|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2008) 4 ΑΑΔ 824
(Υπόθεση Αρ. 769/2008)
25 Σεπτεμβρίου, 2008
[ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. ΧΡΙΣΤΙΝΑ ΤΣΙΑΝΤΗ,
2. ΡΕΝΑ ΤΟΜΑΖΟΥ,
3. ΧΡΙΣΤΟΣ ΤΟΜΑΖΟΥ,
4. ΔΗΜΗΤΡΗΣ ΔΗΜΗΤΡΙΟΥ,
Αιτητές,
ν.
ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΗΣΕΩΣ,
Καθ΄ ου η αίτηση.
- - - - - -
Π. Αγγελίδης, για τους Αιτητές.
Θ. Πιπερή, για τον Καθ΄ ου η αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες τεμαχίου γης στο Παλιομέτοχο για το οποίο εξασφάλισαν πολεοδομική άδεια αρ. Λευ/1065/2006 και οικοδομική άδεια για ανέγερση πρατηρίου πετρελαιοειδών. Η ανάκληση της πολεοδομικής άδειας στις 12.6.07 ακυρώθηκε με απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου ημερ. 20.12.07 στην Αναθεωρητική Εφεση αρ. 104/07 την οποία άσκησε η επηρεαζόμενη εταιρεία Hellenic Petroleum Cyprus Ltd με την οποία είχαν συμβληθεί οι αιτητές για μίσθωση και την ανέγερση του πρατηρίου. Ο λόγος ακύρωσης τεκμηριωνόταν κυρίως στο γεγονός ότι οι εφεσείοντες ως κάτοχοι του προς ανάπτυξη τεμαχίου έπρεπε να είχαν ειδοποιηθεί από την Πολεοδομική Αρχή αναφορικά με την ανάκληση της χορηγηθείσας άδειας σύμφωνα με το Άρθρο 36(3) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο του 1972 Ν.90(Ι)/72 (στο εξής ο Νόμος) και αυτό δεν έγινε. Με την ακυρωτική απόφαση αναβίωσε η ανακληθείσα άδεια και όλο το προηγούμενο καθεστώς.
Εν τω μεταξύ στις 13.12.07 ο Υπουργός Υγείας διαβίβασε στο Υπουργείο Εσωτερικών Έκθεση της Συμβουλευτικής Επιτροπής που αφορούσε σε εξέταση αιτημάτων για έρευνα του ενδεχόμενου επηρεασμού της Δημόσιας Υγείας από υφιστάμενους περιβαλλοντικούς παράγοντες σε διάφορες κοινότητες και πρότεινε την επίσπευση της εφαρμογής του συστήματος αναρρόφησης των εκπομπών που δημιουργούνται κατά την τροφοδότηση των οχημάτων με καύσιμα αλλά και τη διαμόρφωση μιας ευρύτερης πολιτικής γύρω από το θέμα. Παραθέτω αυτούσιο σχετικό απόσπασμα της γνωμάτευσης:
«Η πλειοψηφία της Επιτροπής κρίνει ότι εγείρονται εύλογες ανησυχίες για ενδεχόμενες δυσμενείς επιπτώσεις στη δημόσια υγεία. Ως εκ τούτου θεωρείται απαραίτητη η επίσπευση της διαξαγωγής μετρήσεων εκπομπών πτητικών οργανικών ουσιών σε περιοχές που γειτνιάζουν με πρατήρια πετρελαιοειδών στην Κύπρο, έστω και σε πιλοτική βάση, μέχρι να ολοκληρωθεί σχετική έρευνα που προγραμματίζεται από το Τμήμα Επιθεώρησης Εργασίας.
Η Επιτροπή είναι επίσης ομόφωνη ότι, στο παρόν στάδιο, δεν υπάρχει επαρκής επιστημονική μαρτυρία που να δικαιολογεί την αλλαγή της ισχύουσας πρακτικής με την απαγόρευση ανέγερσης και λειτουργίας πρατηρίων πετρελαιοειδών σε κατοικημένες περιοχές, εφόσον τηρούνται οι διατάξεις της ισχύουσας σχετικής νομοθεσίας. Η πιο πάνω άποψη ενισχύεται και από την απουσία οποιασδήποτε σχετικής απαγορευτικής Ευρωπαϊκής νομοθεσίας ή επίσημης ευρωπαϊκής κατευθυντήριας γραμμής.»
Σε συνάντηση του αρμόδιου Υπουργού με τους αιτητές αρ. 3 και 4 και το δικηγόρο τους στις 14.03.08, αποφασίστηκε αφενός η προώθηση εναλλακτικής λύσης με την ανταλλαγή του προς ανάπτυξη τεμαχίου με κρατική γη που θα κρινόταν σε συνεργασία με το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας ως κατάλληλη και, αφετέρου, να ζητηθεί γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα σε σχέση με το κατά πόσο είναι δικαιολογημένη και νομικά εφικτή νέα ανακλητική απόφαση της πολεοδομικής άδειας με βάση τα πιο πάνω πορίσματα της Επιτροπής. Σύμφωνα με τη γνωμάτευση, εναπόκειτο στο υπουργείο Εσωτερικών να κρίνει τους ουσιαστικούς λόγους για τους οποίους θα έπρεπε να ανακληθεί ή όχι εκ νέου η άδεια και η όποια απόφαση έπρεπε να αιτιολογηθεί. Στη συνέχεια ο Υπουργός έκρινε με βάση τα δεδομένα της παρούσας περίπτωσης ότι δικαιολογείτο η εκ νέου έκδοση διατάγματος ανάκλησης της πολεοδομικής άδειας που αφορούσε στο ακίνητο των αιτητών. Η αιτιολογία που παρατίθεται στο προσβαλλόμενο διάταγμα ανάκλησης, αναφέρεται στο γεγονός «ότι τυχόν υλοποίηση της χορηγηθείσας άδειας θα επηρεάσει δυσμενώς την δέουσα πολεοδομική ρύθμιση της περιοχής, δηλαδή την υγεία των κατοίκων της περιοχής».
Στη δοθείσα αιτιολογία εστιάζεται και ο πρώτος λόγος ακύρωσης που προβάλλεται από τον αιτητή. Είναι η θέση του ότι απόφαση όπως η επίδικη, ανακλητική πολεοδομικής άδειας, μπορεί να ληφθεί μόνο για πολεοδομικούς λόγους όπως υπαγορεύει το άρθρο 36(1) του Νόμου. Συνεπώς οι επικαλούμενοι λόγοι δημόσιας υγείας είναι κριτήριο έξω από το νόμο. Επιπλέον διατείνεται ότι προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει τις αρχές της χρηστής διοίκησης και είναι προϊόν κακής πίστης.
Γενικά η ανάκληση ευμενών πράξεων προς το διοικούμενο δηλαδή, πράξεων που συνέστησαν δικαιώματα ή δημιούργησαν (από μακρό χρόνο) πραγματικές καταστάσεις, είναι δυνατή κατά αρχήν μόνο αν η πράξη περιέχει επιφύλαξη ανακλήσεως ή ο νόμος προβλέπει επιτρεπτό της ανακλήσεως. (Βλ. Δαγτόγλου «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο» σελ.383 επ.) Το άρθρο 36 του Νόμου παρέχει δυνατότητα ανάκλησης νομίμως εκδοθείσας πολεοδομικής άδειας υπό τις ειδικές προϋποθέσεις και τη διαδικασία που καθορίζει. Η εξουσία της πολεοδομικής αρχής ενεργοποιείται μόνο όταν συντρέχει λόγος «σοβαρού επηρεασμού της πρέπουσας πολεοδομικής ρύθμισης της περιοχής». Στην προκειμένη περίπτωση πρέπει να εξεταστεί καταρχήν το κατά πόσο η υγεία των κατοίκων της περιοχής, ως λόγος δημοσίου συμφέροντος, εμπίπτει γενικά στους λόγους ανάκλησης πολεοδομικής άδειας δυνάμει της συγκεκριμένης νομοθετικής πρόνοιας.
Ο Υπουργός ορθά έθεσε το άρθρο 36 ως το νομικό υπόβαθρο της απόφασής του εφόσον στην πολεοδομική ρύθμιση μιας περιοχής, στη βάση των Τοπικών Σχεδίων και των Σχεδίων Περιοχών, υπεισέρχονται οι παράγοντες των ανέσεων, της εξυπηρέτησης και της γενικής ευημερίας της κοινότητας καθώς και της υγείας των κατοίκων. (Βλ. άρθρο 11 του νόμου). Η χρήση του όρου «πρέπουσα πολεοδομική ρύθμιση» από το νομοθέτη πρέπει να ερμηνευθεί τελεολογικά και όχι γραμματικά. Σκοπός της είναι να καλύψει όλα τα πολεοδομικά κριτήρια ανάπτυξης της γύρω περιοχής στα οποία βέβαια, έχει πρωτεύουσα σημασία η προστασία της υγείας των περιοίκων. Γι' αυτό και υπάρχει ευχέρεια ανάκλησης όπου δεν προηγήθηκε περιβαλλοντική μελέτη μέσα από την οποία διαπιστώνονται οι επιπτώσεις ενός έργου στη γύρω περιοχή.
Ωστόσο, όπου αποφασίζεται ανάκληση για σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, η νομολογία επιβάλλει όπως η διοίκηση λειτουργεί με προσοχή και περίσκεψη. Το συγκεκριμένο δημόσιο συμφέρον πρέπει πράγματι και προφανώς να υπερτερεί του συγκεκριμένου ιδιωτικού συμφέροντος και να μην προσφέρεται άλλος τρόπος προστασίας του, λιγότερο επαχθής από την ανάκληση. Απόλυτα σχετική με το συγκεκριμένο θέμα είναι η μελέτη της Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου «Η ανάκληση των νομίμων πράξεων διά λόγους δημοσίου συμφέροντος», Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1979 2 σελ. 377 επ.:
«Εν τούτοις, ο κανών αυτός κάμπτεται εις ωρισμένας περιπτώσεις εφ΄ όσον συντρέχουν λόγοι οι οποίοι αίρουν το «αμετάκλητον» των νομίμων πράξεων. Οι λόγοι αυτοί είναι δυνατόν να ενυπάρχουν εις το περιεχόμενον της πράξεως (πράξις υπό την επιφύλαξιν της ανακλήσεως, συναίνεσις του διοικουμένου, ανεκπλήρωτος όρος), οπότε είναι ευνόητος η ανάκλησις της πράξεως και δεν γεννώνται πολλαί δυσχέρεια. Αλλ΄ είναι δυνατόν, επίσης, οι λόγοι ανακλήσεως να κείνται εκτός του περιεχομένου της πράξεως.
......................................
1) Ενδεικτικώς δε ως λόγοι δημοσίου συμφέροντος δικαιολογούντες την ανάκλησιν νομίμου πράξεως, έστω και αν εδημιουργήθησαν διοικητικαί καταστάσεις και παρήλθεν εύλογος χρόνος, έστω και αν δεν επήλθε μεταβολή των πραγματικών συνθηκών επί των οποίων εστηρίχθη η έκδοσις της πράξεως, θεωρούνται οι λόγοι οι αναγόμενοι π.χ. εις την δημοσίαν υγείαν, εις την δημοσίαν τάξιν, εις την δημοσίαν αιδώ, εις την προστασίαν του περιβάλλοντος από την ρύπανσιν ή την καταστροφήν, εις την προστασίαν της πολιτιστικής παραδόσεως κ.ο.κ.
......................................
2) Αλλά δεν αρκεί, ως προϋπόθεσις της ανακλήσεως της νομίμου (ή και της παρανόμου) πράξεως η επίκλησις λόγων δημοσίου συμφέροντος με το ανωτέρω - ενδεικτικώς - περιεχόμενον. Θα πρέπει επί πλέον η επίκλησις να συνοδεύεται με ειδικήν αιτιολογίαν.
Και τούτο διότι, όπως υπεστηρίχθη ανωτέρω, η επίκλησις υπό της Διοικήσεως λόγων δημοσίου συμφέροντος δεν σημαίνει αυθαίρετον κρίσιν της Διοικήσεως ή ανεξέλεγκτον ουσιαστικήν εκτίμησιν αυτής. Αντιθέτως, η κρίσις της είναι πλήρως ελεγκτή από τον δικαστήν. Διά τούτο η κρίσις της Διοικήσεως περί υπάρξεως λόγων δημοσίου συμφέροντος δικαιολογούντων την ανάκλησιν νομίμου διοικητικής πράξεως πρέπει να είναι όχι μόνον νομίμως και πλήρως ητιολογημένη, όπως κάθε ανακλητική ενέργεια της Διοικήσεως έχουσα δυσμενή χαρακτήρα, αλλά και ειδικώς ητιολογημένη ως προς τους λόγους του βλαπτομένου δημοσίου συμφέροντος, που θεμελιώνουν την ανάκλησιν και οι οποίοι αποτελούν την νομικήν και πραγματικήν βάσιν της ανακλητικής ενεργείας, διότι μόνον κατ΄ αυτόν τον τρόπον καθίσταται ευχερής ο δικαστικός έλεγχος.
Αναλυτικώτερον, η εν λόγω αιτιολογία σημαίνει ότι η ανάκλησις πρέπει να περιέχη συγκεκριμένως και λεπτομερώς τα πραγματικά περιστατικά που υπάρχονται και συγκροτούν την κατά νόμον έννοιαν του επικαλουμένου δημοσίου συμφέροντος το οποίον αποτελεί το νόμιμον έρεισμα της ανακλήσεως.»
Ασχολήθηκα με παρόμοιο θέμα στην Tryfon Distributors ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 78/04, ημερ. 28.03.05 από την οποία το ακόλουθο απόσπασμα:
«Η ανάκληση ευμενούς προς το διοικούμενο πράξης δεν επιτρέπεται, αν η ανάκληση στηρίζεται σε μεταγενέστερη διαφορετική εκτίμηση των δεδομένων που υπήρχαν κατά την έκδοσή της και επί των οποίων η πράξη στηρίζεται (Κυνηγού κ.α. ν. Δημοκρατίας
Η αντίθεση προς το δημόσιο συμφέρον μπορεί να στηρίζεται σε στοιχεία μεταγενέστερα εκείνων που υπήρχαν κατά την έκδοση της πράξης, αλλά και στην ουσιαστική επανεκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και συνθηκών που υπήρχαν ή συνέτρεχαν κατά την έκδοση της πράξης (ΣτΕ 441/1984, 3818/1987, 4084/1988. Βλ. επίσης Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, έκτη έκδοση, 1993, σελ. 178).
Η ανακλητική απόφαση θα πρέπει να εξειδικεύει επαρκώς τη σύγκρουση της ανακαλούμενης πράξης με το δημόσιο συμφέρον (Στεφανίδης κ.α. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367). Απλή επίκληση λόγων δημοσίου συμφέροντος ως προϋπόθεση της ανάκλησης νόμιμης πράξης δεν αρκεί. Το δημόσιο συμφέρον θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά έτσι που να αποκαλύπτεται ο συλλογισμός και να επιτρέπεται ο δικαστικός έλεγχος (Panayiotis Georgiou (Catering) Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 221). Θα πρέπει μάλιστα να δίδεται και ειδική αιτιολογία (G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 116/89, ημερ. 25.4.1990).
Αιτιολόγηση σημαίνει ότι η ανάκληση θα πρέπει να περιέχει λεπτομερώς τα συγκεκριμένα περιστατικά που συγκροτούν την κατά νόμο έννοια του επικαλούμενου δημόσιου συμφέροντος που αποτελεί το νόμιμο έρεισμα της ανάκλησης (ΣτΕ 2413/1971, 3065/1977, Ζίττης κ.α. ν. Δημοκρατίας
Το Δικαστήριο ελέγχοντας τους λόγους δημοσίου συμφέροντος, εξετάζει κατά πόσο τα περιστατικά που επικαλείται η διοίκηση, συγκροτούν την έννοια του εκάστοτε κατά νόμο σκοπούμενου συμφέροντος. Ελέγχει περαιτέρω αν η κρίση της διοίκησης περί της συνδρομής των περιστατικών των οποίων γίνεται επίκληση, βρίσκει έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου. Τέλος ελέγχεται κατά πόσον οι λόγοι δημόσιου συμφέροντος προτείνονται για πρώτη φορά κατά την ανάκληση ή είχαν ήδη εκτιμηθεί και ληφθεί υπ΄ όψιν κατά την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης (Ζίττης κ.α. ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω). Βλέπε ακόμη Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, «Το δημόσιον συμφέρον και η ανάκλησις των διοικητικών πράξεων», Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979, ΙΙ, σελ. 355 και επ.).»
Στην προκειμένη περίπτωση, η αιτιολόγηση του δημοσίου συμφέροντος και η διερεύνηση του κρίνεται ελλιπής. Η πολεοδομική άδεια η οποία αναβίωσε αμέσως μετά την ακυρωτική απόφαση στις 20.12.07 ανακλήθηκε ξανά τον Μαΐο του 2008, χωρίς να γίνει οποιαδήποτε επιστημονική μελέτη ή να προκύψει επιστημονική μαρτυρία που να τεκμηριώνουν συγκεκριμένο κίνδυνο από την λειτουργία του πρατηρίου καυσίμων σε κατοικημένη περιοχή για την υγεία των περιοίκων. Το μοναδικό νέο στοιχείο ήταν η έκθεση της Συμβουλευτικής Επιτροπής Υγείας, η οποία δεν υποστηρίζει ούτε το γενικό συμπέρασμα ότι η παρουσία τέτοιων πρατηρίων σε κατοικημένες περιοχές είναι επιβλαβής για την υγεία ούτε στοιχειοθετεί τέτοιο κίνδυνο για το συγκεκριμένο σταθμό και την συγκεκριμένη περιοχή. Η γνωμάτευση είναι ομόφωνη ως προς το ότι, προς το παρόν, δεν υπάρχουν επαρκή δεδομένα για το μέγεθος και την έκταση του δυνητικού προβλήματος Δημόσιας Υγείας που ενδεχομένως προκύπτει και ότι δεν δικαιολογείται η αλλαγή της ισχύουσας πρακτικής με την απαγόρευση ανέγερσης και λειτουργίας πρατηρίων πετρελαιοειδών σε κατοικημένες περιοχές.
Εχω επίσης μελετήσει επισταμένα το λοιπό περιεχόμενο της έκθεσης με τις απόψεις της πλειοψηφίας των μελών, την επικαλούμενη έρευνα των Ιωαννίνων και την Οδηγία 200/69/ΕΚ (καθορίζει την οριακή τιμή συγκέντρωσης του βενζολίου στον ατμοσφαιρικό αέρα). Δεν εντόπισα οτιδήποτε που να προσφέρει επιστημονική βάση στην απόφαση του Υπουργού να ανακαλέσει - και μάλιστα πριν καν υπάρξουν επίσημες μετρήσεις σε πρατήρια στην Κύπρο και πριν ολοκληρωθούν τα μέτρα μείωσης της συγκέντρωσης του βενζολίου από τα πρατήρια - τη νόμιμη άδεια των αιτητών, η οποία είχε εκδοθεί αφού λήφθηκαν οι θετικές απόψεις όλων των εμπλεκόμενων φορέων.
Μέσα στην πληθώρα των εγγράφων του διοικητικού φακέλου που κατατέθηκαν, εντόπισα ιατρικά πιστοποιητικά και επιστολές που διαφοροποιούν το χειρισμό της συγκεκριμένης άδειας από άδειες άλλων πρατηρίων σε κατοικημένες περιοχές της Κύπρου, αφού παρουσιάζουν έντεκα κατοίκους της γύρω περιοχής να πάσχουν με καρκίνο ή άσθμα. Το στοιχείο αυτό από μόνο του μπορούσε να επιτείνει την υποχρέωση της Διοίκησης για ενδελεχή έρευνα προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσο η ενδεχόμενη μελλοντική λειτουργία του πρατηρίου συνεπαγόταν κίνδυνο επιδείνωσης της υγείας των ασθενών. Τέτοια έρευνα δεν έγινε.
Αξιοσημείωτο είναι και το γεγονός, όπως βεβαιώνει η επιστολή ημερ. 26/03/07 της Πολεοδομικής Αρχής, ότι στις περιπτώσεις των πρατηρίων καυσίμων δεν απαιτείται διαβούλευση με την Υπηρεσίας Περιβάλλοντος ούτε και η υποβολή μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων ενώ επισημαίνεται ότι τα περισσότερα πρατήρια όχι μόνο στην Κύπρο αλλά και σε άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ενωσης, βρίσκονται σε οικιστικές περιοχές των πόλεων και της υπαίθρου για να εξυπηρετούν τις ανάγκες των κατοίκων.
Η επίδικη απόφαση θα μπορούσε συνεπώς να ληφθεί νόμιμα προς προάσπιση της δημόσιας υγείας, μόνο σε ένα γενικότερο πλαίσιο αναθεώρησης της πολιτικής που εφαρμοζόταν μέχρι τώρα για την χωροθέτηση τέτοιων πρατηρίων και τις κατάλληλες νομοθετικές μεταρρυθμίσεις. Ωστόσο για σκοπούς της παρούσας υπόθεσης, η παράλειψη διεξαγωγής επιστημονικής έρευνας και εξειδίκευσης των κινδύνων που θα προέκυπταν για τη δημόσια υγεία καθώς και αιτιολόγησης του επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος καθιστά την ανάκληση μετέωρη.
Επιπρόσθετα, δεν βλέπω πώς θα μπορούσε ο Υπουργός να νομιμοποιείται στη λήψη της επίδικης απόφασης, παρά την ανεπάρκεια των δεδομένων στα πλαίσια της «συνετούς πρόληψης» ως ευρωπαϊκής πολιτικής, χωρίς μια πρώτη επιστημονική αξιολόγηση του κινδύνου και χωρίς να αιτιολογείκάτω από τις πιο πάνω περιστάσεις την ενέργεια του με βάση την εν λόγω αρχή. Θεωρώ ότι η αναφορά της ευπαίδευτης δικηγόρου των καθ' ων η αίτηση στο precautionary principle αποτελεί όψιμη και εκ των υστέρων αιτιολόγηση που δεν μπορεί να αποκαταστήσει το κύρος της απόφασης.
Για τους λόγους που εξέθεσα πιο πάνω η προσφυγή επιτυγχάνει. Η προσβαλλόμενη ανακλητική απόφαση ακυρώνεται με €1200 έξοδα υπέρ των αιτητών.
Α. ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.
ΣΦ.