείο αποφάνθηκε ότι:
"3. Το Ινστιτούτο Γεωργικών Ερευνών αποτελεί Τμήμα του Υπουργείου Γεωργίας και Φυσικών Πόρων. Δεν διαθέτει προγράμματα ερευνητικού περιεχομένου παρέχοντας μόνιμη διδασκαλία ή καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών. Η διδασκαλία και καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών παρέχεται μεμονωμένα και ευκαιριακά και κυρίως κατά τους μήνες του Καλοκαιριού."
Ο αιτητής παραπονείται ότι πουθενά δε φαίνεται η πηγή πληροφόρησης της αρμόδιας Αρχής σύμφωνα με την οποία το Ινστιτούτο δεν παρέχει "μόνιμη διδασκαλία ή και καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών". Ούτε και ως προς την αναφορά ή το συμπέρασμα ότι "η διδασκαλία και καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών παρέχεται μεμονωμένα και ευκαιριακά και κυρίως κατά τους μήνες του Καλοκαιριού", δόθηκε οποιαδήποτε πηγή άντλησης αυτών των πληροφοριών, τις οποίες ο αιτητής αμφισβητεί.
Ο αιτητής δικαίως παραπονείται ως προς αυτό το θέμα. Είναι γεγονός ότι στην επιστολή ημερομηνίας 18.9.2009, απ΄ όπου και το πιο πάνω απόσπασμα, όχι μόνο δεν αναφέρεται από πού άντλησε αυτές τις πληροφορίες η αρμόδια Αρχή έτσι ώστε το Δικαστήριο να μπορεί να ελέγξει την ορθότητά τους και την ορθότητα ή επάρκεια της διεξαχθείσας έρευνας, αλλ΄ ούτε και περιείχετο οτιδήποτε σχετικό στο διοικητικό φάκελο το οποίο θα μπορούσε να αναπληρώσει αυτό το κενό και να δώσει απαντήσεις στα ερωτήματα αυτά.
Υπάρχει όμως και το άλλο. Η αρμόδια Αρχή είχε ενώπιόν της και τη Βεβαίωση ημερομηνίας 11.10.2007 του Διευθυντή του Ινστιτούτου Γεωργικών Ερευνών, η οποία είχε τεθεί ενώπιόν της από τον αιτητή και καταχωρήθηκε στο διοικητικό φάκελο.
Το κείμενο της Βεβαίωσης εκείνης, η οποία απευθυνόταν προς το Υπουργείο είχε ως εξής:
"Θέμα: Βεβαίωση Ινστιτούτου Γεωργικών Ερευνών
Με την παρούσα βεβαιώνεται ότι το Ινστιτούτο Γεωργικών Ερευνών είναι Κρατικό Ερευνητικό Κέντρο που υπάγεται στο Υπουργείο Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος της Κυπριακής Δημοκρατίας. Λειτουργεί στην Κύπρο από το 1962 και είναι το μοναδικό ίδρυμα στην Κύπρο που διεξάγει έρευνα και οι δραστηριότητες του χρηματοδοτούνται σχεδόν εξ ολοκλήρου από την Κυβέρνηση. Οι έρευνες του εμπίπτουν στους τομείς των θετικών επιστημών και συγκεκριμένα της γεωργίας ή και του περιβάλλοντος. Εκτός από τις έρευνες στους τομείς των θετικών επιστημών, διαθέτει προγράμματα ερευνητικού ή και εκπαιδευτικού περιεχομένου παρέχοντας διδασκαλία ή/και καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών στους τομείς αυτούς.
Για τους πιο πάνω λόγους βεβαιούται ότι το ΙΓΕ πληροί όλες τις προϋποθέσεις για αναγνώρισή του από το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού ως Κρατικού Ερευνητικού Κέντρου σύμφωνα με τον Καν. 3(1) των περί Εκπαιδευτικών Λειτουργών Κανονισμών του 1997 (Κ.Δ.Π. 382/97).
Με εκτίμηση,
Ι. Παπαστυλιανού
Διευθυντής."
Βέβαια, όπως ορθά παρατηρεί και η συνήγορος της καθ΄ης η αίτηση στην αγόρευσή της, αρμόδια Αρχή να αποφάσιζε κατά πόσο το Ινστιτούτο μπορούσε να θεωρηθεί ή όχι "Κρατικό Ερευνητικό Κέντρο" είναι το αρμόδιο Υπουργείο και όχι ο Διευθυντής του Ινστιτούτου. Όπως όμως εσφαλμένα προσθέτει η συνήγορος, ως εκ τούτου, η καθ΄ης η αίτηση Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ορθά δεν έλαβε υπόψη τη Βεβαίωση.
Κατ΄ αρχάς, δεν είναι η καθ΄ης η αίτηση Επιτροπή που έπρεπε να λάβει υπόψη τη βεβαίωση, αλλά η αποφασίζουσα ως προς την αναγνώριση ή μη του Ινστιτούτου Αρχή, δηλαδή το Υπουργείο. Όφειλε το Υπουργείο, όχι να αποφασίσει σύμφωνα και ανάλογα με τη Βεβαίωση του Διευθυντή του Ινστιτούτου, αλλά να ασκήσει τη δική της κρίση, αφού όμως λάβει υπόψη και διερευνήσει περαιτέρω τα όσα διαλάμβανε η Βεβαίωση, ως προερχόμενα από υπεύθυνο κρατικό τμήμα ή Ίδρυμα. Ανέφερε για παράδειγμα η Βεβαίωση, ότι πράγματι το Ινστιτούτο παρείχε διδασκαλία ή/και καθοδήγηση πτυχιακών ή μεταπτυχιακών φοιτητών σε συγκεκριμένους τομείς επιστημών. Γιατί αυτό αγνοήθηκε ή αν δεν αγνοήθηκε γιατί δεν εξηγήθηκε στην απόφαση του Υπουργείου ότι λήφθηκε υπόψη αλλά, για τον ένα ή τον άλλο λόγο, δεν κρίθηκε επαρκές;
Για τους πιο πάνω λόγους, αυτός ο λόγος ακύρωσης επιτυγχάνει.
Ισχυρισμός περί έλλειψης ή ανεπάρκειας αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης.
Όπως ορθά επισημαίνει και ο συνήγορος του αιτητή, τόσο η πάγια νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, όσο και το άρθρο 26(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/1999, επιβάλλει ότι οι διοικητικές πράξεις, οι οποίες εκδίδονται μετά από άσκηση διακριτικής εξουσίας, πρέπει να είναι επαρκώς και δεόντως αιτιολογημένες, ιδίως όταν αυτές είναι δυσμενείς για το διοικούμενο ή όταν είναι αντίθετες με προηγηθείσα πρόταση, εισήγηση ή έκθεση αρμοδίου οργάνου.
Ενόψει των όσων έχουν αναφερθεί στο πλαίσιο εξέτασης του πρώτου λόγου ακύρωσης, έπεται ότι και αυτός ο λόγος ακύρωσης στοιχειοθετείται και επιτυγχάνει.
Όπως έχει ήδη διαγνωσθεί, καμιά αιτιολογία, εξήγηση ή πληροφόρηση δίδεται στην απόφαση του Υπουργείου ως προς το γιατί παραγνωρίστηκε ή δεν κρίθηκε ικανοποιητική ως προς το περιεχόμενό της, η Βεβαίωση του Διευθυντή του Ινστιτούτου, ούτε και ως προς το γιατί και πώς λήφθηκαν υπόψη άλλα ή περαιτέρω στοιχεία για τα οποία δεν διευκρινίζεται η πηγή τους. Τόσο δε σε σχέση με αυτό το λόγο ακύρωσης, όσο και με τον προηγούμενο, η διαπίστωση μεμπτότητας της απόφασης του Υπουργείου, αναπόφευκτα συμπαρασύρει σε ακυρότητα και την προσβαλλόμενη απόφαση της καθ΄ης η αίτηση ΕΕΥ, αφού η δεύτερη ήταν καθαρό απότοκο της πρώτης.
Ισχυρισμός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε από αναρμόδιο όργανο.
Βάση αυτού του ισχυρισμού του αιτητή αποτελεί το γεγονός ότι η απόφαση ημερομηνίας 18.9.2009, με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα για αναγνώριση του Ινστιτούτου ως Κρατικού Ερευνητικού Κέντρου, υπογράφεται από κάποια κατονομαζόμενη λειτουργό "για Γενική Διευθύντρια".
Όπως ρητά προνοείται στο άρθρο 2 του περί Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμου αρ. 10/1969, όπως τροποποιήθηκε, "αρμόδια αρχή" σημαίνει τον Υπουργό Παιδείας και Πολιτισμού, ο οποίος συνήθως ενεργεί δια του Γενικού Διευθυντή.
Στην υπό εξέταση περίπτωση η Λειτουργός που υπέγραφε την απόφαση ανέφερε στην αρχή της επιστολής "έχω οδηγίες να αναφερθώ στην επιστολή σας... και να σας πληροφορήσω τα ακόλουθα: ..."
Όπως όμως έχει επισημανθεί σε αριθμό αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου, αν όντως ένας λειτουργός έχει ενεργήσει μετά από οδηγίες ιεραρχικώς προϊσταμένου του, αυτές οι οδηγίες θα έπρεπε να ήσαν καταγραμμένες και να ήταν γνωστό το περιεχόμενό τους. (Βλ. π.χ. Υπόθεση αρ. 491/1998, Ελένη Σιημητρά ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 12.1.1999).
Στην υπό εξέταση περίπτωση, παρά την πρόκληση που δόθηκε με την έγερση του θέματος τούτου από τον αιτητή, εν τούτοις δεν υποδείχθηκε να υπάρχει πουθενά μια τέτοια εξουσιοδότηση, ανάθεση ή οδηγίες προς τη Λειτουργό από τη Γενική Διευθύντρια, ούτε και παρουσιάστηκε εκ των υστέρων, οποιοδήποτε έγγραφο με τέτοιο περιεχόμενο. Όπως αναφέρει η συνήγορος της καθ΄ης η αίτηση στην αγόρευσή της, "είναι φανερό" ότι, αφού ο Υπουργός ή η Γενική Διευθύντρια του Υπουργείου έλαβαν απόφαση ως προς το αίτημα, γνωστοποίησαν αυτή στη Λειτουργό, με οδηγίες όπως αυτή ενημερώσει σχετικά τον αιτητή. Γιατί όμως αυτό "είναι φανερό" ή θα έπρεπε να εκληφθεί ως "φανερό" αφού ούτε μια τέτοια απόφαση έχει παρουσιαστεί, ούτε σχετικές οδηγίες ή εξουσιοδότηση προς τη Λειτουργό.
Το συμπέρασμα, επομένως, στη βάση των παρουσιασθέντων στοιχείων είναι ότι η απόφαση εκείνη φαίνεται να λήφθηκε αναρμοδίως. Και ασφαλώς η αναρμοδιότητα της εκδίδουσας αρχής συνιστά λόγο ακυρώσεως. (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 105).
Ισχυρισμός περί παραβίασης της ΚΔΠ 382/97.
Σύμφωνα με τον αιτητή, η απόφαση περί μη αναγνώρισης του Ινστιτούτου ως Κρατικού Ερευνητικού Κέντρου, ανάγεται σε εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του Κανονισμού 3 της ΚΔΠ 382/97 με βάση τα διαθέσιμα στοιχεία.
Επειδή όμως, όπως έχει ήδη διαγνωσθεί, υπάρχουν κενά ως προς το ποια στοιχεία λήφθηκαν υπόψη, ή έπρεπε να ληφθούν υπόψη ή ακόμα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη, όπως επεξηγήθηκε κάτω από άλλους λόγους ακύρωσης, ο λόγος τούτος ακύρωσης δεν υπάρχει λόγος να εξετασθεί περαιτέρω.
Για τους πιο πάνω λόγους, η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρούται με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος.
Τα έξοδα επιδικάζονται υπέρ του αιτητή, όπως θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
K. Κληρίδης,
/ΧΤΘ Δ.