ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ

ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ

 

(Υπόθεση Αρ. 1439/2009)

 

7 Σεπτεμβρίου, 2011

 

[Ε. ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ/στής]

 

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ  ΜΕ  ΤΑ  ΑΡΘΡΑ  28,  35,  58,  122  ΚΑΙ  146  ΤΟΥ  ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

 

ΔΡ.  ΖΗΝΑ  ΠΟΥΛΛΗ,

Αιτήτρια,

ν.

 

ΥΠΟΥΡΓΟΥ  ΠΑΙΔΕΙΑΣ  ΚΑΙ  ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ,

Καθ' ου η Αίτηση.

________________________

 

Ανδρέας Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.

Ρένα Παπαέτη-Χατζηκώστα (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τον Καθ' ου η Αίτηση.

________________________

 

 

Α Π Ο Φ Α Σ Η

 

 

ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.:  Αφορμή για την καταχώριση της παρούσας προσφυγής από την αιτήτρια έδωσαν δύο αποφάσεις του Υπουργού Παιδείας και Πολιτισμού, οι οποίες, καθώς αυτή ισχυρίζεται, είναι άκυρες και χωρίς νομικό αποτέλεσμα.

 

Σύμφωνα με τα γεγονότα της υπόθεσης, μετά που η αιτήτρια, Διευθύντρια Μέσης Εκπαίδευσης, με επιστολή της ημερομηνίας 1/9/2009, διαμαρτυρήθηκε προς τον Υπουργό Παιδείας και Πολιτισμού, (ο «Υπουργός»), για προσβλητική απέναντί της συμπεριφορά - τηλεφωνικά, όπως η ίδια αναφέρει, της είπε: «σκάσε, βούλωστο» και την απείλησε: «σε βαρέθηκα, θα σε πετάξω έξω» - αυτός της απέστειλε  χειρόγραφο Σημείωμα, ημερομηνίας 4/9/2009, το περιεχόμενο του οποίου έχει ως εξής:-

 

«ΔΜΕ

 

Στο εξής, όλες οι υπηρεσιακές συνεδρίες της ΔΜΕ θα γίνονται υπό την προεδρία μου.  Παρακαλώ να επικοινωνείτε με το γραφείο για τη ρύθμιση του προγράμματος των συνεδριάσεων αυτών.

 

Καλείστε για συνεδρία αύριο Παρασκευή στις 1 μμ.»

 

 

 

Η αιτήτρια αντέδρασε και απέστειλε, μέσω του συνηγόρου της, στις 10/9/2009, επιστολή προς τον Υπουργό, επικαλούμενη άδικη και αναρμόδια μεταχείριση, με στοιχεία αλλότριου στόχου και/ή συγκαλυμμένης δίωξης.  Επεσήμανε, μεταξύ άλλων, ότι, με την απόφασή του όπως όλες οι υπηρεσιακές συνεδριάσεις της Διεύθυνσης Μέσης Εκπαίδευσης γίνονται υπό την προεδρία του, δημιουργείται ευρύτερο ζήτημα νόμιμης λειτουργίας και δήλωσε ότι θα συνεχίσει να εκπληρώνει, όπως πάντα, κατά χρηστή διοίκηση τα καθήκοντά της, τα οποία έχει από το νόμο, τους κανονισμούς και το Σχέδιο Υπηρεσίας της θέσης της.  Στο ίδιο πνεύμα με την επιστολή του συνηγόρου της για αναρμόδια μεταχείριση ήταν και επιστολή η οποία απεστάλη στον Υπουργό από το Γενικό Γραμματέα της Παγκύπριας Συντεχνίας Δημοσίων Υπαλλήλων, ημερομηνίας 10/9/2009.

 

Στις 11/9/2009, ο Υπουργός, με επιστολή του προς την αιτήτρια, ανέφερε ότι:-

 

«Το Υπουργικό Συμβούλιο έχει αποφασίσει την έναρξη διαδικασίας πειθαρχικού ελέγχου εναντίον σας για παραπλάνησή μου.  Ερευνών Λειτουργός ορίστηκε ο κ. Γιώργος Παπαγεωργίου, Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων.

 

Σημειώνω ότι εξακολουθεί να ισχύει η απόφασή μου ότι οι συσκέψεις των στελεχών της Διεύθυνσης Μέσης Εκπαίδευσης γίνονται υπό την προεδρία μου.  Συναντήσεις και συνεννοήσεις μεταξύ σας και των στελεχών της Διεύθυνσης Μέσης Εκπαίδευσης είναι δυνατόν να διεξάγονται, ωστόσο καμιά απόφαση δεν υλοποιείται ή κοινοποιείται οπουδήποτε χωρίς την προηγούμενη έγκρισή μου.  Επίσης καμιά εγκύκλιος ή οδηγίες προς τα Σχολεία Μέσης Εκπαίδευσης δεν μπορεί να εκδοθεί χωρίς την έγκρισή μου.»

 

 

Ακολούθησε περαιτέρω αλληλογραφία μεταξύ του δικηγόρου της αιτήτριας και του Υπουργού και αποστολή από τον τελευταίο της Γνωμάτευσης που του είχε δοθεί από το γραφείο του Γενικού Εισαγγελέα σχετικά με το νόμιμο της απόφασής του όπως προεδρεύει των συνεδριάσεων της Διεύθυνσης Μέσης Εκπαίδευσης.

 

Για ακύρωση των αποφάσεων με ημερομηνίες 4/9/2009 και 11/9/2009, η αιτήτρια προβάλλει σειρά λόγων.  Ισχυρίζεται ότι αυτές λήφθηκαν από αναρμόδιο πρόσωπο, για αλλότριους σκοπούς και έρχονται σε αντίθεση με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών μεταξύ πολιτικού αξιωματούχου και δημόσιου λειτουργού.  Επίσης, προβάλλει ότι ο διορισμός του Υπουργού είναι παράνομος, με συνακόλουθο και όλες οι αποφάσεις που λήφθηκαν από αυτόν να είναι παράνομες, αφού, κατά το χρόνο διορισμού του, αυτός διατηρούσε τη θέση του ως Καθηγητής στο Πανεπιστήμιο Κύπρου.  Ο διορισμός του, καταλήγει, έρχεται σε αντίθεση με τα προβλεπόμενα στο ΄Αρθρο 59.2 του Συντάγματος[1].

 

Ο καθ' ου η αίτηση πρόβαλε προδικαστικά ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις και/ή πράξεις δεν αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις εν τη εννοία του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος, με αποτέλεσμα η προσφυγή να είναι απαράδεκτη.  Επίσης, ισχυρίστηκε ότι, με την προσφυγή, προσβάλλονται δύο διαδοχικές αποφάσεις και/ή πράξεις, οι οποίες δεν πληρούν τις προϋποθέσεις αναφορικά με τη συνάφεια διοικητικών πράξεων ή αποφάσεων και έτσι η προσφυγή θα πρέπει να απορριφθεί.  Με αναφορά στη Ζύγκας ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1991) 4 Α.Α.Δ. 3327, όπου γίνεται ανάλυση της έννοιας της εκτελεστής διοικητικής απόφασης/πράξης και των εσωτερικών διοικητικών μέτρων, υπέβαλε ότι τόσο το Σημείωμα του Υπουργού της 4/9/2009 όσο και η επιστολή του της 11/9/2009 αποτελούν εσωτερικά διοικητικά μέτρα για την εύρυθμη λειτουργία του Υπουργείου, τα οποία δεν είναι δεκτικά προσβολής με προσφυγή.  Ούτε, ισχυρίζεται, η αιτήτρια στερήθηκε των καθηκόντων της, ούτε αυτά επηρεάστηκαν, καθ' οιονδήποτε τρόπο.  Αυτή ασκεί τα διάφορα καθήκοντα, τα οποία, σύμφωνα με το Σχέδιο Υπηρεσίας, έχει, στο πλαίσιο, πάντοτε, των διατάξεων και οδηγιών της αρμόδιας αρχής, δηλαδή του Υπουργού - (΄Αρθρο 2(στ) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου του 1990, (Ν. 1/90), (ο «Νόμος»)). 

 

Ο κ. Α. Αγγελίδης, εκ μέρους της αιτήτριας, επικαλούμενος τη Charilaos Frangoulides (No. 2) and The Republic of Cyprus through The Public Service Commission (1966) 3 C.L.R. 676, όπου αναφέρθηκε ότι η διαφορά μεταξύ της φύσης των εξουσιών υπουργού και εκείνης των εξουσιών ανώτερου λειτουργού στη Δημόσια Υπηρεσία είναι ξεκάθαρη μέσα από τις σχετικές πρόνοιες του Συντάγματος, υπέβαλε ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, οι οποίες είναι συναφείς - η μια αποτελεί συνέχεια της άλλης - αποτελούν εκτελεστές αποφάσεις, με άμεση εφαρμογή στην αιτήτρια, η οποία, με αυτές, έχει στερηθεί των εκ του Νόμου και του Σχεδίου Υπηρεσίας εξουσιών της.  Υποστήριξε ότι αυτές επέφεραν μεταβολή των δικαιωμάτων και συμφερόντων της, στην έκταση των εκ του Νόμου αρμοδιοτήτων της.  Χωρίς να αμφισβητεί ότι ο Υπουργός είναι, σύμφωνα με το Νόμο, η αρμόδια αρχή, εισηγήθηκε ότι ο Νόμος δεν παρέχει στον Υπουργό την εξουσία διαφοροποίησης των καθηκόντων της αιτήτριας.

 

Προέχει η εξέταση της προδικαστικής ένστασης σε σχέση με την εκτελεστότητα των προσβαλλόμενων αποφάσεων.  

 

Είναι καλά νομολογημένο ότι δεκτική προσβολής δι' αιτήσεως ακυρώσεως, σύμφωνα με το ΄Αρθρο 146.1 του Συντάγματος, είναι μόνο εκτελεστή διοικητική πράξη ή απόφαση, ή παράλειψη προσώπου, αρχής ή οργάνου που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία.  Κύριο στοιχείο της εκτελεστής πράξης είναι η άμεση παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, που συνίσταται στη δημιουργία, τροποποίηση ή κατάλυση νομικής κατάστασης, δηλαδή δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρα του διοικουμένου - (βλ. Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd. (1994) 3 Α.Α.Δ. 26).  Σύμφωνα δε με τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 238, δεν αποτελούν εκτελεστές πράξεις τα διοικητικά μέτρα εσωτερικής φύσης.  Τέτοια μέτρα αποτελούν διάφορες πράξεις που ανάγονται στην εσωτερική λειτουργία της διοίκησης και οι οποίες δεν επιφέρουν οποιαδήποτε τροποποίηση στις υποχρεώσεις και τα δικαιώματα των διοικουμένων.

 

Με βάση το ΄Αρθρο 58 του Συντάγματος:  «΄Εκαστος υπουργός προΐσταται του υπουργείου αυτού». Η από τον Υπουργό ασκούμενη εκτελεστική εξουσία, όπως προσδιορίζεται στο πιο πάνω ΄Αρθρο, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων: «την εκτέλεσιν των νόμων των σχετικών προς τας αρμοδιότητας του υπουργείου αυτού και την διοίκησιν πάντων των εμπιπτόντων κατά τα γενικώς κρατούντα εις την αρμοδιότητα του υπουργείου αυτού των ζητημάτων και υποθέσεων». Το Σχέδιο Υπηρεσίας της θέσης, για τα καθήκοντα και τις ευθύνες του Διευθυντή Μέσης Εκπαίδευσης, αναφέρει ότι αυτός:-

 

«(α)  Προΐσταται της Διεύθυνσης Μέσης Εκπαίδευσης και στο πλαίσιο των εκάστοτε σε ισχύ διατάξεων και οδηγιών της αρμόδιας αρχής, είναι υπεύθυνος για -

 

  (ι) Την οργάνωση, τη διοίκηση, την εποπτεία και τον  έλεγχο της λειτουργίας των σχολείων μέσης εκπαίδευσης και των κρατικών ινστιτούτων επιμόρφωσης, του διδακτικού και υπαλληλικού προσωπικού τους, καθώς και του εποπτικού προσωπικού μέσης εκπαίδευσης·

 

 (ιι)  τον προγραμματισμό, το συντονισμό και την καθοδήγηση της εργασίας των σχολείων μέσης εκπαίδευσης και της εποπτικής υπηρεσίας μέσης εκπαίδευσης· και

 

(ιιι) την   οργάνωση   εκπαιδευτικών   συνεδριών   και επιμορφωτικών μαθημάτων για το διδακτικό προσωπικό της μέσης εκπαίδευσης.

 

(β) Συμβουλεύει την αρμόδια αρχή σε θέματα που αφορούν τη μέση εκπαίδευση.

 

(γ) Εκτελεί οποιαδήποτε άλλα καθήκοντα του ανατεθούν.»

 

 

 

Η απόφαση της 4/9/2009, με την οποία ο Υπουργός καθόριζε ότι οι συνεδρίες της Διεύθυνσης Μέσης Εκπαίδευσης θα γίνονται υπό την προεδρία του, θεωρώ ότι δεν επηρεάζει την εκτέλεση των εξουσιών και καθηκόντων που οριοθετούνται από το Νόμο για την αιτήτρια.  Η αιτήτρια δε στερείται των δικαιωμάτων που εκ του Νόμου έχει. Οι συνεδρίες, στις οποίες αναφέρεται η επιστολή ημερομηνίας 4/9/2009, δεν είναι συνεδρίες συλλογικού οργάνου που καθορίζεται από το Νόμο αλλά  συνεδρίες υπηρεσιακές, οι οποίες αποφασίζονται και συγκαλούνται ανάλογα με τις εκάστοτε ανάγκες που δημιουργούνται.

 

Η φύση της πράξης που προσβάλλεται κρίνεται αντικειμενικά και όχι υποκειμενικά. Μια πράξη είναι εκτελεστή, εφόσον, αντικειμενικά κρινόμενη, επηρεάζει την κατάσταση - νομική ή πραγματική - στην υπηρεσία.  Δεν καθίσταται εκτελεστή μόνο εκ του λόγου ότι ο υπάλληλος αισθάνεται ότι αδικείται - (βλ. Costea v. Republic (1983) 3 C.L.R. 115· Ζύγκας ν. Δημοκρατίας κ.ά. (πιο πάνω)).  Στην παρούσα περίπτωση, τα καθήκοντα και οι υποχρεώσεις της αιτήτριας, όπως αυτά καθορίζονται από το Σχέδιο Υπηρεσίας της θέσης, δεν έχουν, καθ' οιονδήποτε τρόπο, επηρεαστεί.  Η απόφαση της 4/9/2009 δε συνιστά αλλαγή καθηκόντων του Σχεδίου Υπηρεσίας της θέσης, η οποία, όπως έχει κριθεί στις Chrystalla Yiallourou v. Republic (Minister of Interior and Another) (1976) 3 C.L.R. 214· Costea v. Republic, (πιο πάνω), 3 C.L.R. 115· Ζύγκας ν. Δημοκρατίας κ.á., (πιο πάνω), αποτελεί μέτρο εσωτερικής φύσης.  Σε ό,τι αφορά την απόφαση της 11/9/2009, ούτε αυτή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη.  Με αυτήν, ουσιαστικά, επαναλαμβάνεται η εμμονή του Υπουργού στην προηγούμενη απόφασή του.  Πρόκειται, δηλαδή, για βεβαιωτική πράξη, η οποία, επίσης, δεν είναι δεκτική προσβολής στα πλαίσια του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος - (βλ. Κωνσταντίνου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 474, 482).

 

Η επιτυχία της προδικαστικής ένστασης σε ό,τι αφορά την εκτελεστότητα των προσβαλλόμενων αποφάσεων, καθιστά την εξέταση των λόγων ακυρότητας που προβάλλονται αχρείαστη.

 

Η προσφυγή απορρίπτεται, με έξοδα υπέρ του καθ' ου η αίτηση, όπως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.

 

 

 

 

                                                                         Ε. Παπαδοπούλου,

                                                                                      Δ.

/ΣΦ, ΜΠ