|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2008) 4 ΑΑΔ 265
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 428/2006)
23 Απριλίου, 2008
[ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
PARTASTAMPO SHIPPING AND FISHING LTD.,
Αιτήτρια,
ν.
1. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΑΛΙΕΙΑΣ
ΚΑΙ ΘΑΛΑΣΣΙΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ, ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ
ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ
ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
Αλ. Μαρκίδης με Π. Παναγιώτου και Αντ. Ανδρέου, για την Αιτήτρια.
Γ. Χατζηχάννα, Νομικός Λειτουργός, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.: Με την παρούσα προσφυγή η Partastampo Shipping and Fishing Ltd. (αιτήτρια) αμφισβητεί την ορθότητα της απόφασης του Διευθυντή του Τμήματος Αλιείας και Θαλασσίων Ερευνών (καθ'ων η αίτηση), με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή της για άδεια αλιείας με τη μέθοδο "γρι-γρι" για το έτος 2006.
(α) Τα γεγονότα.
Η αιτήτρια από το έτος 2001 μέχρι το έτος 2005 εξασφάλιζε άδειες αλιείας με τη μέθοδο "γρι-γρι" από το Τμήμα Αλιείας και Θαλασσίων Ερευνών του Υπουργείου Γεωργίας για τα αλιευτικά σκάφη "Αναστασία" και "MAGGAS 1".
Στις 29/7/2005 δημοσιεύτηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και τέθηκαν σε ισχύ οι περί Αλιείας (Τροποποιητικοί) Κανονισμοί του 2005 (Κ.Δ.Π. 354/2005), οι οποίοι επέφεραν σημαντικές τροποποιήσεις στους βασικούς Κανονισμούς. Ο Κανονισμός 21(5) που αφορούσε την αλιεία με τη μέθοδο "γρι-γρι" διαμορφώθηκε μετά την τροποποίηση του από τον Κανονισμό 12 της Κ.Δ.Π. 354/2005 ως ακολούθως:
"5(α) Υπό την επιφύλαξη της υποπαραγράφου (β), απαγορεύεται η έκδοση άδειας αλιείας για τη μέθοδο που είναι κοινώς γνωστή ως "γρι-γρι" μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας:
Νοείται ότι οι άδειες αλιείας που βρίσκονται σε ισχύ κατά το χρόνο έναρξης της ισχύος των παρόντων Κανονισμών εξακολουθούν να ισχύουν μέχρι τη λήξη τους.
(β) Κατ' εξαίρεση δύνανται να εκδοθούν άδειες αλιείας, για τη μέθοδο αλιείας που είναι κοινώς γνωστή ως "γρι-γρι", μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας, σε περίπτωση που οι εν ισχύι άδειες παράκτιας αλιείας για τη μέθοδο της τράτας βυθού δεν υπερβαίνουν τις τρεις:
Νοείται ότι ο Διευθυντής δύναται να επιβάλει όρους στις υπό έκδοση άδειες, αναφορικά με την απόσταση από την ακτή ή και το βάθος της θάλασσας όπου θα ασκείται η αλιεία με την πιο πάνω μέθοδο."
Η αιτήτρια εταιρεία υπέβαλε στις 17/10/2006 αίτηση για άδεια με τη μέθοδο "γρι-γρι" για το έτος 2006, με το σκάφος "MAGGAS 1". Η αίτηση απορρίφθηκε από τους καθ'ων η αίτηση με την πιο κάτω αιτιολογία:
"Αναφέρομαι στην αίτησή σας για άδεια αλιείας με τη μέθοδο «γρι-γρι» για το έτος 2006 και λυπούμαι να σας πληροφορήσω ότι η αίτησή σας απορρίπτεται.
Με βάση τον Κανονισμό 21(5) των Περί Αλιείας Κανονισμών του 1990 μέχρι 2005 δύνανται να εκδοθούν άδειες αλιείας με τη μέθοδο που είναι κοινώς γνωστή ως «γρι-γρι» μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας σε περίπτωση που οι εν ισχύει άδειες τρατών βυθού δεν υπερβαίνουν τις τρεις.
Για το έτος 2006 υπάρχουν εν ισχύει τέσσερεις άδειες αλιείας τρατών βυθού στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας."
Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια αμφισβητεί την εγκυρότητα της πιο πάνω απόφασης ισχυριζόμενη ότι, (i) ο Κανονισμός 21(5) παραβιάζει τα άρθρα 23, 25 και 28 του Συντάγματος, (ii) οι πρόνοιες του Κανονισμού 21(5) είναι "ultra vires" του εξουσιοδοτούντος άρθρου 6 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135 (όπως τροποποιήθηκε), (iii) υπήρξε παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και ότι (iv) η διαδικασία έκδοσης των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005, Κ.Δ.Π. 354/2005 αντίκειται στο άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος.
(i) Ο Κανονισμός 21(5) παραβιάζει τα άρθρα 23, 25 και 28 του Συντάγματος.
Έχει υποβληθεί από τον ευπαίδευτο συνήγορο της αιτήτριας ότι ο Κανονισμός 21(5) συγκρούεται με το άρθρο 23 του Συντάγματος, αφού η απαγόρευση της μεθόδου ψαρέματος "γρι-γρι" έχει προκαλέσει οικονομικές ζημιές στην αιτήτρια λόγω των εξόδων στα οποία έχει υποβληθεί για την αγορά και εξοπλισμό του σκάφους της. Επιπρόσθετα υποβλήθηκε ότι ο Κανονισμός 21(5) παραβιάζει το άρθρο 25 του Συντάγματος, αφού δεν τους επιτρέπει να ασκήσουν ελεύθερα το επάγγελμα τους και ότι ο ίδιος Κανονισμός παραβιάζει την αρχή της ισότητας που κατοχυρώνεται με το άρθρο 28 του Συντάγματος, αφού οδηγεί σε ανομοιόμορφη μεταχείριση όμοιων περιπτώσεων και δυσμενή διάκριση της αιτήτριας γενικά σε σχέση με άλλους που ασκούν το επάγγελμα της αλιείας και ειδικά με εκείνους που αλιεύουν με τη μέθοδο της τράτας βυθού.
Οι πιο πάνω ισχυρισμοί της αιτήτριας δεν ευσταθούν. Η αιτήτρια δεν έχει αποδείξει ότι έχει στερηθεί το δικαίωμα της ιδιοκτησίας ή το δικαίωμα της ελεύθερης άσκησης του επαγγέλματός της, δικαιώματα που είναι μεν συνταγματικά κατοχυρωμένα, όχι όμως σε απόλυτο βαθμό. Όπως όλα τα επαγγέλματα, έτσι και η άσκηση αλιείας για βιοποριστικούς σκοπούς υπόκειται σε περιορισμούς, όρους και διατυπώσεις που προβλέπονται από το ίδιο το Σύνταγμα στο άρθρο 25.2. Όπως έχει επισημανθεί από τον Αρτεμίδη, Δ. (όπως ήταν τότε) στην υπόθεση Πέτρος Μαρκίτσης ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Προσφυγή Αρ. 1501/2000 της 5/7/2002:
"Αναφορικά με το ζήτημα της συνταγματικότητας του σχετικού άρθρου του περί Αλιείας Νόμου να παρατηρήσω μόνο πως το άρθρο 25 του Συντάγματος δεν δημιουργεί απόλυτο δικαίωμα, όπως καταδεικνύεται από τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου, που έπονται της πρώτης. Ο θαλάσσιος πλούτος της χώρας, που είναι αντικείμενο αλιείας, καθώς και η πανίδα όταν θεωρείται θήραμα, μολονότι δεν διασφαλίζονται ως δικαίωμα ανήκον στη Δημοκρατία, όπως π.χ. και σύμφωνα με το άρθρο 23 του Συντάγματος, τα υπόγεια ύδατα, ορυκτά, μεταλλεία και αρχαιότητες, εντούτοις η κυβέρνηση έχει, κατά τη γνώμη μου, το αδιαμφισβήτητο δικαίωμα, υποχρέωση θα' λεγα προστασίας του πλούτου αυτού με τον ενδεδειγμένο νομικό έλεγχο. Στην περίπτωση που εξετάζουμε μας αφορούν τα έμβια της θάλασσας που αλιεύονται. Ανάλογα με τις ποσότητες που υπάρχουν, και άλλα βεβαίως κριτήρια, διασφαλίζεται κατά τρόπο ισορροπημένο, που μόνο η διοίκηση μπορεί να καθορίσει, και το δικαίωμα των επαγγελματιών ψαράδων στην άσκηση του επαγγέλματος τους. Δεν είναι ορθή επομένως η εισήγηση του δικηγόρου του αιτητή ότι η σχετική πρόνοια του νόμου είναι αντίθετη με το άρθρο 25 του Συντάγματος."
Η αιτήτρια δεν έχει αποδείξει επίσης τον ισχυρισμό της ότι ο Κανονισμός 21(5) προβαίνει σε διαφορετικές ρυθμίσεις όμοιων καταστάσεων, που οδηγεί σε δυσμενή και άδικη μεταχείριση της. Η νομοθετική ρύθμιση του θέματος είχε σκοπό την προστασία του θαλάσσιου πλούτου της Δημοκρατίας, που δεν είναι ανεξάντλητος και η νομολογία έχει καθιερώσει ότι η αρχή της ισότητας δεν απαγορεύει τη ρύθμιση ανόμοιων περιπτώσεων με διαφορετικό τρόπο με βάση τις εκάστοτε ιδιαίτερες συνθήκες που συνδέονται με την κάθε περίπτωση, εφόσον οι ρυθμίσεις στηρίζονται σε γενικά αντικειμενικά κριτήρια. (Θεοχαρίδης ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 63 και Δαμιανού ν. Ρ.Ι.Κ. (1999) 3 Α.Α.Δ. 129). Στην παρούσα περίπτωση η ρύθμιση αφορά δύο διαφορετικές μεθόδους αλιείας. Το κατά πόσο θα ήταν πιο λειτουργική κάποια διαφορετική διευθέτηση, ή αν θα απέβαινε προς όφελος της αλιείας η τυχόν διάθεση περισσότερων αδειών "γρι-γρι", είναι ζήτημα που ανάγεται στη σκοπιμότητα και αξιολόγηση του Κανονισμού και όχι στη συνταγματικότητά του. Όμως, όπως έχει νομολογιακά καθιερωθεί, η σκοπιμότητα ενός νομοθετικού μέτρου δεν αποτελεί αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. (Βλ. Παφίτης ν. Δημοκρατίας (1996) 3 Α.Α.Δ. 522 και Κυπριανού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 8).
Οι σχετικές εισηγήσεις απορρίπτονται.
(ii) Ο Κανονισμός 21(5) είναι "ultra vires" του άρθρου 6 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται επίσης ότι ο Κανονισμός 21(5) κείται εκτός των ορίων του άρθρου 6 του Κεφ. 135 γιατί η απαγόρευση που εισάγει ο επίδικος Κανονισμός δεν εμπίπτει στο πεδίο ρυθμίσεων του άρθρου 6 και γιατί η εξάρτηση της έκδοσης αδειών με τη μέθοδο "γρι-γρι" από τον αριθμό των υφιστάμενων αδειών τράτας βυθού οδηγεί σε παράλογα αποτελέσματα.
Το άρθρο 6 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135, προνοεί μεταξύ άλλων τα ακόλουθα:
"6.-(1) Το Υπουργικό Συμβούλιο δύναται με Διάταγμα να εκδίδει Κανονισμούς που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου αυτού.
(2) Ειδικότερα και άνευ βλάβης της γενικότητας της πιο πάνω εξουσίας, οι Κανονισμοί αυτοί δύνανται -
(α) .........................
(γ) να απαγορεύουν ή ρυθμίζουν οποιεσδήποτε πρακτικές ή μεθόδους ή τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού, εργαλείου ή οποιασδήποτε άλλης συσκευής ή υλικού για την αλιεία ιχθύων,
...........................
(στ) να προνοούν για τον περιορισμό από το Διευθυντή Αλιείας του αριθμού αδειών που εκδίδονται σε οποιοδήποτε έτος και για την επιλογή αιτητών στους οποίους θα εκδίδονται οι άδειες αυτές όταν ο αριθμός των αιτήσεων υπερβαίνει τον περιορισμένο αριθμό των αδειών και να καθορίζουν τους όρους που πρέπει να επισυνάπτονται στις άδειες αυτές,
(ζ) χωρίς επηρεασμό των διατάξεων του περί Προστασίας και Διαχείρισης της Φύσης και της Άγριας Ζωής Νόμου, να ρυθμίζουν τη διατήρηση, προστασία και διαχείριση οποιουδήποτε αποθέματος ιχθύων."
Από τα πιο πάνω φαίνεται ότι ο Κανονισμός 21(5) εκδόθηκε μέσα στο εξουσιοδοτικό πλαίσιο του βασικού Νόμου και ο περιορισμός που έχει τεθεί σε σχέση με τις μεθόδους αλιείας είναι απόλυτα εναρμονισμένος με τους σκοπούς του Νόμου, που είναι η ρύθμιση της αλιείας και η προστασία του θαλάσσιου πλούτου της Δημοκρατίας.
Η σχετική εισήγηση απορρίπτεται.
(iii) Παραβίαση των αρχών της χρηστής διοίκησης.
Η αιτήτρια υπέβαλε επίσης ότι η απαγόρευση της αλιείας με τη μέθοδο "γρι-γρι", σύμφωνα με τις πρόνοιες του Κανονισμού 21(5), συνιστά κακόπιστη και αντιφατική συμπεριφορά της διοίκησης απέναντι της αφού ήταν και η μόνη που χρησιμοποιούσε, κατόπιν σχετικής άδειας, την πιο πάνω μέθοδο για πέντε χρόνια, με τεράστια οικονομικά έξοδα. Η αιτήτρια εισηγείται ότι η απόρριψη της αίτησης της συνιστά μια κακόπιστη συμπεριφορά για εξυπηρέτηση αλλότριων συμφερόντων που παραβιάζει τα σχετικά άρθρα 50-52 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν. 158(Ι)/99.
Ο ισχυρισμός είναι ανεδαφικός. Η αρχή της χρηστής διοίκησης αποτελεί ένα σημαντικό στοιχείο της αμεροληψίας της κρατικής λειτουργίας. (Βλ. Tamassos Tobacco Suppliers and Co. ν. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, Δημοκρατία κ.ά. ν. Ιερωνυμίδη κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 286, Καμένος ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 25 κλπ.). Η αρχή αποβλέπει στον αποκλεισμό αυθαιρεσιών από την καθημερινή λειτουργία της διοίκησης, η οποία δεν πρέπει να εκμεταλλεύεται ή να δημιουργεί καταστάσεις πλάνης, απάτης ή απειλής σε βάρος των πολιτών. Όπως σημειώθηκε στην υπόθεση Γεώργιος Νεοφύτου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Προσφυγή Αρ. 41/91 της 18/1/99,
". η επιδίωξη της υλοποίησης των σκοπών του δημόσιου συμφέροντος στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες της σύγχρονης κοινωνίας επιτρέπει την ευελιξία, προσαρμοστικότητα και δυνατότητα της Διοίκησης να μεταβάλλει την πορεία της όποτε κρίνει αναγκαίο. (Ίδε Αδαμίδης ν. Δημοκρατίας, Αίτηση 73/96 της 13/11/97). Όμως θα πρέπει να σημειωθεί ότι οι αλλαγές αυτές δεν πρέπει να εγγίζουν τα όρια της ασυνέπειας και αυθαιρεσίας. (Ίδε Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο" 1977, Τόμος Α΄, σ. 107)."
Στην παρούσα περίπτωση η περιορισμένη απαγόρευση του Κανονισμού 21(5) είχε γενική μορφή και απρόσωπο χαρακτήρα, σε συνάρτηση δε με τη συνεχή μείωση των αποθεμάτων αλιεύσιμων ειδών ο σχετικός περιορισμός όχι μόνο δεν ήταν αυθαίρετος αλλά αντίθετα επιβεβλημένος.
Συνεπακόλουθα η σχετική εισήγηση απορρίπτεται.
(iv)Παραβίαση του άρθρου 54(ζ) του Συντάγματος.
Η αιτήτρια υπέβαλε επίσης ότι η διαδικασία που υιοθετήθηκε κατά την ψήφιση και έκδοση των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005 (Κ.Δ.Π. 354/2005) αντίκειται στις πρόνοιες του άρθρου 54(ζ) του Συντάγματος, το οποίο παραχώρησε στο Υπουργικό Συμβούλιο την εξουσία έκδοσης κανονιστικών διαταγμάτων. Επιπρόσθετα υποβλήθηκε ότι σύμφωνα με το άρθρο 6(1) του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135, το Υπουργικό Συμβούλιο έχει αποκλειστική αρμοδιότητα έκδοσης κανονισμών για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου και γι' αυτό το λόγο η μεγάλης έκτασης τροποποίηση των προτεινόμενων κανονισμών από τη Βουλή στην οποία κατατέθηκαν για έγκριση, ισοδυναμεί με απαράδεκτη εκχώρηση των εξουσιών του Υπουργικού Συμβουλίου.
Η εισήγηση δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή. Η εξουσία της Βουλής να τροποποιεί "ολικώς" ή "μερικώς" τους κανονισμούς που εγκρίνονται με βάση την εξουσιοδότηση του άρθρου 6(1) του περί Αλιείας Νόμου, προβλέπεται στην παράγραφο (4) του ίδιου άρθρου, το οποίο προνοεί ότι,
"(4) Κανονισμοί που γίνονται βάσει του άρθρου αυτού κατατίθενται στη Βουλή των Αντιπροσώπων. Αν μετά την πάροδο είκοσι μιας ημερών από την κατάθεση αυτή η Βουλή των Αντιπροσώπων με απόφασή της δεν τροποποιήσει ή ακυρώσει τους Κανονισμούς που κατατέθηκαν με τον τρόπο αυτό ολικά ή μερικά, τότε αμέσως αυτοί μετά την πάροδο της πιο πάνω προθεσμίας δημοσιεύονται στην επίσημη εφημερίδα της Δημοκρατίας και τίθενται σε ισχύ από τη δημοσίευση αυτή. Σε περίπτωση τροποποίησης αυτών ολικά ή μερικά από τη Βουλή των Αντιπροσώπων, αυτοί δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας όπως τροποποιήθηκαν από αυτήν και τίθενται σε ισχύ από τη δημοσίευση αυτή."
Έχοντας υπόψη τις πρόνοιες του άρθρου 54(ζ) του Συντάγματος και ειδικότερα τη φράση "ως οι νόμοι ορίζουσιν", η οποία ακολουθεί την εξουσία έκδοσης "κανονιστικών και εκτελεστικών των νόμων διαταγμάτων", προκύπτει ότι η διαδικασία που υιοθετήθηκε κατά την τροποποίηση των Κανονισμών από τη Βουλή, δεν βρίσκεται σε αντίθεση με το άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με €1.000 έξοδα σε βάρος της αιτήτριας. Η επίδικη απόφαση επικυρώνεται.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ