|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2003) 4 ΑΑΔ 426
13 Μαΐου, 2003
[ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στής]
ΑναφορικΑ με τα αρθρα 12(2) και (5) και 146 του
Συνταγματοσ
ΜΑΡΙΑ ΜΗΝΑ,
Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ' ης η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 551/2002)
Δημόσιοι Υπάλληλοι ― Διαθεσιμότητα ― Απόφαση κατακράτησης και μη επιστροφής μισθών που παρακρατήθηκαν κατά τη διάρκεια διαθεσιμότητας, βάσει του Άρθρου 85 του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου (Ν.1/90) ― Δικαίωμα ακροάσεως ― Παρόλο που δεν προβλέπεται ρητά στις πρόνοιες του εν λόγω άρθρου, επιβάλλεται βάσει των αρχών του διοικητικού δικαίου και ειδικότερα της αρχής της φυσικής δικαιοσύνης.
Η αιτήτρια προσέβαλε την απόφαση της Ε.Δ.Υ. για μη επιστροφή του ενός δευτέρου των απολαβών της το οποίο κατακρατήθηκε κατά τη διάρκεια της περιόδου που αυτή είχε τεθεί σε διαθεσιμότητα.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Η επίδικη απόφαση, είτε ως τιμωρητικό μέτρο είτε άλλως πως, επηρεάζει δυσμενώς την Αιτήτρια ώστε να υπόκειται στις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου οι οποίες διέπουν τη λήψη τέτοιας απόφασης, περιλαμβανομένου του δικαιώματος ακροάσεως. Στην υπόθεση Χατζηδημητρίου ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 361, εξετάστηκε σε έκταση το ευρύτερο θέμα του δικαιώματος ακροάσεως σε συνάρτηση με τη διαθεσιμότητα. Η εδώ επίδικη απόφαση σαφώς δεν συνιστά διοικητικό μέτρο, όπως, σύμφωνα με την κρατούσα άποψη, η απόφαση να τεθεί ο υπάλληλος σε διαθεσιμότητα, αλλά σαφώς δυσμενές και ενδεχομένως και τιμωρητικό μέτρο. Σε τέτοια περίπτωση ο υπάλληλος πρέπει να έχει το δικαίωμα ακροάσεως.
Η Αιτήτρια είχε το δικαίωμα ακρόασής της από την ΕΔΥ πριν από τη λήψη απόφασης ως προς το αν θα επιστρέφοντο οι απολαβές της, έστω και αν τούτο δεν προνοείται στο Άρθρο 85(4).
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενη υπόθεση:
Χατζηδημητρίου ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 361.
Προσφυγή.
Παπαχαραλάμπους και Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.
Α. Βασιλειάδης, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για την Καθ΄ης η αίτηση.
Cur. adv. vult.
XATZHXAΜΠΗΣ, Δ.: Στις 5.10.2000 η Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας (ΕΔΥ), μετά από πληροφόρηση που είχε από το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Υγείας ότι είχε αρχίσει έρευνα με σκοπό την ποινική δίωξη της Αιτήτριας, που υπηρετούσε ως φαρμακοποιός στο Νοσοκομείο Λευκωσίας, σε σχέση με παραποίηση συνταγών, αποφάσισε, όπως ήταν και αίτημα του Γενικού Διευθυντή, να θέσει την Αιτήτρια σε διαθεσιμότητα μέχρι τη συμπλήρωση της αστυνομικής έρευνας. Η ΕΔΥ αποφάσισε περαιτέρω όπως κατά τη διάρκεια της διαθεσιμότητας η Αιτήτρια λαμβάνει το εν δεύτερο των απολαβών της. Στη συνέχεια η ΕΔΥ, αφού παρέτεινε τη διαθεσιμότητα της Αιτήτριας για τρίμηνα διαστήματα, αποφάσισε να θέσει την Αιτήτρια σε διαθεσιμότητα μέχρι τη συμπλήρωση της ποινικής υπόθεσης που κατεχωρήθη εναντίον της μετά από τη συμπλήρωση της αστυνομικής έρευνας, με την ίδια παράλληλη απόφαση ως προς τις απολαβές της. Στις 26.2.2002 η Αιτήτρια καταδικάσθηκε στην εν λόγω ποινική υπόθεση για εσκεμμένη αμέλεια δημοσίου λειτουργού στην εκτέλεση καθήκοντος και της επιβλήθη πρόστιμο £450. Στις 7.6.2002 η ΕΔΥ, αφού έλαβε γνωμάτευση από το Γενικό Εισαγγελέα ότι το εν λόγω αδίκημα δεν ενέχει έλλειψη τιμιότητας ή ηθική αισχρότητα, τερμάτισε για το λόγο αυτό τη διαδικασία εναντίον της Αιτήτριας και την κάλεσε να επιστρέψει στην εργασία της. Στη σχετική επιστολή που απέστειλε η ΕΔΥ προς την Αιτήτρια αναφέρονται και τα εξής:
"Περαιτέρω η Επιτροπή, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα γεγονότα και δεδομένα της ποινικής υπόθεσης αρ. 2192/01 στην οποία έχετε καταδικαστεί σε πρόστιμο £450, αποφάσισε τη μη επιστροφή του ποσοστού των απολαβών σας που κατακρατήθηκε κατά τη διάρκεια της διαθεσιμότητάς σας από 5.10.2000 έως 26.2.2002, ενώ δικαιούστε ολόκληρο το ποσό των απολάβών σας από τις 26.2.2002, ημέρα της καταδίκης σας, μέχρι σήμερα."
Η προσφυγή στρέφεται εναντίον της απόφασης της ΕΔΥ για μη επιστροφή του ενός δευτέρου των απολαβών της Αιτήτριας που κατακρατήθηκε κατά τη διάρκεια της διαθεσιμότητάς της από 5.10.2000 μέχρι 26.2.2002.
Βασική εισήγηση της Αιτήτριας είναι ότι η μη επιστροφή των απολαβών της ισοδυναμεί με εκ δευτέρου καταδίκη της για το ίδιο αδίκημα κατά παράβαση του Άρθρου 12.2 του Συντάγματος το οποίο προνοεί:
"12.2. Ο απαλλαγείς ή καταδικασθείς δεν δικάζεται εκ δευτέρου διά το αυτό αδίκημα. Ουδείς τιμωρείται εκ δευτέρου δια την αυτήν πράξιν ή παράλειψιν, εκτός εάν συνεπεία ταύτης προεκλήθη θάνατος."
Εφ΄όσον, λέγει η Αιτήτρια, ήδη κατεδικάσθη σε πρόστιμο £450 για το εν λόγω αδίκημα, η μη επιστροφή των απολαβών της, ανερχομένων μάλιστα σε £17.000 περίπου, συνιστούσε επιβολή δεύτερης τιμωρίας γι΄αυτό. Περαιτέρω, εισηγείται, η απόφαση για μη επιστροφή των απολαβών της ελήφθη χωρίς καν να ακουσθεί η ίδια, στερούμενη έτσι θεμελιακού δικαιώματος της που αναγνωρίζεται και στο άρθρο 84 των περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμων.
Η απάντηση του ευπαιδεύτου συνηγόρου για τη Δημοκρατία είναι ότι το Άρθρο 12.2 αφορά μόνο ποινική διαδικασία και δεν εφαρμόζεται στην περίπτωση πειθαρχικών διαδικασιών πρόσθετων ποινικών τοιαύτων. Και ότι στην προκειμένη περίπτωση η απόφαση ελήφθη κατ΄εφαρμογή όχι του άρθρου 84 αλλά του άρθρου 85 των περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμων το οποίο παρέχει ευρύτατη και ουσιαστικά ανεξέλεγκτη εξουσία στην ΕΔΥ να αποφασίσει τη μη επιστροφή των απολαβών υπαλλήλου που καταδικάσθηκε για ποινικό αδίκημα. Περαιτέρω, εισηγείται, η απόφαση για μη επιστροφή των απολαβών συνάδει και με την αρχή ότι ο μισθός καταβάλλεται έναντι παροχής υπηρεσιών, η δε Αιτήτρια δεν αμφισβήτησε τη νομιμότητα της απόφασης να τεθεί σε διαθεσιμότητα.
Μπορεί το Άρθρο 12.2 να μην υπεισέρχεται στο θέμα, εφ΄όσον δεν πρόκειται για εκ δευτέρου ποινική δίωξη της Αιτήτριας. Εξ άλλου, η ποινική καταδίκη της δεν θα εμπόδιζε ούτε την πειθαρχική δίωξη της αν η περίπτωση ενέπιπτε στα πλαίσια του άρθρου 84, ώστε η ουσία του πράγματος να μην είναι η δυνατότητα εκ δευτέρου τιμωρίας της Αιτήτριας μέσω των διαδικασιών της ΕΔΥ, περιλαμβανομένης της δυνατότητας μη επιστροφής των απολαβών της. Η ουσία του πράγματος είναι όμως ότι η απόφαση, είτε ως τιμωρητικό μέτρο είτε άλλως πως, επηρεάζει δυσμενώς την Αιτήτρια ώστε να υπόκειται στις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου οι οποίες διέπουν τη λήψη τέτοιας απόφασης, περιλαμβανομένου του δικαιώματος ακροάσεως. Στην υπόθεση Χατζηδημητρίου ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 361, είχα την ευκαιρία να ασχοληθώ σε έκταση με το ευρύτερο θέμα του δικαιώματος ακροάσεως σε συνάρτηση με τη διαθεσιμότητα και είχα την άποψη ότι, καθ΄όσον η διαθεσιμότητα μπορεί να αποτελεί δυσμενές διοικητικό μέτρο, ο υπάλληλος έχει το δικαίωμα ακροάσεως ως προς τη λήψη της απόφασης να τεθεί σε διαθεσιμότητα. Και αν η άποψη αυτή δεν αντανακλά την καθιερωθείσα άποψη του πράγματος ως προς την απόφαση να τεθεί ο υπάλληλος σε διαθεσιμότητα, στην προκειμένη περίπτωση η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι η απόφαση να τεθεί η Αιτήτρια σε διαθεσιμότητα αλλά η απόφαση να μην της επιστραφούν οι απολαβές της. Η απόφαση αυτή σαφώς δεν συνιστά διοικητικό μέτρο, όπως, σύμφωνα με την κρατούσα άποψη, η απόφαση να τεθεί ο υπάλληλος σε διαθεσιμότητα, αλλά σαφώς δυσμενές και ενδεχομένως και τιμωρητικό μέτρο. Σε τέτοια περίπτωση θεωρώ ότι ο υπάλληλος πρέπει να έχει το δικαίωμα ακροάσεως, παραπέμπω δε στη συζήτηση του θέματος που γίνεται στην εν λόγω απόφαση όπου αναφέρονται τα εξής:
"Η αντίκρυση αυτή συνάδει με τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου όπως ο επηρεαζόμενος ακούεται πριν από τη λήψη μέτρων που τον επηρεάζουν δυσμενώς, η οποία δεν περιορίζεται στις περιπτώσεις επιβολής ποινής ή τιμωρίας πειθαρχικής ή άλλης φύσεως. Η αναγνώριση της γενικότερης εφαρμογής της αρχής αυτής, πέραν δηλαδή των παραδοσιακών ορίων των διαδικασιών που συνεπάγονται απόδοση ευθύνης και "τιμωρία", έχει επεκταθεί και στο δικό μας διοικητικό δίκαιο. Στην υπόθεση Μελέτη ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 347, ο Στυλιανίδης, Δ. (ως ήτο τότε), απεφάνθη ότι ο Αιτητής είχε δικαίωμα ακροάσεως ώστε να εξέθετε τις απόψεις του πριν ληφθεί απόφαση να του αφαιρεθεί μέρος κλήρου που του είχε παραχωρηθεί ως εκτοπισμένου, καθ΄όσον επηρεάζοντο τα οικονομικά συμφέροντα του. Ο Στυλιανίδης, Δ., προέβη σε ανάλυση της ευρύτερης φιλοσοφίας του δικαιώματος ακροάσεως ως έκφρασης της φυσικής δικαιοσύνης, αναφερόμενος ιδιαίτερα στην απόφαση του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Transocean Marine Paint Association v. Ε.C. Commission [1974] 2 C.M.L.R. 459 και παραθέτοντας το ακόλουθο απόσπασμα από την εισήγηση του Advocate-General στις σελίδες 12-16:
"There is a rule embedded in the law of some of our countries that an administrative authority, before wielding a statutory power to the detriment of a particular person, must in general hear what that person has to say about the matter, even if the statute does not expressly require it. 'Audi alteram partem' or, as it is sometimes expressed audiatur et altera pars'. I say that the rule applies 'in general' because it is subject to exceptions, as are most legal principles.
In the law of England the rule is centuries old, firmly established and of daily application. It is considered to be a 'rule of natural justice', a somewhat flamboyant and sometimes criticised phrase embodying a concept akin to what is, in French-speaking countries, more soberly and, I think, more accurately, referred to as 'les principles generaux du droit'. The late Professor de Smith, in his book Judicial Review of Administrative Action (3rd ed., at pp. 134 et seq.) traced its origins and development. I will not take up your Lordships' time with an account of them. The most often cited expression of the rule is in the judgment of Byles J. in COOPER v. WANDSWORTH BOARD OF WORKS [1863], where he said that 'although there are no positive words in statute requiring that the party shall be heard, yet the justice of the common law will supply the omission of the legislature'. In England today there is no scope for controversy about the existence of the rule, but only about the circumstances in which it may be held inapplicable and about the manner in which it is to be applied in particular instances - consider the judgments in the House of Lords in RIDGE v. BALDWIN. I know, my Lords, of no exception to the rule, acknowledged in English, law, which could have deprived the Applicants in the circumstances of the present case of the right to be heard before being subjected to an obligation such as that contained in Article 3(1)(d) of the Commission's Decision.
There can be no doubt that the rule forms part also of the law of Scotland (consider MALLOCH v. ABERDEEN CORPORATION [1971] and the laws of Denmark (see Andersen, DANSK FORVALTNINGSRET, at pp. 337 et seq.), of Germany (see Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts (10th ed.), at pp. 235 et seq.) and of Ireland (see Kelly, Fundamental Rights in the Irish Law and Constitution, at pp. 313-314).
It has been said by Professor Vedel that the rule 'audi alteram partem' does not exist in French administrative law (see, for instance, his Cours de Droit Administratif, p. 536). Professor Waline, on the other hand, in an article on the rule (Livre Jubilaire du Conseil d 'Etat du Grand-Duche de Luxembourg, 1957, pp. 495-506) suggests on the contrary that it does. In my opinion, it matters little whether the applicable rule is subsumed under the title 'audi alteram partem' or, as Professor Vedel would prefer, under the concept of the 'droits de la defense'. What is undoubted is that French administrative law does acknowledge the existence of those principes generaux du droit which I have mentioned and which are applicable even in the absence of any specific legislative provision. The relevant decisions of the Conseil d 'Etat are collected by Professor Waline in his article, and I need not rehearse them. It appears that the principle here in question is of fairly recent origin in French law, and that its scope is not yet settled. The decisions of the Conseil d 'Etat evince three different approaches: the narrowest being to apply it only when the decision of the administrative authority concerned is in the nature of a sanction; a slightly wider approach which would apply it is any case where the decision of that authority is based on the character or on the behaviour of the person to be affected; and a third approach which is virtually as wide as that of the English common law. I should perhaps add that Professor Vedel refers to French law as being in this respect plutot retardataire and en voie d 'evolution (see Cours de Droit Administratif, p. 534, and Droit Administratif (5th ed.), p. 279); and this is echoed by Professor Waline who refers to the principle 'audi alteram partem' as un principe en voie de developpement (p. 496).
The position in Belgium and in Luxembourg is similar, though the Conseils d 'Etat of those countries seem to have been less hesitant in developing the principle than that of France.
In Italy the Consiglio di Stato has held that there is no general principle of law requiring an administrative authority to inform those concerned of its proposals so as to enable them to comment. And it seems that the law of the Netherlands is similar, in this respect, to that of Italy. Perhaps the best confirmation we have of this is that Counsel for the Applicants, painstaking as he was, failed altogether to take the point.
My Lords, that review, which I have sought to keep short, of the laws of the member-States, must, I think, on balance, lead to the conclusion that the right to be heard forms part of those rights which 'the law' referred to in Article 164 of the Treaty upholds, and of which, accordingly, it is the duty of this Court to ensure the observance."
Και στην υπόθεση Γιαγκοπούλου ν. Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 1225, ο Νικολαΐδης, Δ., κρίνοντας ότι η Αιτήτρια είχε δικαίωμα ακροάσεως πριν ληφθεί απόφαση για ανάκληση του διορισμού της ως πιστοποιούντα υπαλλήλου, βασίσθηκε επίσης στη γενικότητα της αρχής παροχής δικαιώματος ακροάσεως σε κάθε περίπτωση δυσμενούς διοικητικής πράξης, αναλύοντας τη Γαλλική και Ελληνική νομολογία. Παρατηρεί δε:
"Η ακρόαση του επηρεαζομένου, εκτός του ότι ικανοποιεί θεμελιώδη βασική αρχή και δικαίωμα του πολίτη, προστατεύει και τη Διοίκηση από το ενδεχόμενο η απόφαση που θα ληφθεί να είναι αποτέλεσμα πλάνης, μια και η Διοίκηση δεν θα έχει την ευκαιρία να αξιοποιήσει την ακρόαση του διοικούμενου ο οποίος είναι δυνατόν να εισφέρει στην ορθότερη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών."
Κρίνω λοιπόν ότι η Αιτήτρια είχε το δικαίωμα ακρόασης της από την ΕΔΥ πριν από τη λήψη απόφασης ως προς το αν θα επιστρέφοντο οι απολαβές της, έστω και αν τούτο δεν προνοείται στο άρθρο 85(4). Σε αυτή τη βάση η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται. Η Δημοκρατία θα καταβάλει £400 στην Αιτήτρια.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.