ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ

ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ

24 Νοεμβρίου, 2004

[ΝΙΚΟΛΑЇΔΗΣ, Δ/στής]

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

ΕΤΑΙΡΕΙΑ Α/ΦΟΙ ΛΑΝΙΤΗ ΛΤΔ,

v.

ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥ ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΓΑΛΑΚΤΟΚΟΜΙΚΗΣ

βιομηχανιασ,

__________

_________

Οι αιτητές είναι δημόσια εταιρεία η οποία δραστηριοποιείται, μεταξύ άλλων και στην επεξεργασία, διάθεση και πώληση γάλακτος. Οι καθ΄ ων η αίτηση είναι οργανισμός δημοσίου δικαίου και σύμφωνα με τον περί Κυπριακής Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας Νόμο του 1969, Ν.4/69, όπως τροποποιήθηκε, διαχειρίζονται τη διάθεση του γάλακτος.

Μετά την επίδειξη ενδιαφέροντος των αιτητών να δραστηριοποιηθούν στην αγορά γάλακτος και ύστερα από μακρά διαδικασία, ο Οργανισμός καθόρισε το μερίδιο της κάθε μιας από τις τρεις υφιστάμενες εταιρείες παστερίωσης για την περίοδο από 1-14.10.2001. Λόγω του ότι προέκυψε πλεόνασμα γάλακτος, στις 4.2.2002 ο Οργανισμός αποφάσισε να χορηγήσει στους αιτητές επιπλέον ποσότητα, πέραν αυτής που έπαιρναν μέχρι τότε, παρέχοντάς τους έτσι την ευκαιρία να αυξήσουν το μερίδιό τους στην αγορά. Για κάποια χρονική περίοδο οι τρεις βιομηχανίες παστερίωσης, περιλαμβανομένων και των αιτητών, ελάμβαναν όσο γάλα επιθυμούσαν.

Στη συνεδρία ημερ. 24.2.2003 το Διοικητικό Συμβούλιο του Οργανισμού εξέτασε το θέμα κατανομής του γάλακτος στις τρεις βιομηχανίες παστερίωσης στο νέο γαλακτοκομικό έτος και αποφάσισε όπως αφεθεί στις εταιρείες να συμφωνήσουν τα ποσοστά τους. Στις 7.3.2003 το Συμβούλιο αποφάσισε όπως οι παστεριωτές συνεχίσουν να παραλαμβάνουν όσες ποσότητες γάλακτος ήθελαν μέχρι 31.5.2003, ενώ για την περίοδο από 1.6.2003 - 31.4.2004 να λαμβάνουν τις ποσότητες που είχαν συμφωνήσει ως ανωτέρω.

΄Οταν η συμφωνία μεταξύ των τριών παστεριωτών κατέρρευσε, το Συμβούλιο του Οργανισμού, στις 12.5.2003, αποφάσισε την κατανομή του γάλακτος μεταξύ των τριών εταιρειών ως ακολούθως: βιομηχανία Χαραλαμπίδης 48.73% ή 37.469.563 λίτρα, βιομηχανία Κρίστης 25.86% ή 19.887.082 λίτρα και βιομηχανία Αδελφοί Λανίτης Λτδ 25.41% ή 19.543.355 λίτρα.

Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές αξιώνουν ακύρωση της απόφασης για την πιο πάνω κατανομή.

Ο Οργανισμός ήγειρε αριθμό προδικαστικών ενστάσεων. Σε μεταγενέστερο στάδιο απέσυρε την ένσταση για εκπρόθεσμη καταχώρηση της προσφυγής, αλλά επέμεινε στις υπόλοιπες. Προβάλλει τον ισχυρισμό ότι οι αιτητές δεν έχουν έννομο συμφέρον γιατί η προσβαλλόμενη πράξη ήταν επωφελής για τους ίδιους, κι΄ αυτό γιατί έλαβαν περισσότερο γάλα από προηγουμένως.

Η ένσταση δεν ευσταθεί. Ασφαλώς οι αιτητές έχουν έννομο συμφέρον να προσβάλουν την πράξη. Υπάρχει βλάβη η οποία συνίσταται στο γεγονός ότι δεν λαμβάνουν τις ποσότητες γάλακτος που επιθυμούν, καθώς και ιδιαίτερος δεσμός τους με την προσβαλλόμενη πράξη (βλέπε Γλυκερία Σιούτη, Το ΄Εννομον Συμφέρον, παραγρ. 38). Δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι αιτητές ωφελήθηκαν από την πράξη των καθ΄ων η αίτηση, αφού, έστω κι΄ αν έλαβαν περισσότερο γάλα από προηγουμένως, δεν έλαβαν τις ποσότητες που οι ίδιοι ζήτησαν.

Οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη επειδή, ευρισκόμενοι σε αδυναμία να ικανοποιήσουν τους αιτητές για τις ποσότητες που ζητούσαν, προέβηκαν, εξ ανάγκης, στη γενόμενη κατανομή. Συνεπώς το θέμα δεν είναι δημοσίου δικαίου, αλλά εκδήλωση πρόθεσης. Το θέμα είναι ιδιωτικού δικαίου και δεν μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή.

Θα πρέπει να πω ότι μέσα στην ίδια ένσταση εγείρονται πολλά και αλληλοσυγκρουόμενα θέματα. Από τη μια οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν ότι δεν είχαν αρκετές ποσότητες για να ικανοποιήσουν τους αιτητές. Διερωτώμαι γιατί αυτό καθιστά την πράξη μη εκτελεστή. Από την άλλη ισχυρίζονται ότι ήταν εκδήλωση πρόθεσης και συνεπώς ουχί εκτελεστή πράξη. Βρίσκω ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι εκδήλωση πρόθεσης, αλλά απόφαση, εκτελεστή διοικητική πράξη με την οποία αποφασίζεται πως θα γίνεται η κατανομή στο μέλλον.

Ούτε θέμα ιδιωτικού δικαίου τίθεται, αφού οι καθ΄ ων η αίτηση είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και η πράξη τους καθορίζει δικαιώματα και υποχρεώσεις (βλέπε μεταξύ άλλων Αλεξάνδρου ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2673, ημερ. 15.1.2001 και Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 A.A.Δ. 26). Δεν έχω τέλος αντιληφθεί, πώς είναι δυνατόν η προσβαλλόμενη πράξη να θεωρηθεί ως πράξη εκτέλεσης. Δεν έχουμε, στην παρούσα υπόθεση, απόφαση επαγόμενη την εκτέλεση προγενέστερης εκτελεστής απόφασης.

Οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν ακόμα ότι η παρούσα προσφυγή θα πρέπει να απορριφθεί, γιατί το Δικαστήριο καλείται να αποφασίσει πώς οι καθ΄ων η αίτηση θα έπρεπε να κατανείμουν το διαθέσιμο σ΄ αυτούς γάλα, θέμα καθαρά τεχνικό που χρειάζεται εξειδικευμένες γνώσεις.

Και η ένσταση αυτή θα πρέπει να απορριφθεί. Η απόφαση του Οργανισμού δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως τεχνικό θέμα. Οι καθ΄ ων η αίτηση κατέληξαν σε μια απόφαση, σε μια εκτελεστή διοικητική πράξη. Οι λόγοι για τους οποίους κατέληξαν στην απόφαση αυτή, έστω κι΄ αν στηρίζονται σε κάποια τεχνικά στοιχεία δεν καθιστούν τη ληφθείσα απόφαση τεχνικό θέμα.

Οι καθ΄ ων η αίτηση ισχυρίζονται ακόμα ότι έχουμε κατάχρηση της δικαστικής διαδικασίας, αφού οι αιτητές αξιώνουν ουσιαστικά την ίδια θεραπεία με άλλη προσφυγή, την υπ΄ αρ. 136/02. Η προσφυγή αυτή, στην οποία εκδόθηκε απόφαση στις 3.9.2004, προσβάλλει άλλη απόφαση του Οργανισμού για παράδοση στις ενδιαφερόμενες εταιρείες γάλακτος από 1.1.2002 και συνεπώς και αυτή η ένσταση θα πρέπει να απορριφθεί.

Τέλος, οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν ότι οι αιτούμενες θεραπείες είναι ασαφείς. Ούτε αυτό είναι ορθό. Η αξίωση των αιτητών είναι ακριβέστατη. Αξιώνεται η ακύρωση της απόφασης των καθ΄ ων η αίτηση με την οποία έγινε η συγκεκριμένη κατανομή. Δεν βλέπω πού υπάρχει η ασάφεια.

Το πρώτο θέμα που εγείρουν οι αιτητές ανάγεται στη σύνθεση του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού. Δύο μέλη του Συμβουλίου είναι εκπρόσωποι, σύμφωνα πάντα με τους αιτητές, των γαλακτοβιομηχανιών Χαραλαμπίδη και Κρίστη, εκ μέρους των παστεριωτών γάλακτος. Και οι δύο εταιρείες έχουν ανταγωνιστικά συμφέροντα προς τους αιτητές και είναι φανερό ότι μεροληπτούν προς προάσπιση των δικών τους συμφερόντων.

Τα δύο μέλη του Συμβουλίου για τα οποία δημιουργήθηκε το θέμα είναι οι Α. Αλεξάνδρου, εκπρόσωπος των παστεριωτών και υπάλληλος της βιομηχανίας Χαραλαμπίδη και Π. Παύλου, ανεξάρτητο μέλος, αλλά και υπάλληλος της βιομηχανίας Κρίστη, η οποία είναι βιομηχανία τυροκόμισης και παστερίωσης. Είναι παραδεκτό ότι το ανεξάρτητο μέλος καθιερώθηκε να προέρχεται από τη βιομηχανία γάλακτος, δηλαδή τους τυροκόμους και τους παστεριωτές, λόγω της μεγάλης εκπροσώπησης των ομάδων παραγωγών. Είναι επίσης παραδεκτό ότι οι δύο βιομηχανίες στις οποίες εργάζονται οι Αλεξάνδρου και Παύλου είναι ανταγωνιστικές προς τους αιτητές.

Η σύνθεση των καθ΄ων η αίτηση προβλέπεται από το άρθρο 4 του Νόμου. Ο Οργανισμός αποτελείται από ένα Πρόεδρο που διορίζεται από τον Υπουργό Εμπορίου και Βιομηχανίας και δεκαπενταμελές συμβούλιο, το οποίο σύγκειται από τέσσερις αντιπροσώπους των αγροτικών οργανώσεων (ΠΕΚ, ΕΚΑ, Αγροτική και Παναγροτικός) (Νόμος 29(Ι)/94), δύο εκπροσώπους των βιομηχάνων, δύο αντιπροσώπους των αγελαδοτρόφων, δύο εκπροσώπους των αιγοπροβατοτρόφων, ένα εκπρόσωπο του Συνεργατισμού και τρεις δημόσιους υπαλλήλους, οι οποίοι εκπροσωπούν το Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας, το Υπουργείο Γεωργίας και Φυσικών Πόρων και το Υπουργείο Υγείας, αντιστοίχως.

Οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν ότι λόγω της ιδιάζουσας σύστασης του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού, το οποίο αποτελείται από τους εκπροσώπους διαφόρων παραγωγικών τάξεων, έστω και αν δύο μέλη του Συμβουλίου εκπροσωπούν τα συμφέροντα ανταγωνιστών των αιτητών, βάσει του άρθρου 20 του Νόμου, η ληφθείσα απόφαση, παρά το ενδεχόμενο ελάττωμα, δεν παύει να είναι έγκυρη.

Το άρθρο 20 προβλέπει:

Η θέση της νομολογίας είναι καθαρή. Τα διοικητικά όργανα θα πρέπει να παρέχουν εγγύηση αμερόληπτης κρίσης, όταν δε τα μέλη του συλλογικού οργάνου συνδέονται διά δεσμών ή με ιδιάζουσα σχέση με τα πρόσωπα στα οποία αφορά η κρινόμενη υπόθεση ή έχουν συμφέρον στην έκβασή της, δημιουργείται τεκμήριο επηρεασμού τους, που κλονίζει την πεποίθηση του διοικούμενου στο αδιάβλητο της κρίσης των οργάνων.

΄Οπως έχει λεχθεί στην υπόθεση Σταυρινίδης ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 426:

(Βλέπε επίσης Μιχαηλίδης ν. Κεντρικό Σφαγείο Κοφίνου, Υπόθ. Αρ. 843/2000, ημερ. 15.3.2002).

Η διοίκηση δεν πρέπει μόνο να ενεργεί σωστά, αλλά και να φαίνεται ότι ενεργεί σωστά. Γι΄ αυτό το λόγο δεν πρέπει να μετέχει στην παραγωγή μιας διοικητικής πράξης πρόσωπο που έχει ιδιάζουσα σχέση ή συγγενικό δεσμό με το άτομο που αφορά η εξεταζόμενη υπόθεση ή έχει συμφέρον στην έκβασή της (Προκατασκευασμένα Υλικά Σκυροδέματος ΄Υψωνας Λτδ ν. Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 905/97, ημερ. 21.10.1999).

Στην υπόθεση Cyprus Sulphar and Copper Co Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 1114/2000, ημερ. 20.5.2003, κρίθηκε ότι αποτελεί θεμελιακή αρχή το ότι δεν μετέχουν στη σύνθεση και στη λειτουργία διοικητικού οργάνου, πρόσωπα, των οποίων, ως εκ της σχέσης τους με πρόσωπα ή πράγματα, η συμμετοχή δημιουργεί αμφιβολία ως προς το αμερόληπτο της κρίσης τους. Τούτο κρίνεται δε όχι υποκειμενικά στη βάση πραγματικού επηρεασμού της πράξης, αλλά αντικειμενικά στη βάση της αντίληψης του κοινού εξωτερικού παρατηρητή.

Το θέμα της αμεροληψίας κατά την παραγωγή διοικητικής πράξης χαρακτηρίστηκε ως θέμα χρηστής διοίκησης και φυσικής δικαιοσύνης (Kallouris v. The Republic (1964) CLR 313).

Σύμφωνα και με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο κανόνας για αμερόληπτη κρίση κατά την παραγωγή διοικητικής πράξης, δεν αποτελεί το περιεχόμενο ηθικού μόνο αιτήματος του κράτους δικαίου, αλλά συνιστά και νομική επιταγή της οποίας η παράβαση επάγεται ακυρότητα, όταν δεσμοί ή ιδιάζουσα σχέση προς τα πρόσωπα στα οποία αφορά η κρινόμενη υπόθεση ή συμφέρον στην έκβασή της, δημιουργούν τεκμήρια επηρεασμού του οργάνου, που κλονίζουν την πεποίθηση του διοικουμένου για το αδιάβλητο της κρίσης του (ΣτΕ 1187/50).

Στην υπόθεση Kallouris v. The Republic, ανωτέρω, λέχθηκε ότι οι πιο πάνω αρχές εκφράζουν τις βασικές προϋποθέσεις της φυσικής δικαιοσύνης και της χρηστής διοίκησης και σαν τέτοιες θα πρέπει να ακολουθούνται από το Ανώτατο Δικαστήριο στην ακυρωτική του δικαιοδοσία.

Οι αρχές που αναφέρονται στη νομολογία και ιδιαίτερα στην Καψοσιδέρης ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. σελ. 170 αποτελούν διατάξεις που άπτονται της φυσικής δικαιοσύνης.

Το άρθρο 20 δεν εξιλεώνει οποιαδήποτε παραβίαση των αρχών της φυσικής δικαιοσύνης. Δεν μπορούμε να εκλάβουμε ότι ο νομοθέτης είχε πρόθεση να καταργήσει, ακόμα κι΄ αν μπορούσε, μια θεμελιακή αρχή της φυσικής δικαιοσύνης (βλέπε Cyprus Sulphar and Copper Co Ltd v. Δημοκρατίας, ανωτέρω).

Το άρθρο 20 αναφέρεται απλώς σε ελάττωμα κατά τη συγκρότηση του οργάνου. Η διατύπωση που χρησιμοποιήθηκε είναι ενδεικτική. Αναφέρεται σε ελάττωμα στο διορισμό ή στα προσόντα προσώπου που φέρεται ως μέλος ή στη ψηφοφορία μέλους το οποίο δεν εδικαιούτο να ψηφίσει.

Η διάταξη αυτή δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη συμμετοχή στο Συμβούλιο των δύο μελών, που εκπροσωπούσαν ακριβώς τα συμφέροντα των άλλων δύο ανταγωνιστών των αιτητών.

Η συμμετοχή λοιπόν μέλους το οποίο έχει ένα τέτοιο δεσμό, σχέση ή συμφέρον δημιουργεί κακή σύνθεση του συλλογικού οργάνου που επάγεται ακυρότητα της πράξης του. Προκειμένου να κριθεί το κύρος της πράξης δεν εξετάζεται αν αυτή ήταν πράγματι μεροληπτική ή όχι (βλέπε Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 111, HjiVassiliou ν. Cyprus Athletics Organisation (1987) 3 C.L.R. 2142, Δημοκρατία ν. Σολωμού (1998) 3 Α.Α.Δ. 769, Χατζηχάννας ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 915/00, ημερ. 21.9.2001 και Christou v. Republic (1980) 3 C.L.R. 437).

΄Εγινε και από τις δύο πλευρές εκτενής αναφορά στις πρόνοιες του άρθρου 19 του Ν.4/69. Με όλο το σεβασμό βρίσκω ότι αυτό δεν βοήθησε, αφού το συγκεκριμένο άρθρο αναφέρεται στην εγκυρότητα συμβάσεων στις οποίες μέλος του Οργανισμού είναι εις εκ των συμβαλλομένων ή έχει συμφέρον από αυτή. Το άρθρο αναφέρεται σε συμβάσεις και όχι αποφάσεις του Οργανισμού.

Κάτω από τις περιστάσεις, θεωρώ ότι η απόφαση είναι τρωτή και συνεπώς θα πρέπει να ακυρωθεί. Δεν χρειάζεται να ασχοληθώ με τους άλλους εγειρόμενους λόγους ακύρωσης.

Η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται, με έξοδα εναντίον των καθ΄ ων η αίτηση.

Φρ. Νικολαΐδης, Δ.