|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 1355/2005)
18 Μαΐου, 2006
[Ε. ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΤΣΙΜΕΝΤΟΠΟΙΙΑ ΒΑΣΙΛΙΚΟΥ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΛΙΜΙΤΕΔ,
Αιτητές,
ν.
ΑΡΧΗΣ ΛΙΜΕΝΩΝ ΚΥΠΡΟΥ,
Καθ' ων η Αίτηση.
________________________
ΑΙΤΗΣΗ ΗΜΕΡΟΜΗΝΙΑΣ 20 ΟΚΤΩΒΡΙΟΥ, 2005
Ιφ. Στυλιανίδη (κα), για τους Αιτητές.
Δ. Μέρτακκα (κα), για τους Καθ' ων η Αίτηση.
Χρ. Παρπόττα (κα), για τον κ. Θωμά, για το Ενδιαφερόμενο Μέρος.
________________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.: Με επιστολή τους ημερομηνίας 29/9/2004, οι καθ' ων η αίτηση πληροφόρησαν την εταιρεία AGS Agrotrading Ltd. - (το «ενδιαφερόμενο μέρος) - ότι αποφάσισαν, κατ' αρχήν, να εγκρίνουν την παραχώρηση σ' αυτούς χερσαίου χώρου στο λιμάνι Βασιλικού, για την εγκατάσταση σιλό για την εισαγωγή και αποθήκευση ζωοτροφών και σιτηρών και ότι σύντομα θα εκαλούντο σε σύσκεψη για συζήτηση των παραμέτρων της άδειας.
Στις 8/9/2005, απέστειλαν νέα επιστολή, μέρος του περιεχομένου της οποίας και παραθέτω:-
«Κους
AGS AGROTRADING
....
Κύριοι,
Θα ήθελα να σας πληροφορήσω ότι η Αρχή αποφάσισε, κατ' αρχήν, να παραχωρήσει ... χώρο 5.500 τ.μ. στην εταιρεία AGS Agrotrading για τη δημιουργία Σιλό για εισαγωγή και αποθήκευση πρώτων υλών ζωοτροφών.
Ο συνολικός χώρος που θα σας παραχωρηθεί σημειώνεται ενδεικτικά με κίτρινο χρώμα στο συνημμένο σχέδιο του λιμανιού. ...
Η διάρκεια της άδειας χρήσης χώρου που θα σας εκδώσει η Αρχή θα είναι 18 χρόνια με δικαίωμα (στην εταιρία σας) ανανέωσης γι' ακόμα 10 χρόνια με ετήσιο δικαίωμα που θα συμφωνηθεί αμοιβαία.
Το ετήσιο δικαίωμα άδειας για τα πρώτα 18 χρόνια που θα πληρώνετε προκαταβολικά στην Αρχή θα είναι £2,00 το τ.μ. το οποίο θα αναθεωρείται κάθε χρόνο με βάση το ρυθμό πληθωρισμού του προηγούμενου χρόνου, που προκύπτει με βάση το δείκτη τιμών καταναλωτή που καταρτίζει η Στατιστική Υπηρεσία της Δημοκρατίας. Το δικαίωμα θα είναι πληρωτέο από την ημερομηνία αποδοχής του περιεχομένου της επιστολής αυτής.
..............................................................................................................
Η τελική άδεια της Αρχής θα εκδοθεί μόνο εφόσον προηγουμένως εξασφαλίσετε τις απαραίτητες εγκρίσεις για τις δραστηριότητές σας από τις αρμόδιες Κυβερνητικές ή άλλες υπηρεσίες και εφόσον υπογράψετε σχετική συμφωνία με την Αρχή. Προσχέδιο της συμφωνίας θα σας σταλεί σύντομα για ενημέρωση και απόψεις.
Σε περίπτωση που δεν μπορέσετε να εξασφαλίσετε τις απαραίτητες εγκρίσεις και δεν υλοποιήσετε τα έργα το αργότερο μέσα σε δυο χρόνια από την ημερομηνία της επιστολής αυτής, η Αρχή θα επανεξετάσει το καθεστώς της άδειάς σας.
Παρακαλώ να μας πληροφορήσετε αν συμφωνάτε με τα πιο πάνω.»
Τις πιο πάνω επιστολές κοινοποίησαν και στους αιτητές, οι οποίοι, με βάση σύμβαση ημερομηνίας 14/8/1987, χρησιμοποιούν το λιμάνι Βασιλικού για τους σκοπούς των εργασιών τους. Οι αιτητές αντέδρασαν και καταχώρισαν την παρούσα προσφυγή. Ζητούν όπως η διοικητική απόφαση και/ή πράξη ημερομηνίας 8/9/2005, που τους κοινοποιήθηκε με επιστολή της ίδιας ημερομηνίας, κηρυχθεί άκυρη και χωρίς οποιοδήποτε έννομο αποτέλεσμα.
Με την καταχώριση της προσφυγής, οι αιτητές καταχώρισαν και μονομερή αίτηση για την έκδοση προσωρινού διατάγματος, με το οποίο να αναστέλλεται η προσβαλλόμενη διοικητική πράξη, ως και προσωρινού διατάγματος, με το οποίο να διατάσσεται το ενδιαφερόμενο μέρος να μην προχωρήσει στην ανέγερση οιουδήποτε κτίσματος επί του παραχωρηθέντος χώρου, μέχρι την εκδίκαση και αποπεράτωση της προσφυγής. Ισχυρίζονται ότι η απόφαση για παραχώρηση χώρου σε τρίτους είναι έκδηλα παράνομη και ότι, αν δεν εκδοθεί το αιτούμενο διάταγμα, θα υποστούν ανεπανόρθωτη ζημιά. Ο χώρος που παραχωρήθηκε είναι απόλυτα αναγκαίος για τις εργασίες τους.
΄Εκρινα όπως η μονομερής αίτηση επιδοθεί στους καθ' ων η αίτηση και το ενδιαφερόμενο μέρος, οι οποίοι και αντέδρασαν με την καταχώριση ένστασης.
Σύμφωνα με τα γεγονότα, όπως αυτά προκύπτουν από την αίτηση, οι αιτητές λειτουργούν από το 1963 εργοστάσιο παραγωγής τσιμέντου στην περιοχή Βασιλικού της επαρχίας Λάρνακας. Οι καθ' ων η αίτηση έχουν την κυριότητα και απόλυτη δικαιοδοσία της περιοχής του λιμανιού, γνωστής ως «το λιμάνι του Βασιλικού», στο οποίο, οι αιτητές, σε συνεννόηση με την τότε αρμόδια αρχή - την Αρχή Λιμένων - διενήργησαν βελτιώσεις και επεκτάσεις, δαπάνησαν δε προς τούτο εκατομμύρια λίρες. Μεταξύ των εργασιών που έγιναν για την κατασκευή του λιμανιού, έγινε και επιχωμάτωση, από την οποία προέκυψε μεγάλη έκταση γης. Οι αιτητές χρησιμοποιούν το λιμάνι για εξαγωγές και εισαγωγές προϊόντων, που έχουν σχέση με τις δραστηριότητές τους, από το 1983.
Στις 14/8/1987, οι καθ' ων η αίτηση, με βάση γραπτή συμφωνία, εκμίσθωσαν το λιμάνι στους αιτητές για περίοδο πενήντα χρόνων, διατηρούν, όμως, σ' αυτό, σύμφωνα με τον όρο 6.01 της συμφωνίας, τη γενική εξουσία, σ' ό,τι αφορά, μεταξύ άλλων, και την εξυπηρέτηση φορτίων τρίτων και την παροχή λιμενικών διευκολύνσεων. Παράλληλα, προνοείται ότι οι αιτητές θα έχουν προτεραιότητα αναφορικά με τη χρήση του λιμανιού.
Μετά την υπογραφή της συμφωνίας, προέκυψε διαφορά μεταξύ των μερών, αναφορικά με το δικαίωμα παραχώρησης άδειας χρήσης του λιμανιού σε τρίτα πρόσωπα, και το ζήτημα παραπέμφθηκε από κοινού σε διαιτησία, όπου, σύμφωνα με την παράγραφο 14 της ένορκης δήλωσης που υποστηρίζει την αίτηση, το περιεχόμενο της οποίας είναι παραδεκτό από τους καθ' ων η αίτηση, αποφασίστηκε:-
«(1) η εξουσία της Αρχής να ρυθμίζει τη χρήση του λιμανιού από τρίτους, όπως προβλέφθηκε από την παράγραφο 10.00 της Συμφωνίας, προϋποθέτει δυνατότητα επιλογής των τρίτων καθώς και τη θέση όρων και προϋποθέσεων στις άδειες χρήσης και (2) παρέχει προς όσους έχουν έννομο συμφέρον δικαίωμα προσφυγής στο Ανώτατο Δικαστήριο.»
Οι αιτητές, στις 11/10/2004, πληροφόρησαν τους καθ' ων η αίτηση ότι προτίθενται να χρησιμοποιήσουν χώρο 40000 τ.μ. για την αποθήκευση υλικών που εισάγονται και εξάγονται. Αξιωματούχοι των καθ' ων, στις 31/1/2005, σε σχετική συνεδρίαση με τους αιτητές, τούς ανέφεραν ότι, ενδεχόμενα, να τους παραχωρούσαν χώρο 10000 τ.μ. και ότι υπήρχε σκέψη να διαθέσουν χώρο στην περιοχή του λιμανιού σε τρίτα πρόσωπα. Οι αιτητές αντέδρασαν και, στη συνέχεια, καταχώρισαν στο Επαρχιακό Δικαστήριο Λάρνακας αγωγή, ζητώντας, ταυτόχρονα, απαγορευτικό διάταγμα, με το οποίο να εμποδίζονται οι καθ' ων η αίτηση να παραχωρήσουν σε τρίτους χώρο στο Λιμάνι. Τόσο η αίτηση όσο και η αγωγή απορρίφθηκαν, λόγω έλλειψης δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου. Κρίθηκε ότι το όλο ζήτημα ενέπιπτε στον τομέα του δημοσίου δικαίου.
Οι καθ' ων η αίτηση, στις 22/9/2005, ειδοποίησαν γραπτώς τους αιτητές ότι αποφάσισαν να τους παραχωρήσουν από το χώρο του λιμανιού 7000 τ.μ. αντί 40000 τ.μ. που ζήτησαν. Τους απέστειλαν, επίσης, αντίγραφα επιστολών, με τις οποίες παραχωρούσαν σε τρίτους, μεταξύ των οποίων και στο ενδιαφερόμενο μέρος, χώρο στο λιμάνι Βασιλικού.
Οι καθ' ων η αίτηση, με την ένστασή τους, στην ουσία, δεν αμφισβητούν τα γεγονότα, παρά το γεγονός ότι κάποια από αυτά τα ερμηνεύουν διαφορετικά. Προβάλλουν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δε συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη και/ή απόφαση στην έννοια του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος. Είναι η θέση τους ότι πρόκειται για πράξη προπαρασκευαστική, ή/και πληροφοριακού χαρακτήρα, ή/και υλικής ενέργειας. Σ' ό,τι αφορά την ουσία της αίτησης, απορρίπτουν το έκδηλο της παρανομίας, όπως και το ότι, αν δεν εκδοθεί το αιτούμενο διάταγμα, οι αιτητές θα υποστούν ανεπανόρθωτη ζημιά.
Στην ίδια γραμμή είναι και η ένσταση του ενδιαφερομένου μέρους, το οποίο, όμως, ισχυρίζεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι βεβαιωτική της απόφασης ημερομηνίας 29/9/2004, η οποία είναι και η εκτελεστή πράξη, με αποτέλεσμα η προσφυγή και, συνακόλουθα, η αίτηση να είναι εκπρόθεσμες.
Οι συνήγοροι, με τις αγορεύσεις τους και με αναφορά σε νομολογία, υποστήριξαν τις θέσεις τους, τόσο σε σχέση με τις προδικαστικές ενστάσεις όσο και ως προς την ουσία της αίτησης. Θα αναφερθώ σ' αυτές, εάν τούτο είναι αναγκαίο, κατά την εξέταση των διαφόρων ζητημάτων.
Αποτελεί βασική αρχή του διοικητικού δικαίου και της νομολογίας μας - (βλ. Nicos Kolokassides and the Republic of Cyprus through the Minister of Finance (1965) 3 C.L.R. 542) - ότι, για να είναι δεκτική προσβολής μία διοικητική απόφαση, πρέπει αυτή να είναι εκτελεστή και εκτελεστή είναι απόφαση, με την οποία δηλώνεται βούληση του διοικητικού οργάνου που αποσκοπεί στην παραγωγή έννομου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων. Κύριο χαρακτηριστικό της εκτελεστής πράξης είναι η παραγωγή έννομου αποτελέσματος, το οποίο συνίσταται στη δημιουργία, τροποποίηση ή κατάλυση νομικής κατάστασης - (βλ. «Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας», 1929-1959, σελ. 236-237).
Η έννοια του όρου «εκτελεστή διοικητική πράξη» επεξηγήθηκε και στη Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd. (1994) 3 Α.Α.Δ. 26, όπου το θέμα τέθηκε ως εξής:- (σελ. 31.)
«Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους».
Στην κατηγορία των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων περιλαμβάνονται, σύμφωνα με το «Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών» του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, ΄Εκδοση Τέταρτη, σελ. 173:-
«3. ΄Αλλαι πράξεις, χαρακτηριζόμεναι ως π ρ ο π α ρ α σ κ ε υ α- σ τ ι κ α ί, ήτοι ως τείνουσαι εις την προπαρασκευήν της μελλούσης να εκδοθή εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τοιαύται είναι αι πληρούσαι συνήθως διαδικαστικούς τύπους, καθοριζομένους υπό του νόμου, ως:
α) .......................................................................................................
β) αι προκαταρκτικαί προσκλήσεις προς παροχήν πληροφοριών και αι συναφείς προκαταρκτικαί ανακοινώσεις προς τους ενδιαφερομένους,»
΄Οπως έχει θέσει το θέμα η νομολογία μας, πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, δηλαδή πράξη η οποία πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης, δεν είναι εκτελεστή - (βλ. Κεφάλα ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 133). Βλ. και Απόφαση 2446/1968 του Συμβουλίου της Επικρατείας, Α.Σ.τ.Ε. (1968) Δ, 2919, όπου κρίθηκε ότι η επίδικη πράξη απαραδέκτως προσβάλλεται «ως στερουμένη εκτελεστού χαρακτήρος, καθ' όσον αύτη πληροφορίας απλώς παρέχει προς την αιτούσαν, μη δυναμένη να δημιουργήση ίδιον έννομον αποτέλεσμα»).
Εξέταση της προσβαλλόμενης απόφασης, αποκαλύπτει ότι οι καθ' ων η αίτηση, με την έκφραση της βούλησής τους για παραχώρηση του χώρου, θέτουν διάφορους όρους, τους οποίους αναμένουν το ενδιαφερόμενο μέρος να αποδεχθεί και να ειδοποιήσει ανάλογα. Επίσης, εξαρτούν την έκδοση της άδειας χρήσης του χώρου από την εκπλήρωση των όρων.
Δεν έχει διευκρινισθεί, στο στάδιο αυτό, εάν το ενδιαφερόμενο μέρος έχει αποδεχθεί την προσβαλλόμενη απόφαση, παρά το γεγονός ότι εμφανίζεται στη διαδικασία. Από μόνη της η εμφάνισή του στη διαδικασία δε θα έλεγα ότι συνιστά αποδοχή.
Θεωρώ ότι, στο στάδιο αυτό της ενδιάμεσης αίτησης και με όσα έχουν τεθεί ενώπιόν μου, δεν παρέχεται έδαφος να αποφασίσω οριστικά εάν η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ή όχι εκτελεστή διοικητική πράξη. Η αποδοχή της απόφασης από το ενδιαφερόμενο μέρος είναι, πιστεύω - χωρίς να αποφασίζω το ζήτημα - καθοριστικής σημασίας για την κατάληξη σε σχέση με το κατά πόσο η πράξη είναι εκτελεστή, ενόψει του όρου σ' αυτή ότι:-
«Το ετήσιο δικαίωμα άδειας για τα πρώτα 18 χρόνια που θα πληρώνετε προκαταβολικά στην Αρχή θα είναι £2,00 το τ.μ. το οποίο ... θα είναι πληρωτέο από την ημερομηνία αποδοχής του περιεχομένου της επιστολής αυτής.»
΄Εχοντας υπόψη τα γεγονότα, τα οποία τέθηκαν ενώπιόν μου και δεν αμφισβητούνται, ως και το περιεχόμενο της απόφασης ημερομηνίας 8/9/2005 και παρά το γεγονός ότι, εκ πρώτης όψεως, θεωρώ ότι πρόκειται για προπαρασκευαστική πράξη, προχωρώ να εξετάσω την αίτηση στην ουσία της.
Οι αρχές που καθορίζουν την έκδοση ενός προσωρινού διατάγματος, το οποίο συνιστά δραστική θεραπεία, στα πλαίσια του διοικητικού δικαίου, είναι καλά γνωστές. Σκοπός του προσωρινού διατάγματος είναι η διατήρηση της κατάστασης η οποία υπήρχε πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης. Το προσωρινό διάταγμα στο διοικητικό δίκαιο δεν είναι ανάλογο με το συντηρητικό διάταγμα, που εκδίδεται στα πλαίσια των προνοιών του ΄Αρθρου 32 του περί Δικαστηρίων Νόμου του 1960, (Ν. 14/60). Το Ανώτατο Δικαστήριο, στα πλαίσια της Αναθεωρητικής του Δικαιοδοσίας για έλεγχο των διοικητικών αποφάσεων, δεν παρεμβαίνει, συνήθως, με την έκδοση προσωρινού διατάγματος, εκτός εάν αποδειχθεί ότι υπάρχει έκδηλη παρανομία της προσβαλλόμενης πράξης, ή σοβαρή πιθανότητα να υποστεί ο αιτητής ανεπανόρθωτη ζημιά, αν δεν εκδοθεί το διάταγμα - (βλ. Moyo & Another v. Republic (1988) 3 C.L.R. 976).
Σύμφωνα με την υπόθεση Λοϊζίδης ν. Υπ. Εξωτερικών (1995) 3 Α.Α.Δ. 233, η έκδηλη παρανομία καθορίζεται ως:- (σελ. 240)
«... εκείνη που, αν δεν αναδύεται αυτόματα, ανακύπτει κατόπιν αναλογισμού ως προς τις επιπτώσεις στοιχείων ενυπαρχόντων στο διαθέσιμο υλικό εφόσον βέβαια ό,τι απορρέει παραμένει αντικειμενικά αναντίλεκτο και μη υποκείμενο σε στάθμιση για έκφραση κρίσης.»
Ανάλογα αναφέρονται και στην Κροκίδου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1857.
Τα όσα οι αιτητές προτείνουν, για να καταδείξουν έκδηλη παρανομία, οι καθ' ων η αίτηση και το ενδιαφερόμενο μέρος τα απαντούν, προβάλλοντας διάφορους λόγους. Οι καθ' ων, ειδικότερα, επικαλούνται τη συμφωνία ημερομηνίας 14/8/1987, από την οποία διατείνονται ότι προκύπτει το δικαίωμά τους για παραχώρηση χώρου σε τρίτους στην περιοχή του λιμανιού Βασιλικού.
Οι λόγοι που προβάλλονται από τους αιτητές σε σχέση με την έκδηλη παρανομία της απόφασης, δεδομένου του αντίλογου που υπάρχει, δεν επιτρέπουν κατάληξη όπως αυτοί εισηγούνται. Ακολουθεί ότι η εισήγηση των αιτητών γι' αυτή την πτυχή δεν ευσταθεί και απορρίπτεται.
Ούτε, όμως, η εναλλακτική βάση, στην οποία στηρίζεται η αίτηση ευσταθεί. Ισχυρίζονται οι αιτητές ότι, εάν δεν εκδοθεί το διάταγμα, θα επηρεαστεί όχι μόνο το προσωπικό τους συμφέρον αλλά και το συμφέρον του ενδιαφερομένου μέρους, το οποίο θα προχωρήσει σε επενδύσεις, με κίνδυνο, σε περίπτωση επιτυχίας της προσφυγής, αυτές να απωλεσθούν. Επίσης, ότι θα υποστούν ταλαιπωρία κατά τη διεκπεραίωση των εργασιών τους και θα απωλέσουν χρόνο και χρήματα. Η ζημιά από την κακή λειτουργία του εργοστασίου τους - (ο χώρος που παραχωρήθηκε τους είναι απαραίτητος για αποθήκευση των πρώτων υλών τους) - είναι αδύνατο να αποτιμηθεί σε χρήμα.
Τα όσα επικαλούνται οι αιτητές, σε σχέση με την ανεπανόρθωτη ζημιά που θα υποστούν, δε στοιχειοθετούν τις αναγκαίες προϋποθέσεις για έκδοση των αιτουμένων διαταγμάτων. Οι όποιες δυσχέρειες ήθελαν προκληθεί στη διεκπεραίωση των εργασιών τους δεν οδηγούν την υπόθεση σε εκείνες τις περιπτώσεις στις οποίες στοιχειοθετούνται οι προϋποθέσεις της ανεπανόρθωτης ζημιάς, δεδομένου ότι η όποια ζημιά ήθελε προκληθεί είναι δυνατό να αποτιμηθεί σε χρήμα και, ως τέτοια, σύμφωνα με τη νομολογία, δεν μπορεί να θεωρηθεί ανεπανόρθωτη.
Για τους λόγους που έχω εξηγήσει, η αίτηση δεν μπορεί να επιτύχει και απορρίπτεται με έξοδα υπέρ των καθ' ων αίτηση και του ενδιαφερομένου μέρους.
Ε. Παπαδοπούλου,
Δ.
/ΜΠ