|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υποθ. αρ.103/2007, 104/2007, 105/2007)
6 Μαïoυ, 2010
[ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ/στης]
Αναφορικά με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος
Προσφυγή αρ. 103/07
1. EΛΕΝΑ ΛΟΙΖΟΥ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ
2. ΧΡΙΣΤΙΝΑ ΛΟΙΖΟΥ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ,
Αιτήτριες,
και
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, μέσω Υπουργικού Συμβουλίου
Καθ' ου η αίτηση.
--------------------------------
Προσφυγή αρ. 104/07
1. ΑΘΗΝΑ ΓΡΗΓΟΡΑ
2. ΖΗΝΟΒΙΑ ΚΩΣΤΑ Χ΄ΘΩΜΑ
Αιτήτριες,
και
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, μέσω Υπουργικού Συμβουλίου
Καθ'ου η αίτηση.
---------------------------------
Προσφυγή αρ. 105/06
1. ΘΩΜΑΣ ΜΑΡΚΟΥ ΛΑΖΑΡΟΥ
2. ΜΑΡΚΟΣ ΛΑΖΑΡΗ Χ΄ΦΟΡΑΔΟΣ
3. ΑΝΔΡΟΥΛΛΑ ΛΑΖΑΡΟΥ Χ΄ΦΟΡΑΔΟΥ
Αιτητές,
και
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, μέσω Υπουργικού Συμβουλίου
Καθ' ου η αίτηση.
------------------------------
M.Δειλινός, για τους Αιτητές.
Θ.Πιπερή, (κα.) - δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ΄ων η αίτηση
-----------------------
ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.: Με τις πιο πάνω προσφυγές, που συνεκδικάστηκαν λόγω ταυτότητας πραγματικού και νομικού υπόβαθρου, προσβάλλεται η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου με την οποία, εγκρίθηκε η τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας σύμφωνα με την οποία τα τεμάχια των αιτητών εντάχθηκαν και/ή παρέμειναν στην Ζώνη Αα4 ( χώρος για ανέγερση σχολείων).
Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες των τεμαχίων αρ. 530, 1201 και 528, Φ/Σχ 40/40, στο χωριό Λειβάδια, Λάρνακα.
Στις 21.3.2003 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, Γνωστοποίηση αρ. 310 για την αναθεώρηση του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας. Τα τεμάχια των αιτητών, σύμφωνα με την τροποποίηση εντάχθηκαν στη Ζώνη Αα4 (χώρος για ανέγερση σχολείων), ενώ προηγουμένως ήταν ενταγμένα στην οικιστική ζώνη Κα6. Οι αιτητές υπέβαλαν, εντός της οκτάμηνης προθεσμίας, ένσταση με αρ. 1/2003 ΛΕΙΒΑΔΙΑ, κατά των προνοιών του Τοπικού Σχεδίου. Με επιστολή ημερ. 7.10.2003, ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών απέστειλε στο Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως όλες τις ενστάσεις που υποβλήθηκαν.
Στη συνέχεια, η Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων, η οποία απαρτίζετο από το Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, τον Έπαρχο Λάρνακας και από εκπροσώπους των Δήμων και των Κοινοτικών Συμβουλίων, αφού εξέτασε τις ενστάσεις υπέβαλε εισήγηση προς το Πολεοδομικό Συμβούλιο, όπως οι ενστάσεις, απορριφθούν. Ως λόγοι για την απόρριψη των ενστάσεων αναφέρονται οι εκπαιδευτικές ανάγκες της κοινότητας και ότι δεν ενδείκνυται η κατάργηση του χώρου, αφού σε τέτοια περίπτωση θα δημιουργούνταν σοβαρά προβλήματα στον υφιστάμενο προγραμματισμό.
Στη συνέχεια, η Επιτροπή Μελετών Ενστάσεων (ΕΜΕ) που είχε συσταθεί από το Πολεοδομικό Συμβούλιο, σύμφωνα με το άρθρο 12 των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας ( Πολεοδομικό Συμβούλιο ) Κανονισμών του 2003, εξέτασε σε πρώτο στάδιο τις ενστάσεις και υπέβαλε εισήγηση στο Πολεοδομικό Συμβούλιο για απόρριψη των ενστάσεων. Ακολούθως το Πολεοδομικό Συμβούλιο, συμφώνησε με την απόφαση της ΕΜΕ και εισηγήθηκε και το ίδιο απόρριψη των ενστάσεων.
Με επιστολή του ημερ. 3.11.2005 προς τον Υπουργό Εσωτερικών ο πρόεδρος του Πολεοδομικού Συμβουλίου απέστειλε τις εισηγήσεις του. Ο Υπουργός Εσωτερικών, με πρόταση που υπέβαλλε στο Υπουργικό Συμβούλιο, ημερ. 5.9.2006, εισηγήθηκε την απόρριψη των ενστάσεων και την τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου.
Το Υπουργικό Συμβούλιο, σε συνεδρία του ημερ. 24.11.2006, αφού μελέτησε όλα τα έγγραφα που είχαν κατατεθεί από τον Υπουργό Εσωτερικών, συμπεριλαμβανόμενων και των ενστάσεων που είχαν υποβληθεί, αποφάσισε να απορρίψει τις ενστάσεις και ενέκρινε την τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας. Ταυτoχρόνως εξουσιοδότησε τον Υπουργό Εσωτερικών να δημοσιεύσει στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και στον ημερήσιο τύπο, Γνωστοποίηση, ως προς την τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας.
΄Ετσι στις 27.10.2006 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας η Γνωστοποίηση αρ 1044 του αναθεωρημένου Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας, που έγινε στις 18.10.2006.
Ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών απέστειλε, στις 7.4.2007 επιστολή προς τους αιτητές, με την οποία τους γνωστοποιούσε την απόρριψη των ενστάσεων τους και ότι «οι ιδιοκτησίες τους εξακολουθούν να εμπίπτουν σε Ζώνη δημοσίων χρήσεων Αα4 επειδή η χωροθέτηση του σχολείου κρίνεται αναγκαία για την εξυπηρέτηση των εκπαιδευτικών αναγκών της περιοχής».
Μέσα στο πλαίσιο της ένστασης που κατατέθηκε από τους καθ΄ων η αίτηση, προβλήθηκε προδικαστικώς, ότι οι αιτητές στερούντο εννόμου συμφέροντος καθότι, όπως αναφέρουν, τα τεμάχια των αιτητών είχαν δεσμευθεί από το 1996 με την αναθεώρηση του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας.
Η πιο πάνω ένσταση δεν ευσταθεί. Δεν έχει τεθεί ενώπιον μου οτιδήποτε, πέραν των όσων αναφέρουν οι καθ΄ων η αίτηση στην αγόρευση τους, που να αποδεικνύει ότι τα εν λόγω τεμάχια των αιτητών είχαν δεσμευθεί από το 1996. Στην επιστολή, του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως προς το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Παιδείας, ημερ. 27.6.2002 (τεκμ.3Στ), απλώς αναφέρεται ότι ο χώρος είχε χωροθετηθεί στο Τοπικό Σχέδιο του 1996 για την ανέγερση στο μέλλον Λυκείου. Ούτε και προκύπτει από τους φάκελους ότι οι αιτητές είχαν γνώση περί τέτοιας δέσμευσης.
Τα τεμάχια των αιτητών ήταν πριν την τροποποίηση του 2003 ενταγμένα στη ζώνη Κα6, ενώ με την τροποποίηση εντάχθηκαν στη ζώνη Αα4. Είχε επομένως επέλθει μεταβολή στην ιδιοκτησία των αιτητών. Με τη Γνωστοποίηση αρ. 1044 (ημερ. 27.10.2006) είχε δημιουργηθεί μια νέα κατάσταση πραγμάτων, καθότι πλέον τα τεμάχια των αιτητών εντάχθηκαν σε άλλη ζώνη, η οποία επέφερε σημαντικές αλλοιώσεις στην αξία της καθότι διαφοροποίησε το καθεστώς ανάπτυξης της και συνεπώς μεταβολή στο έννομο συμφέρον των αιτητών (Βλέπε Υποθ. Αρ. 1057/94 Χριστοφίδου ν. Δημοκρατίας, 2.6.98)
Στην υπόθεση Κωνσταντίνου ν. Δημοκρατίας ( 2005) 3ΑΑΔ 146 επιβεβαιώθηκε ότι διαμόρφωση «νέας κατάστασης» θεμελιώνει το ενεστώς έννομο συμφέρον του προσφεύγοντος. Περαιτέρω στην υπόθεση Φώτος Φωτιάδης &Σια ΛΤΔ ν. Δημοκρατίας (1997) 4 ΑΑΔ 2030, που αφορούσε καθορισμό πολεοδομικών ζωνών, αναγνωρίστηκε το δικαίωμα των αιτητών να προσβάλουν την απόρριψη των ενστάσεων τους. Συνακόλουθα η ένσταση απορρίπτεται.
Η δεύτερη ένσταση των καθ΄ων η αίτηση άπτεται της εκτελεστότητας της πράξης, εισηγούμενοι ότι το Τοπικό Σχέδιο είναι πράξη κανονιστικού χαρακτήρα η οποία δεν μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή.
Και αυτή η ένταση δεν ευσταθεί. Παρόλο ότι απευθύνεται σε μεγάλο αριθμό ατόμων εντούτοις δεν πληροί το κριτήριο της εννοιολογικής γενικότητας. Με το Τοπικό Σχέδιο βλάπτονται άμεσα τα συμφέροντα των αιτητών, που επιφέρει αλλαγή της ιδιοκτησίας τους, με την ένταξη των τεμαχίων τους σε ζώνη Αα4. Το θέμα έχει εξετασθεί στην υπόθεση Δημητριάδη ν. Δημοκρατίας (1996) 3 ΑΑΔ 85, όπου στις σελίδες 97 και 98 αναφέρεται:
«Νομοθετική είναι η πράξη η οποία θέτει κανόνες δικαίου. Εκτελεστική είναι η πράξη η οποία επάγεται τον καθορισμό του πλαισίου διακυβέρνησης, την εκτέλεση των νόμων και την έκδοση πράξεων για την εφαρμογή τους. Διοικητική είναι η πράξη η οποία ανάγεται στην άσκηση της ρυθμιστικής εξουσίας του κράτους, μέσα στα πλαίσια που θέτει ο νόμος. Ο καθορισμός πολεοδομικών ζωνών είναι, ως εκ της φύσεώς του, πράξη αναγόμενη, ως προς την αναγκαιότητά της, στην εκτελεστική λειτουργία και, ως προς τον καθορισμό του περιεχομένου της, στη διοικητική λειτουργία.
Η εξουσία βάσει του Άρθρου 14(1) του Κεφ. 96 δεν αποβλέπει στη θεσμοθέτηση αρχών δικαίου, μέσω της έκδοσης δευτερογενούς νομοθεσίας, για τη διαμόρφωση των κανόνων πολεοδομίας, αλλά στην παροχή εξουσίας για τον καθορισμό του περιεχομένου του πολεοδομικού σχεδίου σε διάφορες περιοχές, καθοριστικού για την οικοδομική ανάπτυξη. Ο καθορισμός των όρων ανάπτυξης για την κάθε περιοχή μέσω Κ.Δ.Π. απολήγει στην έκδοση πολλαπλών ατομικών διοικητικών πράξεων. Τα ίδια ισχύουν και για τις Κ.Δ.Π. που εκδόθηκαν βάσει του Άρθρου 35(1) του Ν. 90/72 και της επιφύλαξης του εδαφίου (1) του Άρθρου 5 του Κεφ. 59. Οι πράξεις οι οποίες προσβάλλονται θίγουν ευθέως τα συμφέροντα των επηρεαζόμενων ιδιοκτητών, ώστε αυτοί να νομιμοποιούνται να τις προσβάλουν με προσφυγή κάτω από το Άρθρο 146.1 - (βλ. Hannibal Francis and Others v. The Attorney - General and Another (1971) 3 C.L.R. 134 Charalambides and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1516, (Απόφαση Ολομέλειας) ·G.C. School of Careers Ltd. και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 170»
Οι καθ΄ων η αίτηση πρόβαλαν ότι δικαιολογείται απόκλιση από την πιο πάνω υπόθεση καθότι είχε αποφασισθεί στη βάση του Περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου και όχι με βάση τον Περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο, στον οποίο καθορίζεται ο σκοπός του Τοπικού Σχεδίου. Κρίνω ότι δεν χωρεί οποιαδήποτε απόκλιση από το λόγο της πιο πάνω απόφασης. Με την αναθεώρηση του Τοπικού Σχεδίου ουσιαστικά τροποποιήθηκαν οι πολεοδομικές ζώνες, γεγονός που όπως αναφέρεται πιο πάνω, εμπίπτει μέσα στη διοικητική λειτουργία και επομένως μπορεί να προσβληθεί.
Έχει τονισθεί από τη νομολογία ότι η έγκριση του Τοπικού Σχεδίου αποτελεί αυτοτελή εκτελεστή πράξη (Παλμύρη ν. Δημοκρατίας (1996) 4 ΑΑΔ 2000, Υποθέσεις αρ. 1125/06 κ.ά Λαζάρου ν. Δημοκρατίας, 30.11.2008). Η έγκριση του είναι διοικητική πράξη με έννομες συνέπειες εφόσον επηρεάζει τα συμφέροντα των αιτητών και υπόκειται στον έλεγχο του δικαστηρίου αυτοτελώς. (βλ. Αντωνίου ν. Δημοκρατίας (1995) 4 ΑΑΔ 76). Δεν είναι επί μέρους πράξη ευρύτερης ενέργειας, ούτε γενική, χωρίς συγκεκριμένο σκοπό καταγραφή ενδείξεων ή καθοδηγητικών αρχών. (Γεωργίου ν. Δημοκρατίας (1996) 4 ΑΑΔ 2219). Κρίνεται συναφώς χωρίς τεκμηρίωση και δεύτερη ένσταση.
Θα προχωρήσω να εξετάσω την ουσία της προσφυγής. Προβάλλεται ως λόγος ακυρώσεως η έλλειψη δέουσας έρευνας και κατ΄επέκταση η έλλειψη αιτιολογίας. Ισχυρίζονται οι αιτητές ότι οι καθ΄ων η αίτηση δεν εξέτασαν το ενδεχόμενο το Λύκειο να ανεγερθεί εντός κρατικής γης, πλησίον του γυμνασίου, ούτε και εξέτασαν κατά πόσο θα μπορούσαν να είχαν επιλεγεί άλλα τεμάχια διπλά από το υφιστάμενο γυμνάσιο. Προβάλλουν επίσης τον ισχυρισμό ότι η απόφαση για συμπερίληψη των τεμαχίων τους στη ζώνη Αα4, για ανέγερση Λυκείου, παραβιάζει τις πρόνοιες της Δήλωσης Πολιτικής.
Κρίνω ότι ο λόγος αυτός ευσταθεί. Δεν υπάρχει πουθενά καταγραμμένο το σκεπτικό που οδήγησε στην απόρριψη των ενστάσεων. Δεν φαίνεται από τους διοικητικούς φάκελους κατά πόσο οι καθ΄ων η αίτηση εξέτασαν τις εναλλακτικές λύσεις που εισηγήθηκαν οι αιτητές με την ένσταση τους. Ούτε φαίνεται να εξετάστηκε αν η ανέγερση του σχολείου, εντός των τεμαχίων των αιτητών, συνάδει με τις πρόνοιες της Δήλωσης Πολιτικής, αναφορικά με την εκπαίδευση.
Στην παράγραφο 11.4.4 του Τοπικού Σχεδίου αναφέρεται ότι οι χώροι που επιλέγονται για χωροθέτηση Σχολείων Μέσης Εκπαίδευσης, πρέπει να εξυπηρετούνται επαρκώς από το δευτερεύον τουλάχιστο οδικό δίκτυο, καθώς και ότι χώροι που δεν είναι κεντρικοί πρέπει, απαραίτητα, να προσφέρουν πολύ καλή προσπέλαση. Είναι δεδομένο ότι το τεμάχιο των αιτητών δεν είναι σε κεντρικό σημείο ούτε και εφάπτεται σε δευτερεύον, τουλάχιστον, δίκτυο. Περαιτέρω, δεν προκύπτει ότι εξετάσθηκαν εάν προσφέρονταν άλλοι εναλλακτικοί χώροι, όπως εισηγούνται οι αιτητές. Οι καθ΄ων η αίτηση υποστηρίζουν ότι η δέουσα ερευνά για την επιλογή του συγκεκριμένου χώρου, για την ανέγερση του Λυκείου Λειβαδιών, προκύπτει από την συμπερίληψη του, ως τέτοιου, στο Τοπικό Σχέδιο από το 1996. Αυτό όμως δεν είναι ορθό. Το Τοπικό Σχέδιο τροποποιήθηκε και τα τεμάχια των αιτητών εντάχθηκαν σε άλλη ζώνη. Υπέβαλαν ένταση και οι καθ΄ων η αίτηση όφειλαν να εξετάσουν όλα όσα αυτοί ανέφεραν πριν καταλήξουν σε απόφαση. Οι καθ΄ων η αίτηση, όπως προκύπτει, απέρριψαν τις ενστάσεις βασιζόμενοι, ουσιαστικά, στη θεώρηση ότι τα τεμάχια ήταν δεσμευμένα από το 1996.
Στην Υποθ. αρ. 1125/06 κ.ά Λαζάρου ν. Δημοκρατίας, 30.11.2008 (που ανέφερα πιο πάνω) και επίσης αφορά στους ίδιους αιτητές, σχετίζεται με την απαλλοτρίωση των επίδικων τεμαχίων, αναφέρεται ότι:
«Από τα πιο πάνω στοιχεία είναι αδύνατο να διαπιστωθούν οι λόγοι για τους οποίους προκρίθηκε τελικά η απαλλοτρίωση των συγκεκριμένων ακινήτων έναντι άλλων εναλλακτικών σχεδίων. Πέραν της χωροθετικής εργασίας που έγινε, ελλείπει οποιαδήποτε τεχνική και οικονομική μελέτη και δεν εξετάσθηκε κατά πόσο μπορούσε να εξυπηρετηθεί ο σκοπός της απαλλοτρίωσης με άλλους λιγότερο επαχθείς τρόπους. Οι αιτητές είχαν προβάλει συγκεκριμένους λόγους ένστασης όπως, το ότι η οικοδόμηση του Λυκείου προοριζόταν σε έκταση γης που δεν εφάπτεται σε καθορισμένο δρόμο δευτερεύουσας σημασίας τουλάχιστο, γεγονός αντίθετο προς την επιταγή του Τοπικού Σχεδίου ή ότι υπήρχαν άλλες λιγότερο επαχθείς λύσεις που μάλιστα υπεδείκνυαν χαλίτικη και κυβερνητική γη.
Αυτοί οι λόγοι δεν διερευνήθηκαν και αντ΄ αυτού, το Υπουργείο παραπέμπει στην εμπλοκή και στις ενέργειες των συναρμόδιων τμημάτων κατά την επιλογή του συγκεκριμένου χώρου στο Τοπικό Σχέδιο, το οποίο δεν είχε ακόμα οριστικοποιηθεί. Η διοίκηση όφειλε αντί να «οχυρωθεί» πίσω από μια προηγούμενη ανεξάρτητη διοικητική ενέργεια, αυτή της τροποποίησης του Τοπικού Σχεδίου, να επιβεβαιώσει επαρκώς την τεχνική και εν γένει καταλληλότητα των ακινήτων που χωροθετήθηκαν στο Τοπικό Σχέδιο και να προβεί σε εκτεταμένη έρευνα και μελέτη πριν προωθήσει την απαλλοτρίωση τους.»
Με γνώμονα τα πιο πάνω καταλήγω ότι η παράλειψη διεξαγωγής δέουσας έρευνας, πριν τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, είναι προφανής. Η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει επίσης αφού λόγω της ανεπαρκούς αιτιολογίας ο δικαστικός έλεγχος καθίσταται αδύνατος.
Οι προσφυγές επιτυγχάνουν, και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται. Ποσό €600 πλέον ΦΠΑ, σε κάθε μια προσφυγή ξεχωριστά, επιδικάζεται υπέρ των αιτητών και εναντίον των καθ΄ων η αίτηση.
Κ. Παμπαλλής,
Δ.