|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 23/2004)
24 Μαίου, 2005
[ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΧΙΛΛΕΑΣ ΠΑΝΑΓΗ,
Αιτητής,
ν.
ΔΗΜΟΥ ΛΕΜΕΣΟΥ,
Καθ'ου η αίτηση.
Α.Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.
Α. Νεοκλέους, για τον Καθ'ου η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.: Ο αιτητής με την παρούσα προσφυγή αμφισβητεί την εγκυρότητα της απόφασης του Δήμου Λεμεσού (καθ'ου η αίτηση) με την οποία απορρίφθηκε αίτηση του για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας για την αλλαγή χρήσης από κατοικία και καφενείο σε καμπαρέ.
(α) Τα γεγονότα.
Ο αιτητής είναι ιδιοκτήτης μιας κατοικίας και ενός καφενείου που βρίσκονται στην Πλατεία Ηρώων στη Λεμεσό. Τα πιο πάνω υποστατικά λειτουργούσαν ως μουσικοχορευτικό κέντρο για σειρά χρόνων, κατά τη διάρκεια των οποίων έγιναν διάφορες επεμβάσεις στο κτίριο χωρίς την προηγούμενη εξασφάλιση των σχετικών αδειών. Στις 6/5/2003 ο αιτητής υπέβαλε αίτηση για πολεοδομική άδεια για την αλλαγή χρήσης των υποστατικών από κατοικία/καφενείο σε καμπαρέ.
Το Δημοτικό Συμβούλιο υιοθετώντας την εισήγηση της αρμόδιας Πολεοδομικής Επιτροπής ότι «οι σημερινές πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού δεν επιτρέπουν καμπαρέ στην περιοχή της Πλατείας Ηρώων», αποφάσισε ομόφωνα την απόρριψη της αίτησης. Στις 19/12/2003 κοινοποιήθηκε στον αιτητή η σχετική "γνωστοποίηση αρνήσεως χορηγήσεως πολεοδομικής άδειας".
(β) Οι προδικαστικές ενστάσεις.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος του καθ'ου η αίτηση υπέβαλε προδικαστικά ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη γιατί δεν προηγήθηκε η προβλεπόμενη στον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο (Ν. 90/72, όπως τροποποιήθηκε) και στους περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμούς (Κ.Δ.Π. 55/90) ιεραρχική προσφυγή.
Το άρθρο 31 του Ν. 90/72, το οποίο προβλέπει την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής, προνοεί ότι,
"31.-(1) Οσάκις υποβάλληται αίτησις εις Πολεοδομικήν Αρχήν διά πολεοδομικήν άδειαν προς ανάπτυξιν ακινήτου Ιδιοκτησίας, ή δι' οιανδήποτε έγκρισιν υπό της εν λόγω Πολεοδομικής Αρχής απαιτουμένην βάσει Διατάγματος Αναπτύξεως, και η Πολεοδομική Αρχή αρνείται να χορηγήση την τοιαύτην άδειαν ή έγκρισιν ή χορηγή ταύτην υπό όρους, ο αιτητής δύναται, εάν τα νόμιμα αυτού συμφέροντα παραβλάπτωνται υπό της αποφάσεως, περιλαμβανομένης και αρνήσεως της αρχής όπως διά τους σκοπούς του άρθρου 28 ορίση, κατόπιν αιτήσεως υποβληθείσης προς τούτο, χρονικόν διάστημα μακρότερον των τριών ετών, δι' ειδοποιήσεως δυνάμει του παρόντος άρθρου να υποβάλη ιεραρχικήν προσφυγήν εις το Υπουργικόν Συμβούλιον.
(2) Οσάκις υποβάλληται ιεραρχική προσφυγή δυνάμει του εδαφίου (1), το Υπουργικόν Συμβούλιον δύναται να επιτρέψη ή να απορρίψη ταύτην, ή να ακυρώση ή τροποποιήση οιονδήποτε μέρος της αποφάσεως ανεξαρτήτως του εάν η απόφασις αφορά εις το μέρος τούτο ή μη, δύναται δε να επιληφθή της αιτήσεως ως εάν αύτη είχε το πρώτον υποβληθή εις τούτο."
Σύμφωνα με τις καθιερωμένες νομολογιακές αρχές, η δυνατότητα υποβολής ένστασης ή ιεραρχικής προσφυγής που προβλέπεται από νόμο δεν εμποδίζει το διοικούμενο να προσβάλει ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου τη διοικητική απόφαση, αν επιλέξει να μην ασκήσει αυτό το δικαίωμα που του παρέχεται. (Pelides v. Republic, 3 R.S.C.C. 13, 17, Petrolina Ltd v. The Municipal Committee of Famagusta (1971) 3 C.L.R. 420, 424 και Rotsides v. Republic (1986) 3 C.L.R. 2386, 2390). Διαφορετική όμως είναι η περίπτωση όταν η υποβολή ένστασης ή ιεραρχικής προσφυγής θεωρείται από τον οικείο νόμο ως απαραίτητη προϋπόθεση για τη συμπλήρωση της διοικητικής διαδικασίας. Στην παρούσα υπόθεση δεν ισχύει κάτι τέτοιο αφού δεν επιβάλλεται η υποβολή ιεραρχικής προσφυγής ως προϋπόθεση για την ολοκλήρωση της διαδικασίας, από το Νόμο 90/72. Συνακόλουθα η προδικαστική ένσταση απορρίπτεται.
Εκ μέρους του καθ'ου η αίτηση υποβλήθηκε επίσης προδικαστικά ότι η παρούσα προσφυγή είναι απαράδεκτη γιατί "εξυπηρετεί αλλότριους σκοπούς και/ή υποκρύπτει την πραγματική πρόθεση του αιτητή, η οποία συνίσταται στη διατήρηση της εκδηλωθείσας παρανομίας από πλευράς του αιτητή, ο οποίος επί μακρόν λειτουργούσε καμπαρέ στο υποστατικό του που ευρίσκεται στο ακίνητο με αρ. τεμ. 484, 485 και 486, Φ/Σχ. 54/58.05.02 στην οδό Νικηφόρου Φωκά στην περιοχή της Πλατείας Ηρώων στη Λεμεσό, παρά το γεγονός ότι ουδέποτε εξασφάλισε πολεοδομική άδεια για καμπαρέ". Επιπρόσθετα υποβλήθηκε από τον καθ'ου η αίτηση ότι ο αιτητής "δεν νομιμοποιείται στην παραδεκτή άσκηση της παρούσας γιατί σκοπεί στη στήριξη ατομικών αξιώσεων εκ προϊμίου έκνομων ως μη συμφώνων και/ή μη συναδόντων μετά του ισχύοντος Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού" και επίσης ότι η επιδίωξη του αιτητή είναι ο παρεμπίπτων έλεγχος του Τοπικού Σχεδίου, εναντίον του οποίου παρέλειψε να υποβάλει εμπρόθεσμα την προβλεπόμενη στο Νόμο ένσταση.
Οι πιο πάνω ενστάσεις είναι αβάσιμες. Ο αιτητής είχε υποβάλει αίτηση για πολεοδομική άδεια η οποία απορρίφθηκε από την Πολεοδομική Αρχή. Το δικαίωμα δικαστικής προσφυγής, εναντίον απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής προβλέπεται εξάλλου με ρητή πρόνοια στον ίδιο το Νόμο (Ν. 90/72), του οποίου το άρθρο 45 ορίζει πως:
"45. Παν πρόσωπον επηρεαζόμενον εξ αποφάσεως ή διατάγματος του Υπουργού γινομένων συμφώνως προς τας διατάξεις των άρθρων 28 και 37 ή εξ αποφάσεως ή διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου συμφώνως προς τας διατάξεις των άρθρων 31, 38 και 39 ή εξ οιασδήποτε αποφάσεως γινομένης υπό Πολεοδομικής Αρχής συμφώνως προς οιανδήποτε διάταξιν του παρόντος Νόμου δύναται να προσβάλη την τοιαύτην απόφασιν ή διάταγμα εις το Ανώτατον Δικαστήριον."
(γ) Οι λόγοι της προσφυγής.
Προς υποστήριξη της εισήγησης του ότι η επίδικη απόφαση είναι άκυρη, ο αιτητής ισχυρίζεται ότι,
(i) Ο ισχυρισμός ότι η σύνθεση του Δημοτικού Συμβουλίου ήταν παράνομη.
Αναφορικά με τον ισχυρισμό του αιτητή ότι η σύνθεση του αρμόδιου οργάνου ήταν παράνομη, κρίνω σκόπιμο να παραθέσω τον κατάλογο των προσώπων τα οποία είχαν συμμετάσχει στη σχετική συνεδρία, από τα στοιχεία που έχουν παρουσιαστεί στο Δικαστήριο.
"Πρακτικά 30ης συνεδρίας Δημοτικού Συμβουλίου Λεμεσού
Δημοτικό Μέγαρο, 18 Σεπτεμβρίου 2003 και ώρα 7.00 μ.μ.
Παρόντες Κοντίδης Δημήτρης - Δήμαρχος
Δανιηλίδης Γιάννος - Αντιδήμαρχος
Αγαθαγγέλου Χριστάκης - Δημοτικός Σύμβουλος
Βασιλείου Μιχάλης - « «
Βότσης Άγγελος - « «
Γιορδαμλής Αριστείδης - « «
Θωμάς Γιαννάκης - « «
Καλογερόπουλος Μιχαήλ - « «
Κολώτας Τίτος - « «
Κυπριανού Ανδρέας - « «
Κυπριανού Νίτσα - « «
Κυριακίδου Αθηνά - « «
Μιχαηλίδου Τασούλα - « «
Παπαϊωάννου Πέρσα - « «
Πισιάρας Πάμπος - « «
Στούππας Σάββας - « «
Τσαππαρέλλας Τάσος - « «
Τσολάκη Ευανθία - « «
Χαμπουλλάς Ευγένιος - « «
Χρίστου Κρίστια - « «
Χωματά Χρίστος - « «
Ψαράς Γαβριήλ - « «
Απόντες Γεωργιάδου Σόφη - « «
Γιωργαλλέτος Λόλλος - « «
Μουστάκα Ελευθερία - « «
Συκοπετρίτου Τούλα - « «
Ψυλλάκης Γλαύκος - « «
Παρακαθ. Λεωνίδα Γιωργούλλα - Δημοτικός Γραμματέας"
Ο αιτητής ισχυρίζεται ότι τα πιο πάνω πέντε απόντα μέλη απουσιάζουν για άγνωστο λόγο και δεν προκύπτει αν προσκλήθηκαν νομότυπα. Ο συνήγορος του καθ'ου η αίτηση παρέπεμψε για το ζήτημα της σύνθεσης στους περί Συγκλήσεως και Λειτουργίας του Δημοτικού Συμβουλίου Κανονισμούς του Δήμου Λεμεσού του 1993 (Κ.Δ.Π. 58/94) και ειδικότερα στον Κανονισμό 16 και αφού ισχυρίστηκε ότι "όλα έγιναν νομότυπα και υπήρχε τόσο κανονική πρόσκληση όσο και νόμιμη σύνθεση και απαρτία" χωρίς να προσκομίσει οποιαδήποτε έγγραφα, διαφοροποίησε στη συνέχεια τη στάση του, υποστηρίζοντας ότι δεν απαιτείται πρόσκληση, όταν οι συνεδριάσεις γίνονται σε τακτές ημέρες ή ημερομηνίες που έχουν ορισθεί εκ των προτέρων με ρητή πράξη του συλλογικού οργάνου, την οποία χωρίς αμφιβολία γνωρίζουν όλα τα τακτικά και αναπληρωματικά μέλη. (Ε. Σπηλιωτόπουλου, "Εγχειρίδιον Διοικητικού Δικαίου", Τέταρτη Έκδοση, σελ. 128, παρ. 127).
Σύμφωνα με τον Κανονισμό 2 της Κ.Δ.Π. 58/94,
"2. Στους παρόντες Κανονισμούς, εκτός αν από το κείμενο προκύπτει διαφορετική έννοια -
.................................. .................................................. ...................
«Έκτακτη συνεδρίαση» σημαίνει συνεδρίαση η οποία συγκαλείται σύμφωνα με τις διατάξεις των παρόντων Κανονισμών με πρόσκληση οποιασδήποτε μορφής η οποία διαβιβάζεται με οποιοδήποτε τρόπο στο συνήθη τόπο διαμονής κάθε μέλους του Δημοτικού Συμβουλίου πριν από τη συνεδρίαση.
«Συμβούλιο» σημαίνει το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Λεμεσού.
«Τακτική συνεδρίαση» σημαίνει συνεδρίαση η οποία συγκαλείται σύμφωνα με τις διατάξεις των παρόντων Κανονισμών με πρόσκληση η οποία αφήνεται στο συνηθισμένο τόπο διαμονής κάθε μέλους του Δημοτικού Συμβουλίου είκοσι τέσσερις ώρες τουλάχιστον πριν από τη συνεδρίαση."
Η σύγκληση των συνεδριάσεων και η πρόσκληση των μελών καθορίζονται στους Κανονισμούς 6 και 8, οι οποίοι προνοούν ότι,
"6. Ο Δήμαρχος μπορεί καθ' οιονδήποτε χρόνο να συγκαλεί συνεδρίαση του Συμβουλίου. Είκοσι τέσσερις ώρες τουλάχιστο πριν από οποιαδήποτε συνεδρίαση του Συμβουλίου, αφήνεται στο συνηθισμένο τόπο διαμονής κάθε μέλους του Συμβουλίου, πρόσκληση για να παραστεί σε συνεδρίαση, στην οποία καθορίζονται οι εργασίες που θα διεξαχθούν κατά τη διάρκεια της συνεδρίασης:
Νοείται ότι στην περίπτωση έκτακτων συνεδριάσεων, η πρόσκληση στα μέλη για να παραστούν μπορεί να δοθεί και σε λιγότερες από είκοσι τέσσερις ώρες.
8. Η πρόσκληση στα μέλη για να παραστούν σε συνεδρίαση του Συμβουλίου πρέπει να είναι υπογραμμένη από το Δήμαρχο ή από τα μέλη του Συμβουλίου, στην περίπτωση που η συνεδρίαση συγκαλείται από μέλη του Συμβουλίου, και η πρόσκληση θα αναφέρει το χρόνο και τον τόπο της σκοπούμενης συνεδρίασης και τα θέματα της ημερήσιας διάταξης."
Οι προϋποθέσεις της απαρτίας καθορίζονται στον Κανονισμό 16, ο οποίος προνοεί ότι,
"16. Όλες οι ενέργειες του Συμβουλίου και όλα τα θέματα που παρουσιάζονται ή εγείρονται ενώπιόν του μπορούν να αποφασίζονται από την πλειοψηφία των παρόντων μελών του Συμβουλίου που ψηφίζουν κατά τη διάρκεια της συνεδρίασης που συγκροτήθηκε σύμφωνα με τις διατάξεις του Νόμου και των παρόντων Κανονισμών, νοουμένου ότι ο συνολικός αριθμός των συμβούλων που είναι παρόντες και είτε ψηφίζουν είτε όχι, δεν είναι λιγότερος του αριθμού που απαιτείται για απαρτία, η οποία διαπιστώνεται κατά την έναρξη της συνεδρίας και θεωρείται ότι διατηρείται μέχρι τη λήξη της. Τηρουμένων των διατάξεων οποιουδήποτε νόμου, στον οποίο προνοείται ειδική απαρτία του Συμβουλίου, απαρτία του Συμβουλίου αποτελούν το ήμισυ πλέον ενός του συνολικού αριθμού των εκλελεγμένων συμβούλων οι οποίοι είτε ψηφίζουν είτε όχι."
Στην παρούσα περίπτωση αν και η απαρτία του διοικητικού οργάνου ήταν δεδομένη, εντούτοις δεν προκύπτει κατά πόσο τα απόντα μέλη είχαν ειδοποιηθεί νομότυπα και έγκαιρα για να παραστούν στη συνεδρία. Απόφαση που εκδίδεται κατά παράβαση της πιο πάνω αρχής είναι ακυρωτέα λόγω κακής σύνθεσης. (Πορίσματα του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 110-111). Η ίδια προσέγγιση παρατηρείται και στη δική μας νομολογία. Στην υπόθεση A.J. Perikleous (Services) Ltd v. Δημοκρατίας (Προσφυγή αρ. 57/99, της 27/3/2000) που ακολουθήθηκε από πληθώρα μεταγενέστερων αποφάσεων, υιοθετήθηκαν τα πιο κάτω από το σύγγραμμα του Η.Γ. Κυριακόπουλου "Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον" Β΄ Γενικό Μέρος, 4η έκδοση, σελ. 23:
"Όπως νομίμως συνεδριάση το συλλογικόν όργανον, δέον ν' απευθυνθή νομοτύπως και εμπροθέσμως κλήσις προς πάντα τα μέλη αυτού, κατά τα ειδικώτερον εν τη ειδική νομοθεσία οριζόμενα .........
Παράλειψις της νομοτύπου κλήσεως συνεπάγεται το ανίσχυρον της ληφθείσης αποφάσεως και αν έτι ετέλει το συλλογικόν όργανον εν απαρτία· Σ.Ε. 346/1933, 810/1936."
Στην ίδια απόφαση περιέχεται και το ακόλουθο απόσπασμα από τα Πορίσματα Νομολογίας (πιο πάνω):
"Δεν αρκεί η παρουσία των συγκροτούντων νόμιμον απαρτίαν μελών, ίνα θεωρηθή το συλλογικόν όργανον ως συντεθειμένον νομίμως, αλλά δέον να προκύπτη συνάμα ότι η Διοίκησις κατέστησε δυνατήν την παρουσίαν απάντων των μελών του οργάνου δι' εγκαίρου προσκλήσεως των, όπως παραστώσιν εις την συνεδρίασιν ............. Η πρόσκλησις των μελών του συλλογικού οργάνου δέον να προκύπτη είτε εξ αποδεικτικού επιδόσεως της σχετικής προσκλήσεως, είτε εκ βεβαιώσεως του μέλους: 1845 (53), 658 (57), 2208 (58), είτε εξ ετέρων εγγράφων: 913 (59), ουχί πάντως μεταγενεστέρων της συνεδριάσεως του οργάνου: 1845 (53), 558 (57), 913 (59). Πράξις συλλογικού οργάνου εκδοθείσα κατά παράβασιν των ως άνω αρχών είναι ακυρωτέα ένεκα κακής συνθέσεως αυτού".
Ακυρώνοντας την απόφαση στην A.J. Perikleous (Services) Ltd (πιο πάνω) το Δικαστήριο κατέληξε ότι,
"Στην κρινόμενη περίπτωση δεν υπάρχει οτιδήποτε ενώπιον του δικαστηρίου από το οποίο να προκύπτει η πρόσκληση των μελών του Κεντρικού Συμβουλίου όπως απαιτείται από το Νόμο και από τις πιο πάνω αρχές του διοικητικού δικαίου. Έπεται πως η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ανίσχυρη και ακυρώνεται."
Οι πιο πάνω αρχές περιέχονται επίσης στο άρθρο 21 (3) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999, Ν. 158(Ι)/99, το οποίο προνοεί ότι,
"Για να συνεδριάσει νόμιμα ένα συλλογικό όργανο πρέπει να κληθούν νομότυπα και εμπρόθεσμα όλα τα μέλη του στη συνεδρία, εξαιρουμένων των περιπτώσεων που το συλλογικό όργανο συνεδριάζει σε τακτές ημέρες και ώρες."
Όλες οι πιο πάνω αρχές υιοθετήθηκαν πρόσφατα στην απόφαση της Ολομέλειας στην Αναστασίου ν. ΕΤΕΚ (2003) 3 ΑΑΔ 616.
Στην παρούσα περίπτωση η έλλειψη στοιχείων που αφορά την πρόσκληση των απόντων μελών (που ήταν απαραίτητη σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 21 (3) του Νόμου 158(Ι)/99 και του Κανονισμού 6 της ΚΔΠ 58/94) πλήττει τη νομιμότητα της σύνθεσης του αρμοδίου οργάνου. Από τα στοιχεία που έχουν παρουσιαστεί δεν προκύπτει επίσης ότι η επίδικη απόφαση λήφθηκε σε τακτική συνεδρίαση ώστε να μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι τα απόντα μέλη είχαν έγκυρη και έγκαιρη προειδοποίηση. Όπως επισημάνθηκε στην Αναστασίου ν. ΕΤΕΚ (πιο πάνω), το βάρος για την προσκόμιση στοιχείων σε σχέση με τη νομιμότητα της σύνθεσης του διοικητικού οργάνου βρίσκεται στους ώμους των καθ'ων η αίτηση. Δεν υπάρχει οτιδήποτε από το οποίο να προκύπτει ότι τα απόντα μέλη Σόφη Γεωργιάδου, Λόλλος Γιωργαλλέτος, Ελευθερία Μουστάκα, Τούλα Συκοπετρίτου και Γλαύκος Ψυλλάκης ειδοποιήθηκαν, ούτε αν έδωσαν λόγους για την απουσία τους και επομένως στοιχειοθετείται λόγος ακυρότητας.
Έχοντας υπόψη την πιο πάνω κατάληξη δεν κρίνω σκόπιμο να ασχοληθώ με τους υπόλοιπους λόγους ακύρωσης της επίδικης απόφασης.
Η προσφυγή επιτυγχάνει. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται με έξοδα σε βάρος του καθ'ου η αίτηση.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.