|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2006) 4 ΑΑΔ 605
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 86/2005)
12 Ιουλίου 2006
[ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΜΑΡΙΟΣ ΑΒΡΑΑΜΙΔΗΣ,
Αιτητής,
- ν. -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
---------------------------
Π. Σπανός, για τον Αιτητή.
Α. Μαππουρίδης, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄ για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
---------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Ο αιτητής, ο οποίος κατείχε τη θέση Ανώτερου Λειτουργού Βιομηχανικών Σχέσεων στην Υπηρεσία Βιομηχανικών Σχέσεων του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, αντιμετώπισε ενώπιον της Ε.Δ.Υ. δύο πειθαρχικές κατηγορίες για ιδιωτική απασχόληση, κατά παράβαση του άρθρου 65(2) των περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμων του 1990-2003. Η μια αφορούσε την περίοδο από 1 Ιουλίου 1995 μέχρι 31 Μαΐου 1998 και η άλλη την περίοδο από 1 Ιουλίου 1999 μέχρι 31 Ιουλίου 2003. Του καταλογίστηκε ότι ενώ ήταν δημόσιος υπάλληλος στην Υπηρεσία Βιομηχανικών Σχέσεων, απασχολήθηκε και εκτός Υπηρεσίας, ήτοι ότι εργοδοτήθηκε από ιδιωτική εταιρεία ως παρουσιαστής τηλεοπτικών και ραδιοφωνικών προγραμμάτων.
Προηγήθηκε έρευνα με βάση το άρθρο 81(2)(β) του Νόμου. Εν συνεχεία, η αρμόδια αρχή ενήργησε όπως ορίζεται στις παραγράφους 6 έως 8 του Δεύτερου Πίνακα:
«6. Μόλις πάρει την έκθεση του ερευνώντος λειτουργού, η αρμόδια αρχή την παραπέμπει αμέσως μαζί με όλα τα υποβληθέντα έγγραφα, στο Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας για γνωμοδότηση, μαζί με τις απόψεις της πάνω στην έκθεση.
7. Ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας εξετάζει με όλη τη δυνατή ταχύτητα το ζήτημα και συμβουλεύει την αρμόδια αρχή αν μπορεί να διατυπωθεί κατηγορία εναντίον του υπαλλήλου. Σε περίπτωση καταφατικής γνωμοδότησης προβαίνει στη διατύπωση της κατηγορίας.
8. Μόλις πάρει την από το Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας διατυπωθείσα κατηγορία, η αρμόδια αρχή την υπογράφει και τη διαβιβάζει στον Πρόεδρο της Επιτροπής, μαζί με όλα τα έγγραφα που υποβλήθηκαν στο Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας.»
Γνωμοδότηση, ημερ. 24 Φεβρουαρίου 2004, η οποία ετοιμάστηκε από δικηγόρο της Δημοκρατίας, κατέληγε πως δεν στοιχειοθετείτο κατηγορία γιατί δεν μπορούσε να αποδειχθεί ότι ο αιτητής αμειβόταν για την εν λόγω απασχόληση. Παραθέτω το καταληκτικό μέρος:
«Για να θεμελιωθεί λοιπόν το αδίκημα της ιδιωτικής απασχόλησης είναι ανάγκη να αποδειχθεί η καταβολή αμοιβής στον υπάλληλο.
Εν όψει των πιο πάνω έχω τη γνώμη ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση ο κ. Αβρααμίδης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι υπέπεσε στο συγκεκριμένο πειθαρχικό παράπτωμα. Λόγω δεν του χρόνου που πέρασε από τον καιρό που ο κος Αβρααμίδης αμοίβετο για τις υπηρεσίες του δεν είναι εφικτή η προσαγωγή κατηγορίας για το διάστημα εκείνο.»
Ο Γενικός Εισαγγελέας δεν έμεινε ικανοποιημένος με αυτή τη γνωμοδότηση και έδωσε οδηγίες για την εκ νέου μελέτη του θέματος από άλλο λειτουργό, Εισαγγελέα αυτή τη φορά. Στις 30 Μαρτίου 2004, ο Εισαγγελέας γνωμοδότησε ότι δικαιολογείτο η πρόσαψη κατηγοριών. Ανέφερε τα εξής:
«Αναφορικά με το αδίκημα της άσκησης επαγγέλματος και ενασχόλησης με εργασία εκτός από την εργασία του στη Δημόσια Υπηρεσία, φαίνεται ότι από την μαρτυρία που εξασφαλίστηκε από το Τμήμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων ο κος Αβρααμίδης εργοδοτείτο σε αμειβόμενη απασχόληση στο συγκρότημα «Δίας» από το 1995 μέχρι τον Ιούλιο του 2003 χωρίς την άδεια του Υπουργού Οικονομικών με εξαίρεση την περίοδο από Ιούνιο 1998 - Ιούνιο 1999. Έτσι θα μπορούσαν να διατυπωθούν κατηγορίες για τις περιόδους από 1.7.95 μέχρι 1.6.98 και 1.6.99 - 31.7.2003. Για την περίοδο μετά τις 31.7.2003 όπου εμφανίζεται ότι απασχολείται ερασιτεχνικά άνευ απολαβών δεν υπάρχει μαρτυρία με βάση την οποία θα μπορούσε να διωχθεί πειθαρχικά.»
Η αρμόδια αρχή προώθησε λοιπόν την υπόθεση για ακρόαση ενώπιον της Ε.Δ.Υ. Ο αιτητής υπέβαλε ένσταση αναφορικά με τη νομιμότητα της διαδικασίας. Η ένσταση απορρίφθηκε με κατά πλειοψηφίαν απόφαση και εν συνεχεία ο αιτητής παραδέχθηκε ενοχή. Τα γεγονότα ποτέ δεν τα αμφισβήτησε. Όπως εξηγεί ο συνήγορός του με τη γραπτή αγόρευση στην προσφυγή:
«Δεν θα παραδεχόταν ο Αιτητής ότι εργοδοτείτο ως παρουσιαστής τηλεοπτικού και ραδιοφωνικού προγράμματος όταν όλος ο κόσμος τον έβλεπε και όταν πλήρωνε κανονικά τις κοινωνικές του ασφαλίσεις στο Υπουργείο όπου εργοδοτείτο (Υπουργείο Εργασίας); Ποτέ δεν προσπάθησε να αποκρύψει το γεγονός αυτό. Σημειώνουμε όμως ότι ούτε η προδικαστική ένσταση του Αιτητή ούτε η παρούσα προσφυγή αφορούν το κατά πόσο ο Αιτητής διέπραξε ή όχι τις ενέργειες για τις οποίες κατηγορήθηκε και τις οποίες παραδέχθηκε.
Τόσο η προδικαστική ένσταση του Αιτητή όσο και η παρούσα προσφυγή αφορούν αποκλειστικά την νομιμότητα της πειθαρχικής διαδικασίας, και ως εκ τούτου ουδόλως επηρεάζονται από την παραδοχή ενοχής στις εναντίον του κατηγορίες, δεδομένου ότι αυτή έγινε με επιφύλαξη δικαιωμάτων.»
Η υπόθεση προχώρησε με την έκθεση των γεγονότων και με αγόρευση από το δικηγόρο του αιτητή για μετριασμό της ποινής. Με κατά πλειοψηφίαν απόφαση, ημερ. 7 Ιανουαρίου 2005, η Ε.Δ.Υ. επέβαλε στον αιτητή, ο οποίος βρέθηκε ένοχος με βάση τη δική του παραδοχή, πειθαρχική ποινή η οποία συνίστατο σε αναβολή της ετήσιας προσαύξησης για δύο χρόνια και αυστηρή επίπληξη.
Με την προσφυγή ο αιτητής ζητά:
«Α. Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση της Καθ΄ ης η αίτηση ημερ. 12.11.04 η οποία επισυνάπτεται ως στο Παράρτημα 1 της παρούσης, με την οποία απερρίφθη η προδικαστική ένσταση του Αιτητή ότι η πειθαρχική διαδικασία εναντίον του ήταν άκυρη και/ή παράνομη και/ή αντικανονική και δεν μπορούσε να συνεχιστεί και με την οποία ο Αιτητής εκλήθη σε απολογία είναι άκυρη παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος.
Β. Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση της Καθ΄ ης η αίτηση, με την οποία ο Αιτητής βρέθηκε ένοχος κατόπιν παραδοχής στις δύο εναντίον του κατηγορίες που αναφέρονται στο κατηγορητήριο Παράρτημα 2 της παρούσης, και η οποία αναφέρεται και/ή περιέχεται στην απόφαση της Καθ΄ ης η αίτηση ημερ. 7.1.05, Παράρτημα 3 της παρούσης, είναι άκυρη, παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος.
Γ. Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση της Καθ΄ ης η αίτηση ημερ. 7.1.05 με την οποία επεβλήθη στον Αιτητή ποινή για τις εναντίον του κατηγορίες και η οποία επισυνάπτεται ως Παράρτημα 3 της παρούσης, είναι άκυρη, παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε αποτελέσματος.»
Η Δημοκρατία υπέβαλε ότι ο αιτητής στερείται εννόμου συμφέροντος επειδή παραδέχθηκε τις κατηγορίες. Επίσης υπέβαλε ότι εν πάση περιπτώσει μόνο η τελική απόφαση της Ε.Δ.Υ., εκείνη στην οποία αναφέρεται η ζητούμενη θεραπεία της παραγράφου Γ της Αίτησης Ακυρώσεως θα μπορούσε να προσβληθεί αλλά δεν μπορεί εν προκειμένω να εξεταστεί επειδή δεν είναι η πρώτη προτασσόμενη ούτε συναφής με την πρώτη προτασσόμενη.
Κατά τον αιτητή, η πειθαρχική διαδικασία η οποία άρχισε με το διορισμό ερευνώντος λειτουργού, κατ΄ αναλογίαν προς την ποινική διαδικασία, τερματίστηκε με την πρώτη αρνητική γνωμοδότηση σύμφωνα με την οποία δεν δικαιολογείτο η πρόσαψη κατηγοριών και επομένως δεν μπορούσε να αναβιώσει με τη δεύτερη καταφατική γνωμοδότηση. Αυτή η κατάληξη στηρίζεται στην άποψη ότι η γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα αποτελούσε εκτελεστή διοικητική πράξη και ότι η πρώτη εκδοθείσα παρέμεινε ισχύουσα γιατί δεν ανακλήθηκε με τη δεύτερη. Η εν λόγω άποψη εξηγείται στη γραπτή αγόρευση του συνηγόρου του αιτητή ως εξής:
«Στην παρούσα υπόθεση πρέπει κατ΄ αναλογία να θεωρηθεί ότι η δίωξη άρχισε με τον διορισμό του ερευνώντος λειτουργού ή με την λήψη καταθέσεων (από τον κ. Αβρααμίδη και άλλους). Συνεπώς, δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός ότι κατά τον χρόνο της ισχυριζόμενης ανάκλησης της πρώτης γνωμοδότησης δεν είχε αρχίσει η πειθαρχική δίωξη. Αντίθετα, αυτή όχι μόνο είχε αρχίσει, αλλά είχε ολοκληρωθεί κιόλας σύμφωνα με τις πρόνοιες του Μέρους Ι του Δεύτερου Πίνακα.
Περαιτέρω και ανεξαρτήτως των ανωτέρω, το γεγονός ότι η γνωμοδότηση που δίδεται από τον Γενικό Εισαγγελέα βάσει του Κανονισμού 7 είναι δεσμευτική καταδεικνύει ότι η πρώτη γνωμάτευση έθεσε τέρμα στην πειθαρχική διαδικασία. Η δεσμευτικότητα αυτή καθιστούσε την εν λόγω γνωμάτευση του εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία παρήγαγε έννομα αποτελέσματα σε αντίθεση με τις απλές γνωματεύσεις συμβουλευτικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι εκτελεστές.
....................................
Ο Γενικός Εισαγγελέας προέβαλε ενώπιον της ΕΔΥ τον ισχυρισμό ότι η πρώτη γνωμάτευση ανακλήθηκε με την έκδοση της δεύτερης γνωμάτευσης.
Κατ΄ αρχή ευσεβάστως υποβάλλω ότι τέτοια ανάκληση δεν έγινε ... Συνεπώς, έχουμε δύο αντιφατικές γνωματεύσεις και καμία δεν έχει ανακληθεί.
Άνευ βλάβης των ανωτέρω, σε περίπτωση που το Δικαστήριο ήθελε κρίνει ότι η δεύτερη γνωμάτευση συνιστά έμμεση ανάκληση της πρώτης, είναι η εισήγηση μας ότι μια τέτοια ανάκληση είναι παράνομη και άκυρη.
Το δικαίωμα της διοίκησης να ανακαλεί προηγούμενες διοικητικές πράξεις δεν είναι απεριόριστο. Υπόκειται στον κανόνα της καλής πίστης και στο ευρύτερο πλαίσιο της χρηστής διοίκησης (Moschovakis -v- CYBC (1988) 3 CLR 750).
Σύμφωνα με τις αρχές του διοικητικού δικαίου, υπάρχει διαχωρισμός και διαφοροποίηση μεταξύ της δυνατότητας ανάκλησης νόμιμων και παράνομων διοικητικών πράξεων.
Δεδομένου του ότι η πρώτη γνωμάτευση, για την οποία υπάρχει ισχυρισμός ότι ανακλήθηκε, αποτελεί νόμιμη διοικητική πράξη, θα περιοριστώ να εξετάσω τις αρχές που διέπουν την ανάκληση νόμιμων διοικητικών πράξεων για να καταδείξω ότι δεν μπορούσε να ανακληθεί νόμιμα η πρώτη γνωμάτευση.»
Με αυτά ως βάση, ο αιτητής προβάλλει περαιτέρω ότι υπήρξε παράβαση του άρθρου 74 του Νόμου το οποίο δεν επιτρέπει την πειθαρχική δίωξη υπαλλήλου «για το ίδιο πειθαρχικό παράπτωμα για το οποίο αυτός ήδη βρέθηκε ένοχος ή για το οποίο αθωώθηκε» και επίσης προβάλλει εναλλακτικά ότι παραβιάστηκαν οι αρχές της χρηστής διοίκησης και της καλής πίστης οι οποίες ενσωματώνονται στα άρθρα 50 και 51 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν. 158(Ι)/99).
Δεν συμμερίζομαι την άποψη ότι η γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα προς τη διοίκηση συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη. Η γνωμοδότηση αναφορικά με το κατά πόσο τα δεδομένα δικαιολογούσαν ή όχι τη διατύπωση κατηγορίας για πειθαρχικό παράπτωμα δεν μπορεί από τη φύση της να ταξινομηθεί ως διοικητική λειτουργία όσο και αν η σημασία της γνωμοδότησης απέβαινε καθοριστική για την πορεία της διοικητικής διαδικασίας. Ο Γενικός Εισαγγελέας ενεργούσε, καθώς είναι προφανές, ως νομικός σύμβουλος και όχι ως φορέας διοικητικής λειτουργίας. Στη Hong Kong Shangai Banking Corporation PLC v . Κυπριακής Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 542/2001, ημερ. 2 Σεπτεμβρίου 2003, όπου ο Γενικός Εισαγγελέας τοποθετήθηκε νομικώς επί θέματος διοικητικής λειτουργίας, ο Κωνσταντινίδης, Δ., ανέφερε τα εξής:
«Ο Γενικός Εισαγγελέας είναι ανεξάρτητος αξιωματούχος και θα ήταν εκτός συνταγματικής τάξης η ταξινόμηση οποιασδήποτε δικής του ενέργειας ως προσλαμβάνουσας αφ΄ εαυτής, επειδή είναι ο νομικός σύμβουλος της Δημοκρατίας όπως ορίζει το Άρθρο 113.1 του Συντάγματος, διοικητικής χροιάς σε σχέση με θέμα εμπίπτον στην αρμοδιότητα διοικητικού οργάνου.»
Ο αιτητής επικαλέστηκε την απόφαση της Ολομέλειας στη Γεωργιάδης ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 515, όπου επικροτήθηκε η άποψη, την οποία είχα εκφράσει πρωτοδίκως, ότι γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα, βάσει του άρθρου 84 του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου, η οποία είναι δεσμευτική για την Ε.Δ.Υ., ελέγχεται δικαστικά. Τέτοιου όμως είδους έλεγχος αφορά στη διακρίβωση της ορθότητας του νομικού ερείσματος της διοικητικής απόφασης και δεν σημαίνει ότι, ως εκ της δυνατότητας δικαστικού ελέγχου, η ίδια η γνωμοδότηση καθίσταται εκτελεστή διοικητική απόφαση. Είναι δε αυτονόητο ότι για την αλλαγή γνωμοδότησης δεν ισχύουν οι αρχές περί ανάκλησης διοικητικών αποφάσεων.
Έχω τη γνώμη ότι η πρώτη γνωμοδότηση δεν έθετε αυτόματα τέρμα στην ως τότε πορεία της υπόθεσης. Ο Γενικός Εισαγγελέας διατηρούσε το δικαίωμα να προβεί σε νέα επί του θέματος γνωμοδότηση και η αρμόδια αρχή είχε εν προκειμένω υποχρέωση να διαβιβάσει το κατηγορητήριο στην Ε.Δ.Υ. για τη διεξαγωγή ακρόασης. Το κατά πόσο η προηγηθείσα του κατηγορητηρίου διαδικασία εξετάζεται από την Ε.Δ.Υ. δεν χρειάζεται να με απασχολήσει.
Η προσφυγή αποτυγχάνει και απορρίπτεται με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται βάσει του Άρθρου 146.4(α) του Συντάγματος.
Γ.Κ. Νικολάου,
Δ.
/ΕΘ