Θεοδώρου Χαράλαμπος Νικόλα ν. Υπουργικού Συμβουλίου (2003) 4 ΑΑΔ 389

Διοικητική Πράξη ― Εκτελεστή ― Απόφαση Υπουργικού Συμβουλίου να εξουσιοδοτήσει την Πολεοδομική Αρχή να ανακαλέσει εκδοθείσα άδεια, αποτελεί γνωμοδοτική εισήγηση και όχι εκτελεστή πράξη.

Διοικητική Πράξη ― Ανάκληση ― Αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία προσβάλλεται με προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Στην προκειμένη περίπτωση η απόφαση ανάκλησης της έγκρισης για έκδοση άδειας, κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής αποτελεί εκτελεστή πράξη.

Ακυρωτική Απόφαση Ανωτάτου Δικαστηρίου ― Επανεξέταση ― Ουσιώδες νομικό καθεστώς το καθεστώς του χρόνου έκδοσης της ακυρωθείσας απόφασης ― Η απόφαση ανάκλησης απόφασης έγκρισης έκδοσης άδειας, κατά παρέκκλιση της Δήλωσης Πολιτικής, κατ' εφαρμογή του Άρθρου 26 του Νόμου (Περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου), όπως όμως αυτό τροποποιήθηκε μετά τον ουσιώδη χρόνο, παραβιάζει την αρχή της επανεξέτασης και ως εκ τούτου ακυρώθηκε.

Ο αιτητής ζήτησε με την προσφυγή την ακύρωση της ανάκλησης της απόφασης για χορήγηση σε αυτόν πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση.

Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:

1. Η απόφαση των καθ' ων η αίτηση να εξουσιοδοτήσουν την πολεοδομική αρχή να ανακαλέσει την εκδοθείσα άδεια και να επανεξετάσουν την αίτηση, δεν είναι εκτελεστή πράξη. Πρόκειται ουσιαστικά για μια γνωμοδοτική εισήγηση που λειτούργησε ως προπαρασκευαστική πράξη, η οποία δεν παράγει από μόνη της οποιαδήποτε έννομο αποτέλεσμα ούτε επηρεάζει το έννομο συμφέρον του αιτητή. Εξάλλου αυτή η απόφαση συγχωνεύθηκε στην εκδοθείσα νέα απόφαση της πολεοδομικής αρχής ημερ.31.01.02, η οποία και αποτελεί τη μόνη εκτελεστή πράξη. Η τελική αυτή νέα απόφαση αποτελεί το αντικείμενο εξέτασης σε άλλη προσφυγή, την υπ' αριθμό 336/02. Συνεπώς η προσφυγή σε ό,τι αφορά το δεύτερο σκέλος της προσβαλλόμενης απόφασης κρίνεται απαράδεκτη, διότι στρέφεται εναντίον μη εκτελεστής διοικητικής πράξης.

2. Παραμένει προς εξέταση η ανάκληση της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής ημερ. 22.2.96. Με βάση τις πρόνοιες της δήλωσης πολιτικής και του Νόμου, είναι αδύνατη η έκδοση της οικοδομικής άδειας για το τεμάχιο του αιτητή χωρίς την πιο πάνω απόφαση. Είναι πρόδηλο ότι οι καθ' ων η αίτηση ανακαλώντας αυτή την απόφαση, κατάργησαν το υπόβαθρο επί του οποίου εδραζόταν η αξίωση του αιτητή για την έκδοση νέας πολεοδομικής άδειας μετά την επανεξέταση. Συνεπώς, η απόφαση ανάκλησης, αποτελεί αυτοτελή εκτελεστή πράξη η οποία, επηρεάζει άμεσα και δυσμενώς την προσδοκία του αιτητή στην έκδοση πολεοδομικής άδειας.

Το γεγονός ότι λήφθηκε στα πλαίσια επανεξέτασης μετά την ακυρωτική απόφαση του Δικαστηρίου στην προσφυγή αρ. 690/98, δεν επηρεάζει την εκτελεστότητά της, όπως έμμεσα ισχυρίζεται η δικηγόρος των καθ' ων η αίτηση. Ούτε ότι εκδόθηκε μεταγενέστερα απορριπτική απόφαση από την πολεοδομική αρχή κατόπιν της επανεξέτασης, καταργεί το έννομο συμφέρον του αιτητή ή εμποδίζει το Δικαστήριο να εξετάσει την νομιμότητα της ανάκλησης που προσβάλλεται με την παρούσα προσφυγή.

3. Είναι γνωστό ότι κατά την επανεξέταση μετά από ακύρωση ή ανάκληση αποφάσεως, η Διοίκηση υποχρεούται να ανατρέξει και να εφαρμόσει το νομικό καθεστώς που ίσχυε στον ουσιώδη χρόνο, δηλαδή στο χρόνο λήψης της πρώτης απόφασης.

Αντ' αυτών, η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε με βάση το Άρθρο 26 του Νόμου, όπως έχει τροποποιηθεί με το Νόμο 142(Ι)/99 και τους περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Κανονισμούς του 1999 (Κ.Δ.Π. 309/99). Εφαρμόστηκε δηλαδή μεταγενέστερη νομοθεσία, με αποτέλεσμα να παραβιάζεται ο νόμος που ίσχυε κατά τον υπό κρίση ουσιώδη χρόνο και να αναιρείται καταλυτικά το υπόβαθρο της επανεξέτασης.

Ακολουθεί πως η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε κατά παρέκκλιση των αρχών που διέπουν την επανεξέταση. Η δε συμμετοχή του Συμβουλίου Παρεκκλίσεων και η όλη διαδικασία που συνέτεινε στην λήψη της ανακλητικής απόφασης από τους καθ' ων η αίτηση κρίνονται παράτυπες, διότι παραβιάζουν το καθεστώς του ουσιώδους χρόνου.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Θεοδώρου ν. Επάρχου Πάφου κ.ά., Υπόθ. αρ. 690/98, ημερ. 29.3.2001,

Απέητος κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 64,

Αργυρίδης ν. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 376,

Κοντογιάννη ν. Ρ.Ι.Κ. (1990) 4 Α.Α.Δ. 2827,

Ελευθερίου ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1993) 4 Α.Α.Δ. 2005,

Αρχή Ηλεκτρισμού Κύπρου ν. Ευσταθιάδη (2002) 3 Α.Α.Δ. 436,

Mytides v. Republic (1988) 3 C.L.R. 737,

Κούνουνα ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 1163,

Σιμιλλίδης ν. Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 43.

Προσφυγή.

Ε. Κορακίδης, για τον Αιτητή.

Μ. Σπηλιωτοπούλου, για το Καθ' ου η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: O αιτητής είναι ιδιοκτήτης του τεμαχίου με αρ.402, Φ/Σχ.XLV/19 στο χωριό Κοίλη. Το εν λόγω τεμάχιο βρίσκεται στην Πολεοδομική Ζώνη Ζ3, που είναι ζώνη προστασίας του περιβάλλοντος. Το τοπίο αποτελεί μνημείο απαράμιλλης φυσικής καλλονής και το κτήμα κείται εκτός των περιοχών υδατοπρομήθειας και ανάπτυξης. Ο συντελεστής δόμησης καθώς και το ποστοστό κάλυψης είναι περιορισμένος.

Ο αιτητής εκμεταλλεύεται την ιδιοκτησία του την οποία, για σκοπούς της τουριστικής του επιχείρησης, ονομάζει «Λουτρά του Άδωνη». Στο τεμάχιο υπήρχε παλαιός αλευρόμυλος για την αναπαλαίωση του οποίου ο αιτητής υπέβαλε την υπ' αριθμ. ΠΑΦ/0268/94 αίτηση. Αργότερα δήλωσε πως θα χρησιμοποιούσε την οικοδομή αποκλειστικά ως κατοικία. Η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την αίτηση.

Στις 22.2.96 η Υπουργική Επιτροπή απέρριψε την ιεραρχική προσφυγή του αιτητή εναντίον της πιο πάνω απόφασης της πολεοδομικής αρχής ενώ παράλληλα, βάσει του άρθρου 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, ενέκρινε την έκδοση της ίδιας άδειας για κατοικία κατά παρέκκλιση της Δήλωσης Πολιτικής (σχετικό αίτημα είχε υποβληθεί στο μεταξύ από τον αιτητή προς τον Υπουργό Εσωτερικών) και εξουσιοδότησε την Πολεοδομική Αρχή να εκδώσει την σχετική άδεια με κατάλληλους όρους. Πρέπει να σημειωθεί ότι όλοι οι αρμόδιοι φορείς και η Πολεοδομική Αρχή είχαν εκφράσει την άποψη ότι δεν δικαιολογείτο η χορήγηση άδειας κατά παρέκκλιση.

Στις 26.10.96 η Πολεοδομική Αρχή εξέδωσε την εγκριθείσα άδεια με τους κατάλληλους όρους, κάποιους από τους οποίους προσέβαλλε ο αιτητής με ιεραρχική προσφυγή. Η Υπουργική Επιτροπή, στην οποία έχουν εκχωρηθεί οι εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου που απορρέουν από τα άρθρα 26 και 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, απέρριψε την υποβληθείσα ιεραρχική προσφυγή.

Εν συνεχεία ο αιτητής ζήτησε την ακύρωση των εν λόγω όρων από το Ανώτατο Δικαστήριο. Το Δικαστήριο έκρινε πως οι όροι αυτοί παράνομα επεβλήθησαν και ότι αναπόφευκτα ολόκληρη η απόφαση της αρμόδιας αρχής για την έκδοση πολεοδομικής άδειας θα έπρεπε να ακυρωθεί. Βλ. Χαράλαμπος Νικόλα Θεοδώρου ν. Επάρχου Πάφου κ.ά., Υπόθ. αρ. 690/98, ημερ. 29.3.01.

Για σκοπούς συμμόρφωσης προς το περιεχόμενο της πιο πάνω ακυρωτικής απόφασης, το Υπουργείο Εσωτερικών εισηγήθηκε στο Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων να προτείνει στους καθ' ων η αίτηση την ανάκληση της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής ημερ. 22.2.96 με την οποία είχε εγκριθεί η χορήγηση άδειας κατά παρέκκλιση και να επαναμελετήσει την αίτηση από την αρχή.

Το Συμβούλιο υπέβαλε την πιο πάνω εισήγηση και στη συνέχεια, οι καθ' ων η αίτηση αποφάσισαν (28.11.01) να ανακαλέσουν την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής υπ' αριθμ. 1.31. ημερ. 22.2.96 και να εξουσιοδοτήσουν την Πολεοδομική Αρχή να ανακαλέσει την εκδοθείσα πολεοδομική άδεια και να μελετήσει την αίτηση όπως αυτή είχε υποβληθεί κατά τον ουσιώδη χρόνο της εξέτασης. Αυτή η απόφαση κοινοποιήθηκε στον αιτητή με επιστολή ημερ. 8.1.2002 και προσβάλλεται με την παρούσα προσφυγή.

Στο μεταξύ, συμπληρώθηκε η διαδικασία ανάκλησης της ακυρωθείσας πολεοδομικής άδειας και επανεξέτασης της αίτησης. Στις 31.01.02 η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την έκδοση πολεοδομικής άδειας και η εν λόγω απόφαση αποτελεί το αντικείμενο της εκκρεμούσας προσφυγής αρ. 336/02.

Η δικηγόρος των καθ' ων η αίτηση υποστήριξε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι καθαρά προπαρασκευαστική πράξη και λήφθηκε σε συμμόρφωση με την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην προσφυγή με αρ. 690/98 η οποία ακύρωσε την αρχική πολεοδομική άδεια γιατί με αυτή, επιβάλλονταν όροι που κρίθηκαν παράνομοι. Περαιτέρω, εισηγείται ότι η προσφυγή στο σύνολο της παρέμεινε χωρίς αντικείμενο μετά τη συμπλήρωση της επανεξέτασης.

Η προσβαλλόμενη απόφαση διακρίνεται σε δυο μέρη ήτοι, την ανάκληση της Απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής με αρ. 1.31. ημερ. 22.2.96 και την εξουσιοδότηση της πολεοδομικής αρχής να ανακαλέσει την εκδοθείσα άδεια και να μελετήσει την αίτηση όπως υποβλήθηκε κατά τον ουσιώδη χρόνο της εξέτασης.

Η προδικαστική ένσταση ευσταθεί μόνο ως προς το δεύτερο μέρος της προσβαλλόμενης απόφασης. Η απόφαση των καθ' ων η αίτηση να εξουσιοδοτήσουν την πολεοδομική αρχή να ανακαλέσει την εκδοθείσα άδεια και να επανεξετάσουν την αίτηση δεν είναι εκτελεστή πράξη. Πρόκειται ουσιαστικά για μια γνωμοδοτική εισήγηση που λειτούργησε ως προπαρασκευαστική πράξη, η οποία δεν παράγει από μόνη της οποιαδήποτε έννομο αποτέλεσμα ούτε επηρεάζει το έννομο συμφέρον του αιτητή. Εξάλλου αυτή η απόφαση συγχωνεύθηκε στην εκδοθείσα νέα απόφαση της πολεοδομικής αρχής ημερ.31.01.02, η οποία και αποτελεί τη μόνη εκτελεστή πράξη. Οπως έχω ήδη αναφέρει η τελική αυτή νέα απόφαση αποτελεί το αντικείμενο εξέτασης σε άλλη προσφυγή, την υπ' αριθμό 336/02. Συνεπώς η προσφυγή σε ό,τι αφορά το δεύτερο σκέλος της προσβαλλόμενης απόφασης κρίνεται απαράδεκτη, διότι στρέφεται εναντίον μη εκτελεστής διοικητικής πράξης.

Παραμένει προς εξέταση η ανάκληση της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής ημερ. 22.2.96. Η απόφαση η οποία ανακλήθηκε, και μάλιστα έξι περίπου χρόνια μετά την έκδοση της, αφορούσε «την έγκριση της έκδοσης άδειας για κατοικία κατά παρέκκλιση των προνοιών της Δήλωσης Πολιτικής εφόσον ο αιτητής θα υπέβαλε τροποποιημένα αρχιτεκτονικά σχέδια ώστε να εξασφαλίζεται η λειτουργική δομή του κτιρίου ως κατοικίας». Με βάση τις πρόνοιες της δήλωσης πολιτικής και του Νόμου είναι αδύνατη η έκδοση της οικοδομικής άδειας για το τεμάχιο του αιτητή χωρίς την πιο πάνω απόφαση. Είναι πρόδηλο ότι οι καθ' ων η αίτηση ανακαλώντας αυτή την απόφαση, κατάργησαν το υπόβαθρο επί του οποίου εδραζόταν η αξίωση του αιτητή για την έκδοση νέας πολεοδομικής άδειας μετά την επανεξέταση. Συνεπώς, έχω τη γνώμη πως η απόφαση ανάκλησης, αποτελεί αυτοτελή εκτελεστή πράξη η οποία, επηρεάζει άμεσα και δυσμενώς την προσδοκία του αιτητή στην έκδοση πολεοδομικής άδειας.

Το γεγονός ότι λήφθηκε στα πλαίσια επανεξέτασης μετά την ακυρωτική απόφαση του Δικαστηρίου στην προσφυγή αρ. 690/98 (ανωτέρω) δεν επηρεάζει την εκτελεστότητα της, όπως έμμεσα ισχυρίζεται η δικηγόρος των καθ' ων η αίτηση. Ούτε ότι εκδόθηκε μεταγενέστερα απορριπτική απόφαση από την πολεοδομική αρχή κατόπιν της επανεξέτασης, καταργεί το έννομο συμφέρον του αιτητή ή εμποδίζει το Δικαστήριο να εξετάσει την νομιμότητα της ανάκλησης που προσβάλλεται με την παρούσα προσφυγή.

Η διαδικασία που οδήγησε τους καθ' ων η αίτηση στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης είχε ως αφετηρία το σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών προς το Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων, στο οποίο αναφέρονται τα ακόλουθα :

«Το Ανώτατο Δικαστήριο με απόφαση του ημερ. 29.3.2001, απεδέχθη την πιο πάνω προσφυγή με την αιτιολογία ότι η Πολεοδομική Αρχή προχώρησε στην επιβολή των όρων χωρίς να έχει υπόψη της την λεπτομερή χωρομέτρηση της περιοχής την οποία το Κτηματολόγιο καθυστερούσε να διεξαγάγει και ότι οι επιβληθέντες όροι έχουν επιβληθεί παράνομα και λόγω της φύσης τους και της έκτασής τους, καταλήγουν στην αποστέρηση ιδιοκτησίας του αιτητή κατά παράβαση του Άρθρου 23 του Συντάγματος. Αντίγραφο της απόφασης του Ανωτάτου Δικαστηρίου επισυνάπτεται ως Παράρτημα Ζ.

Λόγω του ότι η προσβολή των επίδικων όρων συνεπάγεται προσβολή του συνόλου της απόφασης της αρμόδιας αρχής για την έκδοση άδειας, το Υπουργείο Εσωτερικών προτείνει όπως το Συμβούλιο Μελέτης Παρεκκλίσεων εισηγηθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο όπως με βάση τις εξουσίες που διαθέτει από το άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, ανακαλέσει την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής αρ. 1.31. και ημερ. 22.2.96 και εξουσιοδοτήσει την Πολεοδομική Αρχή να ανακαλέσει την εκδοθείσα πολεοδομική άδεια και επαναμελετήσει την αίτηση, όπως αυτή υποβλήθηκε από την αρχή.»

Από το πιο πάνω κείμενο, φαίνεται πως ο λόγος που υποκίνησε την μετέπειτα διαδικασία και οδήγησε τους καθ' ων η αίτηση στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης ήταν η συμμόρφωση με το περιεχόμενο της ακυρωτικής απόφασης του Δικαστηρίου.

Είναι γνωστό ότι κατά την επανεξέταση μετά από ακύρωση ή ανάκληση αποφάσεως, η Διοίκηση υποχρεούται να ανατρέξει και να εφαρμόσει το νομικό καθεστώς που ίσχυε στον ουσιώδη χρόνο, δηλαδή στο χρόνο λήψης της πρώτης απόφασης. (Βλ. Απέητος και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 64 , Ρένος Αργυρίδης ν. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 376, Μ. Κοντογιάννη ν. Ρ.Ι.Κ. (1990) 4 Α.Α.Δ. 2827, Χ. Ελευθερίου ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1993) 4 Α.Α.Δ. 2005, Αρχή Ηλεκτρισμού Κύπρου ν. Ανδρέα Ευσταθιάδη (2002) 3 Α.Α.Δ. 436, Mytides v. Republic (1988) 3 C.L.R. 737).

Επομένως κατά την επανεξέταση, τόσο η πολεοδομική αρχή όσο και οι καθ' ων η αίτηση, όφειλαν να ενεργήσουν με βάση το ισχύον νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο λήψης της ανακληθείσας απόφασης, ήτοι στις 22.2.96. Η δυνατότητα έγκρισης για παρέκκλιση καθώς και η ανάκληση της σχετικής απόφασης έπρεπε να αντικριζόταν υπό το πρίσμα του άρθρου 26 του Νόμου ως εφαρμοζόταν κατά τον ουσιώδη χρόνο (έκτοτε υπέστη τρεις τροποποιήσεις). Η ορθή πορεία επανεξέτασης θα έπρεπε να συνάδει με τις αρχές που διατυπώθηκαν στην Χριστοφής Κούνουνα ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 1163. (Βλ. επίσης Σιμιλλίδης ν. Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 43).

Αντ' αυτών, η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε με βάση το άρθρο 26 του Νόμου όπως έχει τροποποιηθεί με το Νόμο 142(Ι)/99 και τους περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Κανονισμούς του 1999 (Κ.Δ.Π. 309/99). Εφαρμόστηκε δηλαδή μεταγενέστερη νομοθεσία με αποτέλεσμα να παραβιάζεται ο νόμος που ίσχυε κατά τον υπό κρίση ουσιώδη χρόνο και να αναιρείται καταλυτικά το υπόβαθρο της επανεξέτασης.

Ακολουθεί πως η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε κατά παρέκκλιση των αρχών που διέπουν την επανεξέταση. Η δε συμμετοχή του Συμβουλίου Παρεκκλίσεων και η όλη διαδικασία που συνέτεινε στην λήψη της ανακλητικής απόφασης από τους καθ' ων η αίτηση κρίνονται παράτυπες διότι παραβιάζουν το καθεστώς του ουσιώδους χρόνου.

Για όλους τους πιο πάνω λόγους, η απόφαση των καθ' ων η αίτηση να ανακαλέσουν την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής με αρ. 1.31. ημερ. 22.2.96 ακυρώνεται.

Η προσφυγή επιτυγχάνει μερικώς. Επιδικάζονται έξοδα υπέρ του αιτητή στο ποσό των £300.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία