|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 453/2008)
21 Ιανουαρίου, 2011
[ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΑΝΑΡΙΤΑΣ,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Καθ'ων η αίτηση.
Χρ. Πουργουρίδης, για τους Αιτητές.
Β. Χριστοφόρου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ'ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ.: Στις 14/1/2003 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, σύμφωνα με το εδάφιο 6 του άρθρου 34Α του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, σχετική γνωστοποίηση αναφορικά με την αναθεώρηση των πολεοδομικών ζωνών της κοινότητας Αναρίτας, της επαρχίας Πάφου. Αντιδρώντας οι αιτητές, υπέβαλαν εμπρόθεσμα ένσταση δυνάμει του άρθρου 34Α(9) του ως άνω Νόμου.
Το Υπουργικό Συμβούλιο στο οποίο η ένσταση παραπέμφθηκε από τον αρμόδιο Υπουργό Εσωτερικών, μαζί με τις συστάσεις του τελευταίου, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 34Α(10) του Νόμου, με απόφαση του που λήφθηκε στις 5/12/2007 και κοινοποιήθηκε στους αιτητές με επιστολή ημερομηνίας 15/1/2008, έκαμε μερικώς αποδεκτή την ένσταση των αιτητών, επιφέροντας έτσι ορισμένες τροποποιήσεις στο σχετικό σχέδιο πολεοδομικών ζωνών.
Παραθέτω αυτούσιο το περιεχόμενο της επιστολής ημερομηνίας 15/1/2008:
"Αναφέρομαι στην ένσταση με αρ. Αναρίτα 6/2003 κατά των προνοιών των Πολεοδομικών Ζωνών της κοινότητας Αναρίτας και μετά την ολοκλήρωση της διαδικασίας μελέτης των ενστάσεων επιθυμώ να σας πληροφορήσω ότι η ένσταση έγινε μερικώς αποδεκτή. Συγκεκριμένα, με βάση το εγκριμένο από το Υπουργικό Συμβούλιο Σχέδιο Πολεοδομικών Ζωνών Αναρίτας, το οποίο δημοσιεύθηκε με βάση το άρθρο 34Α(12) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, ως Α.Δ.Π. 1321 στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας με αρ. 4206, ημερομηνίας 21.12.2007, μετά την ολοκλήρωση της ανωτέρω διαδικασίας, εγκρίθηκε (α) η δημιουργία Οικιστικής Ζώνης περιμετρικά του οικισμού με περαιτέρω επέκταση στα ανατολικά, (β) αναβάθμιση της Παραθεριστικής Ζώνης Π2 σε Π1 (γ) τροποποίηση της Κτηνοτροφικής Ζώνης Δ.1 και (δ) μερική μετακίνηση του Ορίου Ζώνης Προστασίας ανατολικά."
Ως αποτέλεσμα της πιο πάνω απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, οι αιτητές καταχώρισαν την παρούσα προσφυγή με την οποία επιδιώκουν την ακύρωση της πιο πάνω απόφασης, προβάλλοντας σαν λόγους ακύρωσης την έλλειψη δέουσας έρευνας, η οποία οδήγησε, σύμφωνα με τους αιτητές, «σε έλλειψη γνώσης ουσιωδών πραγματικών γεγονότων η οποία ισοδυναμεί με πλάνη περί τα πράγματα».
Σ' αυτό το στάδιο θα πρέπει να λεχθεί ότι, με δήλωση που περιέχεται στη γραπτή αγόρευση του ευπαίδευτου συνηγόρου τους, οι αιτητές «περιορίζουν την αιτούμενη θεραπεία μόνο σε σχέση με το μέρος της προσβαλλόμενης απόφασης με το οποίο απορρίφθηκε το αίτημα τους για κατάργηση/μετακίνηση του ορίου της Ζώνης Προστασίας του Υδατοφράκτη Ασπρόκρεμμου (Ζώνης Ζ3-ΠΤ), όπως αυτό τέθηκε με την ένσταση που υπέβαλαν στις 17/9/2003».
Για σκοπούς συμπλήρωσης των γεγονότων θα πρέπει επίσης να λεχθούν τα πιο κάτω:
Για τη διοικητική περιοχή Αναρίτας, υποβλήθηκαν συνολικά εννέα εμπρόθεσμες ενστάσεις. Αρχικά των ενστάσεων επελήφθη η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων (ΕΜΕ) στην οποία συμμετέχουν ο Διευθυντής του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως ή εκπρόσωπος του, ο Έπαρχος Πάφου ή εκπρόσωπος του και ο Πρόεδρος της Ένωσης Κοινοτήτων ή εκπρόσωπος του. Στα πλαίσια της συγκεκριμένης διαδικασίας έγιναν επιτόπιες εξετάσεις στις περιοχές που αφορούσαν τις ενστάσεις και έλαβαν χώρα συζητήσεις και διαβουλεύσεις με άλλες αρχές.
Η ένσταση των αιτητών, η οποία συνοδευόταν από γεωλογική μελέτη, η οποία ετοιμάστηκε κατ' εντολή των αιτητών από γεωλόγο - υδρογεωλόγο αναφορικά με το ενδεχόμενο ρύπανσης - μόλυνσης του νερού του υδατοφράκτη Ασπρόκρεμμου από την ανάπτυξη της περιοχής που γειτνιάζει προ του υδατοφράκτη, έγινε μερικώς αποδεκτή από την ΕΜΕ. Στο βαθμό και την έκταση που μας αφορά, το αίτημα των αιτητών για κατάργηση του ορίου προστασίας του φράγματος για ολόκληρη την περιοχή που ζητήθηκε, απορρίφθηκε για σκοπούς προστασίας και διατήρησης της οικολογικής γεωμορφολογικής και αισθητικής αξίας του υδατοφράκτη και την αποφυγή ρύπανσής του. Παραθέτω αυτούσιο το απόσπασμα που μας αφορά από την εισήγηση της ΕΜΕ, ο ρόλος της οποίας, να σημειωθεί, είναι καθαρά συμβουλευτικός.
"Αίτημα 4: Κατάργηση / μετακίνηση του ορίου της Ζώνης Προστασίας του Υδατοφράκτη Ασπρόκρεμμου
Ο υδατοφράκτης Ασπρόκρεμμος θεωρείται σημαντικό τοπίο και περιλαμβάνεται στον κατάλογο των Προστατευόμενων Τοπίων του Παραρτήματος Δ.1 της Δήλωσης Πολιτικής. Ο καθορισμός ειδικής ζώνης γύρω από τις λεκάνες των υδατοφρακτών κρίνεται αναγκαίος για σκοπούς προστασίας και διατήρησης της οικολογικής γεωμορφολογικής και αισθητικής τους αξίας. Τυχόν κατάργηση της ζώνης αυτής θα επιφέρει ακριβώς τα αντίθετα αποτελέσματα.
Η επιτροπή αφού μελέτησε το αίτημα διαπίστωσε ότι το δυτικό όριο της Ζώνης Προστασίας είναι εκτεταμένο γι' αυτό εισηγείται μετακίνηση του ορίου ανατολικά όπως δείχνεται στο συνημμένο σχέδιο αρ. Α1. Η εν λόγω μετακίνηση έχει διορθωτικό χαρακτήρα ενόψει μάλιστα και της διαφοροποίησης του σχήματος των τεμαχίων που προέκυψαν μετά την εφαρμογή σχεδίου αναδασμού στην περιοχή.
Με την παρούσα τροποποίηση εξακολουθεί να διατηρείται ασφαλής απόσταση (περίπου 400 μέτρα) από την ανώτατη στάθμη του νερού και δεν αναμένεται να επηρεασθεί αρνητικά η περιοχή γύρω από τη λεκάνη του υδατοφράκτη."
Οι εισηγήσεις της ΕΜΕ, μαζί και οι ενστάσεις, προωθήθηκαν στον Υπουργό Εσωτερικών, ο οποίος αφού διαμόρφωσε τις δικές του ενστάσεις και εισηγήσεις, τις περιέλαβε σε σχετική πρόταση την οποία υπέβαλε μαζί με συνημμένο πίνακα στο Υπουργικό Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 34Α(10) του Νόμου. Στο βαθμό και την έκταση που μας αφορούν, οι εισηγήσεις της ΕΜΕ υιοθετήθηκαν από τον Υπουργό.
Το Υπουργικό Συμβούλιο ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχονται από το άρθρο 34Α(11) του Νόμου, με απόφαση την οποία έλαβε στις 5/12/2007, ενέκρινε τα Σχέδια των Πολεοδομικών Ζωνών και Χωροταξικής Περιφέρειας ΧΙΙ της επαρχίας Πάφου, στην οποία εμπίπτει και η κοινότητα Αναρίτας, σύμφωνα με τις συστάσεις του Υπουργού Εσωτερικών. Ακολούθησε η δημοσίευση της σχετικής Γνωστοποίησης στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και στον ημερήσιο τύπο στις 21/12/2007.
Τα επιχειρήματα των αιτητών είναι απλά και περιστρέφονται γύρω από τη θέση ότι οι καθ'ων η αίτηση παρέλειψαν να προβούν σε δέουσα έρευνα, με αποτέλεσμα να καταλήξουν στην επίδικη απόφαση «ευρισκόμενοι σε πλάνη περί τα πράγματα», καθότι ουσιώδη γεγονότα δεν περιήλθαν σε γνώση τους.
Οι καθ'ων η αίτηση αγνόησαν παντελώς, σύμφωνα με τους αιτητές, τη γεωλογική μελέτη που συνόδευε την ένσταση τους, ενώ από πουθενά δεν φαίνεται να έχει γίνει οιαδήποτε γεωλογική μελέτη εκ μέρους των καθ'ων η αίτηση, η οποία να υποστηρίζει τη θέση τους και να δικαιολογεί την προσβαλλόμενη κατάληξη τους. Είναι η θέση τους ότι αν οι καθ'ων η αίτηση διεξήγαγαν ως όφειλαν τη δέουσα έρευνα και δεν αγνοούσαν τη γεωλογική μελέτη των αιτητών, θα διαπίστωναν ότι κανένας κίνδυνος υπήρχε είτε για ρύπανση του υδατοφράκτη από τυχόν ανάπτυξη των τεμαχίων που βρίσκονταν στη Ζώνη Προστασίας και για τα οποία ζητείτο η ένταξη τους στην Πολεοδομική Ζώνη Γ3 είτε για δυσμενή επηρεασμό της αισθητικής της λεκάνης του υδατοφράκτη.
Εξίσου απλά είναι και τα επιχειρήματα των καθ'ων η αίτηση, οι οποίοι απορρίπτουν τις θέσεις των αιτητών και ισχυρίζονται ότι η επίδικη απόφαση όχι μόνο ήταν προϊόν δέουσας έρευνας αλλά και εύλογα, λαμβανομένων υπόψη όλων των περιστάσεων, επιτρεπτή ήταν.
Το τι αποτελεί επαρκή έρευνα εξαρτάται από τα γεγονότα και περιστατικά της κάθε υπόθεσης, στην βάση των οποίων καθορίζεται και η έκταση της έρευνας και το έργο του Δικαστηρίου εξαντλείται στη διαπίστωση του κατά πόσο το διοικητικό όργανο έστρεψε την προσοχή του στο σύνολο των στοιχείων των σχετικών με το υπό εξέταση ενώπιον του θέμα. Η υποκειμενική όμως εκτίμηση των γεγονότων έχει νομολογηθεί ότι ανήκει αποκλειστικά στη διοίκηση και το Δικαστήριο τότε μόνο επεμβαίνει αν υπάρχει πλάνη περί τα πράγματα ή το Νόμο, ή αν η διοίκηση υπερβαίνει τα ακραία όρια της διακριτικής της ευχέρειας και προβαίνει σε διαπίστωση των γεγονότων κατά τρόπο που δεν είναι εύλογα επιτρεπτός με βάση τα ενώπιον της στοιχεία. Με άλλα λόγια, το Δικαστήριο δεν υποκαθιστά την κρίση της διοικητικής αρχής με τη δική του. Το έργο του εξαντλείται στον έλεγχο της νομιμότητας της προσβαλλόμενης απόφασης στη βάση των αρχών του διοικητικού δικαίου που διέπουν το θέμα, ιδιαίτερα σε περιπτώσεις επιλογής ανάμεσα σε δύο ή περισσότερες εφικτές λύσεις, στις οποίες υπεισέρχονται τεχνικά ζητήματα ή ζητήματα που χρειάζονται εξειδικευμένη γνώση (Panayiotou v. The Republic of Cyprus (1984) 3 C.L.R. 857, HadjiEraclis and Another v. Republic (1984) 3 C.L.R. 604, Θουκυδίδη ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 1150, Marangou v. The Republic of Cyprus (1989) 3 C.L.R. 21 και Westpark Ltd. v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 915).
Θα πρέπει επίσης να υπομνησθεί η αρχή ότι η αιτιολογία μιας απόφασης θα πρέπει όχι μόνο να περιέχει τους πραγματικούς λόγους και τη νομική βάση στην οποία το διοικητικό όργανο υπήγαγε τα γεγονότα που το οδήγησαν στη λήψη της απόφασης, αλλά και να είναι διατυπωμένη με τρόπο που να καθιστά δυνατό το δικαστικό έλεγχο της νομιμότητάς της. (Φράγκου ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 270).
Το κενό που η απουσία αιτιολογίας δημιουργεί μπορεί να πληρωθεί από στοιχεία που προκύπτουν από το διοικητικό φάκελο, νοουμένου ότι τα εν λόγω στοιχεία, προκύπτουν ευθέως και «είναι σαφώς άρρηκτα συνδεδεμένα με τη ληφθείσα απόφαση έτσι που να μπορεί να λεχθεί ότι βρίσκονται αναπόφευκτα πίσω της. Αν δηλαδή καταδεικνύουν αναμφίβολα και αναντίλεκτα τους λόγους που οδήγησαν στην απόφαση». (Ηροδότου ν. Δημοκρατίας, Αναθεωρητική Έφεση 148/2007, ημερομηνίας 11/5/2010 και τη σχετική νομολογία που η απόφαση της Ολομέλειας παραπέμπει και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 185-186). Στην περίπτωση που η αιτιολογία απαιτείται από το Νόμο, τότε αυτή θα πρέπει να περιέχεται στο ίδιο το σώμα της πράξης.
Επανερχόμενος στην παρούσα περίπτωση παρατηρώ τα πιο κάτω:
Οι αιτητές επισύναψαν στην ένσταση τους τη μελέτη εμπειρογνώμονα γεωλόγου - υδρογεωλόγου, σύμφωνα με την οποία δεν υπήρχε κίνδυνος από την ανάπτυξη της περιοχής που γειτνιάζει με τον υδατοφράκτη είτε το νερό του φράκτη να μολυνθεί είτε να αλλοιωθεί η οικολογική γεωμορφολογική και αισθητική αξία της περιοχής. Οι καθ'ων η αίτηση δεν έχουν προβεί σε αντίστοιχη μελέτη. Τουλάχιστο αυτό προκύπτει από το ενώπιον μου υλικό. Εξάλλου δεν έχουν προβάλει ένα τέτοιο ισχυρισμό, έτσι ώστε, σε περίπτωση βέβαια που μια τέτοια μελέτη θα υιοθετούσε εκ διαμέτρου αντίθετες θέσεις, να εγειρόταν θέμα επιλογής ανάμεσα σε δύο ή περισσότερες εφικτές λύσεις στις οποίες υπεισέρχονταν τεχνικά ζητήματα που χρειάζονταν εξειδικευμένες γνώσεις.
Έχω ήδη παραθέσει αυτούσια πιο πάνω την εισήγηση της ΕΜΕ, η οποία υπενθυμίζω υιοθετήθηκε από τον Υπουργό Εσωτερικών και προωθήθηκε στο Υπουργικό Συμβούλιο το οποίο και την υιοθέτησε. Εκείνο που προκύπτει από το ενώπιον μου υλικό είναι ότι κυρίαρχο στοιχείο της αιτιολόγησης της προσβαλλόμενης απόφασης είναι το συμπέρασμα όπως, για σκοπούς προστασίας και διατήρησης της οικολογικής γεωμορφολογικής και αισθητικής αξίας του υδατοφράκτη και παράλληλα αποφυγής κινδύνου μόλυνσης των νερών του, καθοριστεί ειδική ζώνη γύρω από τον υδατοφράκτη και ότι κατάργηση μιας τέτοιας ζώνης θα επιφέρει τα αντίθετα αποτελέσματα. Είναι λοιπόν πρόδηλο ότι η διοίκηση θεώρησε το εν λόγω στοιχείο ως ένα σχετικό και ουσιώδη παράγοντα.
Οι αρχές του διοικητικού δικαίου υπαγορεύουν όπως η διοίκηση διερευνά δεόντως όλους τους σχετικούς ουσιώδεις παράγοντες (Xapolytos and others v. Republic (1967) 3 C.L.R. 703). Οι εν λόγω αρχές έχουν ενσωματωθεί στο άρθρο 45 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (158(Ι)/99).
Η απουσία της υπό τις περιστάσεις επιβαλλόμενης έρευνας καθιστά την προσβαλλόμενη απόφαση το προϊόν πλημμελούς άσκησης διακριτικής ευχέρειας και ως τέτοια θα πρέπει να ακυρωθεί ως πράξη αντίθετη προς το Νόμο και ως ληφθείσα καθ' υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας (Xapolytos (πιο πάνω), Frangides and another v. Republic (1968) 3 C.L.R. 90 και Tourpeki v. Republic (1973) 3 C.L.R. 592).
Στην παρούσα υπόθεση το πιο πάνω συμπέρασμα της διοίκησης δεν φαίνεται να είναι το προϊόν οποιασδήποτε έρευνας ή μελέτης εμπειρογνωμόνων. Η επί του προκειμένου διεξαγωγή έρευνας επιβαλλόταν όχι μόνο από τις πιο πάνω αρχές του διοικητικού δικαίου αλλά και από το γεγονός ότι οι ίδιοι οι αιτητές είχαν προβεί στη διεξαγωγή τέτοιας έρευνας και είχαν θέσει το αποτέλεσμα της ενώπιον της διοίκησης. Η τελευταία, παρέλειψε να διερευνήσει ένα παράγοντα, τον οποίο η ίδια είχε θεωρήσει σχετικό και ουσιώδη. Πρόσθετα, είχε αγνοήσει τις θέσεις των αιτητών. Ισχύουν επομένως τα νομολογηθέντα στην υπόθεση Xapolytos (πιο πάνω), στην οποία η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώθηκε γιατί ήταν το προϊόν πλημμελούς άσκησης διακριτικής ευχέρειας, λόγω του ότι είχε ληφθεί χωρίς δέουσα έρευνα των ουσιωδών παραγόντων και λόγω του ότι δεν είχαν εξεταστεί οι ενστάσεις που είχαν εγείρει οι επηρεαζόμενοι.
Ως αποτέλεσμα, η προσβαλλόμενη απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί ως πράξη αντίθετη προς το Νόμο και ως ληφθείσα καθ' υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας.
Πέραν των πιο πάνω, στο διοικητικό φάκελο δεν υπάρχει οποιαδήποτε μελέτη ή έρευνα από εμπειρογνώμονες η οποία να υποστηρίζει το επίμαχο συμπέρασμα στο οποίο η διοίκηση είχε καταλήξει και το οποίο οδήγησε στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης. Αντίθετα, το εν λόγω συμπέρασμα κλονίζεται από στοιχεία του φακέλου. Τα εν λόγω στοιχεία αποτελούνται από τη μελέτη που οι αιτητές παρουσίασαν, την οποία η διοίκηση παρέκαμψε χωρίς αιτιολογία. Επομένως, πέραν της έλλειψης δέουσας έρευνας προκύπτει και ότι η αιτιολογία δεν υποστηρίζεται από τα στοιχεία του φακέλου, αλλά αντίθετα κλονίζεται από αυτά, με αποτέλεσμα η αιτιολογία να καθίσταται πλημμελής, γεγονός που από μόνο του οδηγεί σε ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης. (Βλ. Π.Κ. Ιωάννου & Υιός Λτδ. ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 433). Στην εν λόγω υπόθεση κρίθηκε ότι η αιτιολογία ήταν πλημμελής επειδή δεν στηριζόταν στα στοιχεία του φακέλου αλλά κλονιζόταν από αυτά και επειδή είχαν παρακαμφθεί χωρίς ειδική αιτιολογία αντιφατικά στοιχεία ευρισκόμενα στο φάκελο. (Βλ. επίσης Γρηγορίου ν. Α.Η.Κ. (1998) 3 Α.Α.Δ. 728).
Ως αποτέλεσμα όλων των πιο πάνω, η προσφυγή επιτυγχάνει, με έξοδα υπέρ των αιτητών €1.250, πλέον Φ.Π.Α., αν υπάρχει. Η προσβαλλόμενη πράξη ακυρούται.
Α. ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ