|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2007) 4 ΑΑΔ 863
18 Δεκεμβρίου, 2007
[ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
BRAINVIBES LTD,
Αιτήτρια,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΚΑΙ/Η ΜΕΣΩ
ΤΗΣ ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΑΛΛΑΓΩΝ ΚΑΙ ΑΠΑΙΤΗΣΕΩΝ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 31/2007)
Προσφορές ― Αποκλεισμός προσφοροδότη από μελλοντικούς διαγωνισμούς ― Καν. 25 των περί Εκτέλεσης Συμβάσεων (Προμήθειες, Έργα και Υπηρεσίες) Κανονισμών του 2004 (Κ.Δ.Π. 115/04) ― Κατά πόσο ο Καν. 25 θεσπίστηκε καθ' υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδότησης (ultra vires) του περί της Διαχείρισης των Εσόδων και Δαπανών και του Λογιστικού της Δημοκρατίας Νόμου του 2002, (Ν.112(Ι)/02).
Προσφυγή βάσει του άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Υπέρβαση νομοθετικής εξουσιοδότησης (ultra vires) ― Περιστάσεις βασιμότητας του λόγου αυτού ακυρώσεως, στην κριθείσα περίπτωση.
Οι αιτητές προσέφυγαν κατά της απόφασης αποκλεισμού τους, από διαγωνισμούς του δημοσίου, για περίοδο δύο ετών.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Η αντιμετώπιση συγκεκριμένου προβλήματος ασυνέπειας αναδόχου, με την επιβολή ιδιαιτέρως αυστηρής κύρωσης, όπως είναι η στέρηση συμμετοχής σε διαγωνισμό, χρειάζεται εξειδικευμένο νομοθετικό έρεισμα, με το οποίο άμεσα να συνδέεται ο Κανονισμός, ο οποίος εν συνεχεία εκδίδεται για προώθηση του συγκεκριμένου σκοπού. Στην προκειμένη περίπτωση δεν υπάρχει στο Νόμο οποιαδήποτε διάταξη, η οποία, ακόμα και πλατιά ερμηνευόμενη, να παρέχει εξουσιοδότηση για την επιβολή της κύρωσης αποκλεισμού σε διαγωνισμό. Ο Καν. 25 ήταν, ως εκ τούτου, ultra vires των άρθρων 20(ε), 34 και 35 του Νόμου και δεν αποτελούσε νόμιμο έρεισμα για τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Peppis Co. Ltd ν. Δημοκρατίας (2004) 3 Α.Α.Δ. 314,
Δήμος Αγίας Νάπας ν. A. Klatsias Constructions Ltd (2006) 3 Α.Α.Δ. 96,
Κ.Ο.Α. ν. P. Kourris Constructions & Co (2007) 3 Α.Α.Δ. 157.
Προσφυγή.
Α. Ευσταθίου, για τους Αιτητές.
Μ. Θεοκλήτου, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ.: Στις 25 Οκτωβρίου 2006 η Κεντρική Επιτροπή Αλλαγών και Απαιτήσεων, η οποία συνεστήθη με βάση τον περί της Διαχείρισης των Εσόδων και Δαπανών και του Λογιστικού της Δημοκρατίας Νόμο του 2002 (Ν. 112(Ι)/02 όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 22(Ι)/04), αποφάσισε τη στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής της αιτήτριας «σε μελλοντικούς διαγωνισμούς του δημοσίου, που οδηγούν σε ανάθεση σύμβασης, για περίοδο δύο ετών». Δόθηκε η εξής αιτιολογία:
«Η Κεντρική Επιτροπή Αλλαγών και Απαιτήσεων, αφού έλαβε υπόψη την μη ικανοποιητική απόδοση του συμβασιούχου σύμφωνα με την έκθεση αξιολόγηση που ετοίμασε το Τμήμα καθώς και τα πολλά κατ' εξακολούθηση προβλήματα που παρουσιάστηκαν στις υλοποιήσεις των συμβάσεων του εν λόγου αναδόχου από τις υπεράριθμες και συνεχιζόμενες αποτυχίες της εταιρείας Brainvibes Ltd στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων της, αποφάσισε όπως εγκρίνει, σύμφωνα με τις εισηγήσεις του Τμήματος, την στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής της Brainvibes Ltd για συμμετοχή σε μελλοντικούς διαγωνισμούς του δημοσίου που οδηγούν σε ανάθεση σύμβασης για περίοδο δύο ετών από σήμερα.»
Η Κεντρική Επιτροπή με επιστολή, ημερ. 14 Μαρτίου 2006, με την οποία είχε δώσει στην αιτήτρια το δικαίωμα ένστασης, είχε προαναφέρει ότι επρόκειτο για απόφαση βάσει του Καν. 25 των περί Εκτέλεσης Συμβάσεων (Προμήθειες, Έργα και Υπηρεσίες) Κανονισμών του 2004 (Κ.Δ.Π. 115/04) οι οποίοι εκδόθηκαν από το Υπουργικό Συμβούλιο κατ' επίκληση εξουσιών που παρείχαν τα άρθρα 20(ε), 34 και 35 του Νόμου. Πράγματι ο Καν. 25 προβλέπει τη δυνατότητα στέρησης του δικαιώματος συμμετοχής σε διαγωνισμούς οι οποίοι οδηγούν σε ανάθεση σύμβασης. Τον παραθέτω:
«25. - (1) Στις περιπτώσεις που με βάση την έκθεση αξιολόγησης η απόδοση του αναδόχου σύμβασης κρίνεται ως μη ικανοποιητική, η Ενδιαφερόμενη Υπηρεσία υποβάλλει την έκθεση στον Πρόεδρο της Κεντρικής Επιτροπής, με εισήγηση για στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής του συγκεκριμένουυ αναδόχου σύμβασης σε μελλοντικούς διαγωνισμούς που οδηγούν στην ανάθεση σύμβασης, είτε μόνιμα, είτε για καθορισμένη χρονική περίοδο.
(2) Ο Πρόεδρος της Κεντρικής Επιτροπής αφού λάβει την έκθεση της Ενδιαφερόμενης Υπηρεσίας, γνωστοποιεί στον ανάδοχο σύμβασης το αίτημα της Ενδιαφερόμενης Υπηρεσίας και τον καλεί μέσα σε τακτή προθεσμία να υποβάλει προς αυτόν, αν το επιθυμεί, γραπτή ένσταση στην οποία να αναφέρονται και οι λόγοι της ένστασης.
(3) Η Κεντρική Επιτροπή προτού λάβει την απόφασή της στο θέμα της στέρησης του δικαιώματος συμμετοχής του αναδόχου σύμβασης σε διαγωνισμούς που οδηγούν στην ανάθεση σύμβασης, δύναται, αν το κρίνει σκόπιμο, να δώσει την ευκαιρία προφορικής ακρόασης στον ενδιαφερόμενο και/ή στο νομικό του σύμβουλο, σχετικά με τους λόγους της ένστασής του.
(4) Οι αποφάσεις της Κεντρικής Επιτροπής για στέρηση του δικαιώματος συμμετοχής του αναδόχου σύμβασης σε μελλοντικούς διαγωνισμούς που οδηγούν στην ανάθεση σύμβασης, κοινοποιούνται στο Γενικό Ελεγκτή της Δημοκρατίας, στην Αρμόδια Αρχή και σε όλες τις αναθέτουσες αρχές και Συμβούλια Προσφορών. Η Αρμόδια Αρχή τηρεί κατάλογο με τα ονόματα όλων των οικονομικών φορέων που έχουν στερηθεί το δικαίωμα συμμετοχής σε διαγωνισμούς που οδηγούν στην ανάθεση σύμβασης. Ο κατάλογος αυτός δημοσιεύεται μια φορά το χρόνο στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και σε δύο τουλάχιστον εγχώριες ημερήσιες εφημερίδες.»
Η αιτήτρια με την προσφυγή της προβάλλει, εν πρώτοις, ότι ο Καν. 25 είναι ultra vires του Νόμου. Από τη μεριά της η Δημοκρατία εισηγείται ότι ο εν λόγω Κανονισμός βρίσκεται εντός της νομοθετικής εξουσιοδότησης την οποία προδιαγράφουν, σε συνδυασμό μεταξύ τους, τα προαναφερθέντα άρθρα. Χρειάζεται επομένως να τα δούμε με κάποια λεπτομέρεια. Το Άρθρο 20 περιέχει, όπως σημειώνεται και στον πλαγιότιτλο, πρόνοιες σε σχέση με τις εξουσίες και τα καθήκοντα του Γενικού Λογιστή ο οποίος, σύμφωνα με την παράγραφο (ε), οφείλει να κατευθύνει την προσοχή του και στο κατά πόσο υπάρχουν κατάλληλοι Κανονισμοί αναφορικά με τις διαδικασίες παραλαβής, αποθήκευσης και χορήγησης υλικών και άλλου είδους περιουσίας του Δημοσίου. Είναι προφανές ότι αυτή η διάταξη δεν καλύπτει την έκδοση του υπό αναφορά Καν. 25. Αναφέρει τα εξής:
«20. Ο Γενικός Λογιστής κατά την άσκηση των εξουσιών και την εκτέλεση των καθηκόντων του, διευθύνει και επιβλέπει, όπως ήθελε κρίνει κατάλληλα, τους λογαριασμούς του Πάγιου Ταμείου, τους λογαριασμούς άλλων Ταμείων του Δημοσίου, των δημόσιων χρημάτων, το ενεργητικού και παθητικού τούτων και της περιουσίας του Δημόσιου και εξακριβώνει κατά την κρίση του ότι -
............................
(ε) εκδίδονται και τηρούνται κατάλληλοι Κανονισμοί για τις απαραίτητες διαδικασίες που αποσκοπούν στη διασφάλιση της κατάλληλης παραλαβής, αποθήκευσης και χορήγησης υλικών και άλλου είδους περιουσίας του Δημοσίου, οποιασδήποτε φύσεως.»
Το επόμενο άρθρο, στο οποίο βασίζεται ο Κανονισμός, ρυθμίζει τον τρόπο προμήθειας αγαθών, έργων και υπηρεσιών, τον τρόπο και διαδικασία εκτέλεσης συμβάσεων διάθεσης και χρήσης αγαθών, έργων και υπηρεσιών, όπως και της πώλησης ή εκμίσθωσης αγαθών. Είναι προφανές ότι ούτε αυτή η διάταξη καλύπτει την έκδοση του υπό αναφορά Κανονισμού. Το άρθρο ολόκληρο έχει ως εξής:
«34. - (1) Ο τρόπος προμήθειας αγαθών, έργων και υπηρεσιών διέπεται από τις διατάξεις του περί της Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες, Έργα και Υπηρεσίες) Νόμου και των δυνάμει αυτού εκδιδομένων Κανονισμών.
(2) Ο τρόπος και η διαδικασία εκτέλεσης των συμβάσεων, διάθεσης και χρήσης των αγαθών, έργων και υπηρεσιών και η πώληση ή η εκμίσθωση αγαθών θα ρυθμιστεί με Κανονισμούς εκδιδόμενους δυνάμει του παρόντος Νόμου.»
Απομένει το Άρθρο 35, με τον πλαγιότιτλο «Κανονισμοί». Σε ό,τι αφορά την έκδοση νέων Κανονισμών ενδιαφέρει μόνο το εδάφιο (1) στο οποίο όμως προσθέτω, για πλήρη κατανόηση της τελευταίας παραγράφου, την ερμηνεία του όρου «Δημόσιος Υπόλογος» στο Άρθρο 2 του Νόμου.
«35. - (1) Το Υπουργικό Συμβούλιο δύναται να εκδίδει Κανονισμούς που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας για την καλύτερη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου αυτού και ειδικότερα -
(α) Για τον καθορισμό οποιουδήποτε ζητήματος το οποίο χρήζει ή είναι επιδεκτικό καθορισμού,
(β) για τη ρύθμιση του λογιστικού συστήματος του κράτους και ειδικότερα για τη ρύθμιση της τήρησης των λογιστικών βιβλίων, λογαριασμών δημόσιας διαχείρισης και γενικά των εγγράφων που αφορούν στη διαχείριση των δημόσιων εσόδων και δαπανών, των δημόσιων χρημάτων, υλικών και άλλου είδους περιουσίας του Δημοσίου οποιασδήποτε φύσης,
(γ) για τη ρύθμιση των εκθέσεων που υποβάλλονται σύμφωνα με τις διατάξεις του Νόμου αυτού,
(δ) για τη ρύθμιση της άσκησης εποπτείας και ελέγχου των Δημόσιων Υπολόγων.»
«2. - "Δημόσιος Υπόλογος" σημαίνει κρατικό υπάλληλο ή λειτουργό ή άλλο εξουσιοδοτημένο πρόσωπο του κράτους, ανάλογα με την περίπτωση, ο οποίος διαχειρίζεται χρήματα, αξίες ή αγαθά που ανήκουν στη Δημοκρατία�·»
Είναι, κατά την άποψη μου, προφανές ότι ούτε το Άρθρο 35(1) καλύπτει την έκδοση του υπό αναφορά Κανονισμού. Η αντιμετώπιση συγκεκριμένου προβλήματος ασυνέπειας αναδόχου, με την επιβολή ιδιαιτέρως αυστηρής κύρωσης, όπως είναι η στέρηση συμμετοχής σε διαγωνισμό, χρειάζεται εξειδικευμένο νομοθετικό έρεισμα με το οποίο άμεσα να συνδέεται ο Κανονισμός ο οποίος εν συνεχεία εκδίδεται για προώθηση του συγκεκριμένου σκοπού. Στην προκειμένη περίπτωση δεν υπάρχει στο Νόμο οποιαδήποτε διάταξη η οποία, ακόμα και πλατιά ερμηνευόμενη, να παρέχει εξουσιοδότηση για την επιβολή της κύρωσης αποκλεισμού σε διαγωνισμό. Ο Καν. 25 ήταν, ως εκ τούτου, ultra vires των Άρθρων 20(ε), 34 και 35 του Νόμου και δεν αποτελούσε νόμιμο έρεισμα για τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης.
Θεωρώ χρήσιμο να υπενθυμίσω ότι η παρούσα περίπτωση διακρίνεται από άλλες στη νομολογία μας όπου, ενώ ο προσφοροδότης δεν αποκλείεται εκ προοιμίου, το αρμόδιο για την κατακύρωση της προσφοράς όργανο λαμβάνει υπόψη, στο πλαίσιο διερεύνησης της δυνατότητας του προσφοροδότη να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις του, το κατά πόσο αυτός ήταν ή όχι συνεπής σε προηγούμενες περιπτώσεις: βλ. Peppis Co. Ltd ν. Δημοκρατίας (2004) 3 Α.Α.Δ. 314, Δήμος Αγίας Νάπας ν. A. Klatsias Constructions Ltd (2006) 3 Α.Α.Δ. 96 και Κ.Ο.Α. ν. P. Kourris Constructions & Co (2007) 3 Α.Α.Δ. 157.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με £800 έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται βάσει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.