|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2009) 4 ΑΑΔ 707
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ.1773/2007)
17 Σεπτεμβρίου, 2009
[Κ. ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤA AΡΘΡA 28 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΣ ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ,
Αιτητής,
ΚΑΙ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΜΕΣΩ
ΕΠΑΡΧΙΑΚΗΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
Καθ΄ης η Αίτηση.
- - - - - - -
Χρ. Χριστάκη, για τον Αιτητή.
Γ. Χατζηχάννα, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για την Καθ΄ης η Αίτηση.
- - - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ.: Με την παρούσα προσφυγή τίθεται ουσιαστικά προς διερεύνηση και δικαστική απόφανση το ερώτημα εάν και κατά πόσο εκπαιδευτικός, ο οποίος διορίζεται στη δημόσια εκπαίδευση επί έκτακτης και όχι μόνιμης βάσης, εκπίπτει από τη θέση την οποία κατέχει ως μέλος Κοινοτικού Συμβουλίου, λόγω ασυμβιβάστου. Σύμφωνα με τα περιστατικά της παρούσας υπόθεσης, ο αιτητής είχε εκλεγεί μέλος του Κοινοτικού Συμβουλίου Κάτω Πύργου, στις εκλογές που είχαν διεξαχθεί στις 17.12.2006. Αργότερα, του προσφέρθηκε και αποδέχτηκε διορισμό ως καθηγητής Μαθηματικών σε σχολεία Μέσης Εκπαίδευσης, από την 1.9.2007-31.8.2008. Η καθ΄ης η αίτηση Επαρχιακή Διοίκηση Λευκωσίας, αφού πληροφορήθηκε και ερεύνησε αυτή την εξέλιξη, με επιστολή της ημερομηνίας 12.10.2007, πληροφόρησε τον αιτητή ότι με βάση το εδάφιο 2(β) του άρθρου 16 του περί Κοινοτήτων Νόμου αρ. 86(Ι)/1999, είναι ασυμβίβαστο να διατελεί μέλος του Κοινοτικού Συμβουλίου πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στην Εκπαιδευτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας. Ως εκ τούτου, τον ενημέρωνε ότι έπαυσε να κατέχει τη θέση του μέλους του Κοινοτικού Συμβουλίου. Η κενωθείσα δε θέση του αιτητή δόθηκε στον αμέσως επόμενο επιλαχόντα υποψήφιο του συνδυασμού με τον οποίο εκλέγηκε. Το Κοινοτικό Συμβούλιο Κ. Πύργου ενέστη στην απόφαση αυτή, επισυνάπτοντας και νομική γνωμάτευση του δικηγόρου του. Η καθ΄ης η αίτηση όμως, αφού εξασφάλισε και γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα, ενημέρωσε τον αιτητή ότι η απόφαση την οποία είχε λάβει ήταν νομικά ορθή.
Με την παρούσα προσφυγή του, ο αιτητής προσβάλλει τη νομιμότητα/ορθότητα της απόφασης της καθ΄ης η αίτηση και επιζητεί την ακύρωσή της. Εγείρει προς τούτο τρεις κύριους λόγους ακύρωσης, τους ακόλουθους:
α. Ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι αποτέλεσμα εσφαλμένης ερμηνείας του άρθρου 16(2) του περί Κοινοτήτων Νόμου Αρ. 86(Ι)/1999.
β. Ότι ο αιτητής αποστερήθηκε του δικαιώματος ακρόασης.
γ. Ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αναιτιολόγητη.
Θα εξετάσω τους πιο πάνω λόγους με τη σειρά παράθεσής τους.
α. Το θέμα της ορθής ερμηνείας του άρθρου 16(2) του περί Κοινοτήτων Νόμου αρ. 86(Ι)/1999.
Το άρθρο 16(2) του περί Κοινοτήτων Νόμου αρ. 86(Ι)/1999, προβλέπει τα εξής:
".(2) Δεν μπορεί να διατελεί κοινοτάρχης ή μέλος Συμβουλίου πρόσωπο το οποίο -
...........
(β) κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας, στην Αστυνομική Δύναμη, στο στρατό της Δημοκρατίας και σε οργανισμό Δημοσίου Δικαίου."
Σύμφωνα με τον αιτητή, εφόσον αυτός κατέχει όχι μόνιμη αλλά προσωρινή θέση, δε θεωρείται ότι "κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία". Σύμφωνα με τον όρο 5 της σύμβασης διορισμού του αιτητή, η απασχόλησή του "είναι προσωρινή και θα μπορεί να τερματιστεί οποτεδήποτε, είτε από τον εργοδότη, είτε από τον εργοδοτούμενο".
Η σχέση εργασίας επί συμβάσει δεν ανάγεται στο Δημόσιο Δίκαιο αλλά στο Ιδιωτικό Δίκαιο, εισηγήθηκε περαιτέρω ο συνήγορος του αιτητή, με παραπομπή στην απόφαση στην υπόθεση αρ. 1546/2006, Αντιγόνη Αβραάμ ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 21.1.2008. Παρέπεμψε επίσης στην απόφαση της Ολομέλειας στην ΑΕ3528 Α. Ψαράς ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 27.10.2004, καθώς επίσης και στις πρόνοιες του Άρθρου 122 του Συντάγματος και του άρθρου 2 του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου αρ. Ι/1990.
Η συνήγορος της καθ΄ης η αίτηση, διαφώνησε με την ως άνω προσέγγιση, εισηγούμενη ότι ο χρησιμοποιούμενος στο Νόμο όρος "κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία" έχει έννοια ευρύτερη απ΄ αυτή που αποδίδεται στους όρους "δημόσιος υπάλληλος" και "δημόσια υπηρεσία" στους περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμους. Ο όρος που χρησιμοποιείται στον περί Κοινοτήτων Νόμο καλύπτει κάθε πρόσωπο που απασχολείται στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία, ανεξάρτητα του εάν η θέση την οποία κατέχει είναι μόνιμη ή προσωρινή ή έκτακτη.
Εξετάζοντας το θέμα της ορθής ερμηνείας του επίμαχου άρθρου 16(2)(β) του περί Κοινοτήτων Νόμου, σε συνάρτηση με τα ιδιαίτερα περιστατικά της παρούσας υπόθεσης, παρατηρώ τα εξής:
Η ερμηνεία η οποία προσφέρεται από την πλευρά της καθ΄ης η αίτηση, εμφανίζεται πράγματι να είναι ελκυστική και εκ πρώτης όψεως λογική. Αυτή σχετίζεται με τον εξής συλλογισμό: Η πρόθεση του Νομοθέτη φανερά στοχεύει στο να δημιουργήσει ασυμβίβαστο στο να κατέχει κάποιος θέση μέλους Κοινοτικού Συμβουλίου και παράλληλα θέση δημόσιου εκπαιδευτικού. Σίγουρα, για τη δημιουργία αυτού του ασυμβιβάστου υπάρχουν καλοί λόγοι, που έχουν σχέση με την ταυτόχρονη άσκηση των καθηκόντων των δύο αυτών θέσεων και άλλων θέσεων που προβλέπονται στο Νόμο. Το βασικό ερώτημα που ανακύπτει εδώ είναι το εξής: Αυτοί οι καλοί λόγοι που ώθησαν το νομοθέτη να προτάξει ασυμβίβαστο, αποτρέποντας την παράλληλη άσκηση των καθηκόντων των δύο θέσεων, υφίστανται και στην περίπτωση κατά την οποία η άσκηση των καθηκόντων της μιας εκ των δύο θέσεων κατέχεται για περιορισμένο ή για ακαθόριστο χρονικό διάστημα; Το θέμα που εγείρεται εδώ, δεν πρέπει να αντικρισθεί στη βάση των όποιων νομικών διαφορών υπάρχουν στις έννοιες των όρων "δημόσιος υπάλληλος", "έκτακτος δημόσιος υπάλληλος", "μόνιμος δημόσιος υπάλληλος" ή "εκπαιδευτικός". Με αυτή την έννοια, συμφωνώ ότι η ερμηνεία του άρθρου 16(2)(β) του περί Κοινοτήτων Νόμου αρ. 86(Ι)/1999, σε συσχετισμό με το ζήτημα κατά πόσο αυτό καλύπτει και έκτακτους/προσωρινούς υπαλλήλους, δεν θα πρέπει να γίνει με αναφορά σε όρους και ορισμούς οι οποίοι χρησιμοποιούνται σε άλλα νομοθετήματα, όπως είναι οι περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμοι ή ο περί Δήμων Νόμος. Εκείνο που είχε απασχολήσει και στην υπόθεση αρ. 389/2002 Χρ. Ιορδάνους ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 22.7.2003, σε σχέση με τον περί Δήμων Νόμο, ήταν κατά πόσο ο όρος "δημόσιος, εκπαιδευτικός υπάλληλος" καλύπτει ή όχι έκτακτο υπάλληλο για σκοπούς ανάληψης καθηκόντων θέσης δυνάμει των περί Δήμων Νόμων.
Εδώ, ο ευρύς όρος που χρησιμοποιείται από τον περί Κοινοτήτων Νόμο και καλύπτει οποιοδήποτε πρόσωπο "κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία" δεν μπορεί παρά να ερμηνευθεί, κατά την άποψή μου, ότι καλύπτει οποιοδήποτε πρόσωπο κατέχει μια τέτοια θέση υπό οποιανδήποτε βάση ή νομική ιδιότητα, μόνιμη, προσωρινή ή έκτακτη. Θα ήταν πιστεύω παράλογο να μη δικαιούται ένας μόνιμος εκπαιδευτικός να αναλαμβάνει και να ασκεί τα καθήκοντα μέλους Δημοτικού Συμβουλίου επειδή ο νομοθέτης έχει κρίνει ότι απ΄ αυτή την άσκηση των καθηκόντων του δημιουργείται ένα ανεπίτρεπτο ασυμβίβαστο, ενώ παράλληλα να δίδει αυτό το δικαίωμα και να επιτρέπει την ύπαρξη ενός τέτοιου ασυμβιβάστου στην περίπτωση ενός έκτακτου υπαλλήλου ο οποίος ασκεί ακριβώς τα ίδια καθήκοντα, λόγω μόνης της διαφοράς ότι ο δεύτερος ασκεί τα καθήκοντά του για καθορισμένο διάστημα, ίσως ετών, ίσως ανανεώσιμο, ίσως και αόριστο. Άλλη ειδοποιός διαφορά μεταξύ των δύο περιπτώσεων δεν φαίνεται να υπάρχει. Σημειώνεται εδώ και η εξομοίωση που αποδίδεται στον έκτακτο υπάλληλο σε σχέση με το μόνιμο όσον αφορά τις υποχρεώσεις του, αφού σύμφωνα με τον όρο αρ. 1 των Όρων Υπηρεσίας της σύμβασης του εκτάκτου, ο εκπαιδευτικός αυτός υπόκειται στις διατάξεις των περί Δημόσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμων και Κανονισμών, και στις Οδηγίες και Εγκυκλίους των αρμοδίων αρχών, περιλαμβανομένων και των διατάξεων του πειθαρχικού κώδικα.
Για τους πιο πάνω λόγους κρίνω ότι δεν μπορεί να ευσταθήσει ο πρώτος λόγος ακύρωσης.
β. Η αποστέρηση από τον αιτητή του δικαιώματος ακρόασης.
Είναι γεγονός ότι μετά που το Κοινοτικό Συμβούλιο καθηκόντως πληροφόρησε την καθ΄ης η αίτηση περί της εξέλιξης η οποία αφορούσε το διορισμό του αιτητή ως έκτακτου εκπαιδευτικού, η καθ΄ης η αίτηση επιλήφθηκε του θέματος που ανέκυψε και έλαβε την προσβαλλόμενη απόφαση, χωρίς να ζητήσει όπως έχει οποιεσδήποτε απόψεις ή παραστάσεις από την πλευρά του επηρεαζόμενου αιτητή.
Σε σχέση με την πιο πάνω παράλειψη, είναι η εισήγηση του αιτητή ότι έχουν παραβιαστεί τα άρθρα 43(1) και (2) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/1999, το οποίο και προβλέπει τα εξής:
"43(1) Το δικαίωμα ακρόασης παρέχεται, εκτός από τις περιπτώσεις τις οποίες ο νόμος προβλέπει ρητά, σε κάθε πρόσωπο που θα επηρεαστεί από την έκδοση πράξης ή από τη λήψη διοικητικού μέτρου που είναι πειθαρχικής φύσης ή που έχει το χαρακτήρα της κύρωσης ή που είναι άλλως πως δυσμενούς φύσης.
(2) Διοικητικό όργανο που προτίθεται να στηρίξει την απόφασή του σε ισχυρισμούς εναντίον ενός προσώπου οφείλει να παράσχει την ευκαιρία στο πρόσωπο αυτό να υποβάλει τις απόψεις του για τους ισχυρισμούς αυτούς."
Με δεδομένο εδώ ότι η ληφθείσα - προσβαλλόμενη απόφαση ήταν πράγματι δυσμενής για τον αιτητή, αφού ουσιαστικά παύθηκε από τη θέση μέλους στην οποία είχε εκλεγεί, είναι η εισήγηση του αιτητή, ότι θα έπρεπε προηγουμένως να είχε και ο ίδιος ακουσθεί, ενώ η παράλειψη αυτή συνιστά παραβίαση αρχών φυσικής δικαιοσύνης και παραβίαση του προαναφερθέντος άρθρου του Νόμου. Αντίθετα, η πλευρά της καθ΄ης η αίτηση εισηγείται ότι σύμφωνα με τη νομολογία η αρχή της προηγούμενης ακρόασης κάμπτεται εκεί όπου η διοικητική πράξη διαμορφώνεται με βάση καθαρά αντικειμενικά δεδομένα.
Σύμφωνα με τα περιστατικά της παρούσας υπόθεσης, πράγματι πιστεύω ότι η επίδικη διοικητική πράξη λήφθηκε με βάση καθαρά αντικειμενικά κριτήρια τα οποία θέτει ο ίδιος ο νομοθέτης, η δε καθ΄ης η αίτηση ενεργούσα όπως ενήργησε, εφάρμοσε υποχρεωτικά τις πρόνοιες της νομοθεσίας, χωρίς άσκηση οποιασδήποτε διακριτικής ευχέρειας. Ο αιτητής ήδη υπηρετούσε ως μέλος του Κοινοτικού Συμβουλίου όταν διορίστηκε εκπαιδευτικός οπότε και προέκυψε το πρόβλημα ασυμβιβάστου. Υπενθυμίζεται ότι σε τέτοια περίπτωση, εφαρμόζονται αυτόματα οι πρόνοιες του άρθρου 16(3) του περί Κοινοτήτων Νόμου οι οποίες έχουν ως εξής:
"(3) Σε περίπτωση που κατά τη διάρκεια της θητείας κοινοτάρχη ή μέλους Συμβουλίου υπάρξει οποιοδήποτε από τα κωλύματα εκλογιμότητας ή τα ασυμβίβαστα που αναφέρονται στα εδάφια (1) και (2) του παρόντος άρθρου, το εν λόγω πρόσωπο παύει να είναι κοινοτάρχης ή μέλος του Συμβουλίου, ανάλογα με την περίπτωση. Η θέση του κενώνεται και πληρούται σύμφωνα με τη διαδικασία που προνοείται στα άρθρα 36 και 40 του παρόντος Νόμου."
Επομένως, η παρούσα περίπτωση διαφοροποιείται από άλλες περιπτώσεις γνωστές στη νομολογία, όπου αποφασίστηκε, τόσο πριν όσο και μετά τη θέσπιση του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, ότι θα έπρεπε να δίδεται το δικαίωμα στο διοικούμενο να εκφέρει τις απόψεις του προτού ληφθεί μια δυσμενής για τα δικαιώματά του απόφαση. Τέτοιες περιπτώσεις είναι π.χ. εκεί όπου πρόκειται να επιβληθεί κάποιο πρόστιμο ή διοικητική κύρωση οπότε η ίδια η επιβολή της κύρωσης, το είδος ή το εύρος της, εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του διοικητικού οργάνου. (Βλ. π.χ. Εξέλιξη Επενδυτική Λτδ ν. Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, Προσφυγή αρ. 612/2002, ημερομηνίας 2.10.2003). Άλλες αποφάσεις αφορούν περιπτώσεις όπου προτού ληφθεί η διοικητική απόφαση θα έπρεπε να είχε γίνει διερεύνηση γεγονότων στα οποία να βασισθεί η δυσμενής για τον διοικούμενο απόφαση. (Βλ. π.χ. G.K. Κωνσταντίνου ν. Υπουργού Εσωτερικών, Προσφυγή αρ. 16/2002, ημερομηνίας 5.6.2003, Κ. Ευαγγέλου ν. Δημοκρατίας, Προσφυγή αρ. 706/2001, ημερομηνίας 9.5.2003). Σ΄ άλλες γνωστές περιπτώσεις, το δικαίωμα ακρόασης επιβεβαιώθηκε ότι πρέπει απαρέγκλιτα να παρέχεται σε διαδικασίες πειθαρχικής φύσεως.
Η παρούσα περίπτωση όμως διαφέρει, καθότι καμιά διακριτική εξουσία ή εύρος εξουσίας είχε η καθ΄ης η αίτηση, η οποία όφειλε να εφαρμόσει το Νόμο σε αδιαμφισβήτητα γεγονότα, η δε νομική ορθότητα της απόφασής της υπόκειτο ασφαλώς σε δικαστικό έλεγχο από το Ανώτατο Δικαστήριο.
Γι΄ αυτούς τους λόγους δεν μπορεί να ευσταθήσει ούτε αυτός ο λόγος ακύρωσης.
γ. Ισχυρισμός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν αναιτιολόγητη.
Παραβίαση των άρθρων 26 και 28 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου εισηγείται ο αιτητής ότι διέπραξε η καθ΄ης η αίτηση, επειδή κατά την εισήγηση δεν έδωσε πλήρη, σαφή και δέουσα αιτιολογία, λαμβανομένου ιδιαίτερα υπόψη του ότι επρόκειτο για δυσμενή για τον ίδιο απόφαση. Η καθ΄ης η αίτηση με την επιστολή ημερομηνίας 12.10.2007 του Επάρχου, ανέφερε προς τον αιτητή τα εξής:
"Επιθυμώ να αναφερθώ στις διεξαχθείσες Εκλογές στις 17 Δεκεμβρίου 2006, κατά τις οποίες έχετε εκλεγεί μέλος του Κοινοτικού Συμβουλίου της Κοινότητας Κάτω Πύργου και να σας πληροφορήσω ότι, με βάση το εδάφιο (2)(β) του άρθρου 16 του περί Κοινοτήτων Νόμου, είναι ασυμβίβαστο να διατελεί μέλος Κοινοτικού Συμβουλίου πρόσωπο το οποίο "κατέχει θέση στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας, στην Αστυνομική Δύναμη, στο Στρατό της Δημοκρατίας και σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου."
Δεδομένου ότι είστε Μέλος της Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας δεν μπορείτε να κατέχετε τη θέση του Μέλους του Κοινοτικού Συμβουλίου."
Λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της παρούσας υπόθεσης, πιστεύω ότι με την πιο πάνω ενημέρωση δεν αφέθηκε καμιά αμφιβολία ως προς τους λόγους που οδήγησαν την καθ΄ης η αίτηση στη λήψη της επίδικης απόφασης. Με αυτήν εξηγείται το πραγματικό υπόβαθρο που δημιούργησε το πρόβλημα ασυμβιβάστου, γίνεται παραπομπή στη νομοθετική πρόνοια που εφαρμόζεται σε τέτοιες περιπτώσεις και εξηγείται ότι υπό το φως τούτων ο αιτητής δεν μπορούσε να κατέχει και τις δύο θέσεις. Η φύση της επίδικης απόφασης δεν έχρηζε περαιτέρω αιτιολογίας. (Βλ. Hadjivassiliou and others v. Republic (1974) 3 CLR 130).
Η προσφυγή αναπόφευκτα απορρίπτεται, με €1.200 έξοδα εναντίον του αιτητή.
Κ. Κληρίδης,
Δ.
/ΧΤΘ