|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2003) 4 ΑΑΔ 248
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ANAΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 507/2001)
18 Mαρτίου, 2003
[ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΙΟΥΛΙΑ ΠΑΠΑΓΙΑΝΝΗ
Αιτήτρια
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
Καθ΄ων η Αίτηση
Χρ. Χριστοφίδης, για την Αιτήτρια.
Κ. Σταυρινός, για τους Καθ΄ων η Αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Η αιτήρια, με την παρούσα προσφυγή, ζητά την πιο κάτω θεραπεία:-
«Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η απόφαση των καθ΄ων η αίτηση με ημερομηνία 11/4/2001, να τερματίσουν τις υπηρεσίες της αιτήτριας από τη θέση Γραφέα-Δακτυλογράφου στο Γραφείο Τύπου της πρεσβείας της Δημοκρατίας, στο Παρίσι, είναι παράνομη, άκυρη και χωρίς νομικό αποτέλεσμα και πρέπει να ακυρωθεί και/ή παραμεριστεί.»
Με επιστολή ημερομηνίας 18.5.1993, ο Διευθυντής του Γραφείου Τύπου και Πληροφοριών προσέφερε πλήρη απασχόληση με τους όρους που αναφέρονται σ΄ αυτή στην αιτήτρια από 13.4.1993 για εκτέλεση καθηκόντων Γραφέα/Δακτυλογράφου (επιτόπιο προσωπικό) στην πρεσβεία της Δημοκρατίας στο Παρίσι. Η αιτήτρια αποδέχθηκε ανεπιφύλακτα τους όρους εργασίας που της προσφέρθηκε στις 9.6.1993 και ανέλαβε τα καθήκοντα της. Η επιστολή -προσφορά εργασίας - της 18.5.1993 έχει ως εξής μεταξύ άλλων:-
«Έχω οδηγίες να σας πληροφορήσω ότι σας προσφέρεται πλήρης απασχόληση για εκτέλεση καθηκόντων Γραφέα/Δακτυλογράφου (επιτόπιο προσωπικό) στο Γραφείο Τύπου της Πρεσβείας της Κυπριακής Δημοκρατίας στο Παρίσι από 13 Απριλίου, 1993. Νοείται ότι η απασχόληση σας μπορεί να τερματισθεί οποτεδήποτε, αφού δοθεί η αναγκαία προειδοποίηση.
Η αμοιβή σας έχει καθορισθεί σε Γ.Φ. 8,480 το μήνα - αρχική βαθμίδα της εγκεκριμένης κλίμακας Γραφέα/Δακτυλογράφου (Γ.Φ. 8,480 Χ 190 (10) - 10,380) οι δε λοιποί όροι απασχόλησης σας θα είναι οι όροι που εφαρμόζονται για το επιτόπιο προσωπικό που υπηρετεί στην Κυπριακή Πρεσβεία στο Παρίσι.»
Στις 11.4.2001 ο Πρέσβης της Δημοκρατίας στο Παρίσι με επιστολή του της ίδιας ημερομηνίας τερμάτισε τις υπηρεσίες της αιτήτριας, σύμφωνα με τη γαλλική εργατική νομοθεσία και κατ΄ επίκληση της σύμβασης μεταξύ της Δημοκρατίας και της αιτήτριας που συνομολογήθηκε στις 9.6.1993, με την αποδοχή της προσφοράς εργασίας από την αιτήτρια. Είχε προηγηθεί πολύ μακρά διαδικασία εξέτασης πειθαρχικών παραπτωμάτων και παράβασης της σύμβασης από την αιτήτρια, στην οποία όμως δεν θα υπεισέλθω γιατί δεν είναι αναγκαίο για τη διεκπεραίωση της παρούσας προσφυγής.
Με τη γραπτή τους ένσταση οι καθ΄ων η αίτηση εγείρουν προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη και ως εκ τούτου είναι εκτός της εμβέλειας του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Προέχει ως εκ τούτου η εξέταση της προδικαστικής αυτής ένστασης.
Με βάση τις αρχές του Διοικητικού Δικαίου και τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου για να υπαχθεί μια πράξη ή απόφαση στη δικαιοδοσία του Άρθρου 146 του Συντάγματος θα πρέπει να συγκεντρώνει τα χαρακτηριστικά της εκτελεστής διοικητικής πράξης. Αυτή πρέπει ουσιαστικά να διέπεται από το δημόσιο δίκαιο και να εκδόθηκε από διοικητικό όργανο στα πλαίσια άσκησης δημόσιας εξουσίας που του παρέχεται στα πλαίσια εξυπηρέτησης δημόσιου σκοπού.
Στην υπόθεση Δρ. Γεωργίου ν. ΑΗΚ (1995) 3 ΑΑΔ 424 κατεγράφησαν οι προϋποθέσεις, η ύπαρξη των οποίων προδιαγράφει την εκτελεστή διοικητική πράξη. Στις σελίδες 432 και 433 αναφέρονται τα εξής:-
«Το Ανώτατο Δικαστήριο ασκεί αποκλειστικά και μόνο τις αρμοδιότητες που καθορίζονται και οριοθετούνται από το Σύνταγμα. Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου περιορίζεται στον έλεγχο της νομιμότητας εκτελεστών διοικητικών πράξεων. Πράξη για να είναι εκτελεστή θα πρέπει:
(α) Να είναι προϊόν άσκησης εκτελεστικής ή διοικητικής λειτουργίας από όργανο, αρχή ή πρόσωπο,
(β) το όργανο να ενεργεί στη σφαίρα του δημόσιου και όχι του ιδιωτικού δικαίου· και
(γ) να υπάρχει παραγωγή νομικών αποτελεσμάτων με άμεση νομική ισχύ.
Στην υπόθεση Savvas Yianni Valana v. The Republic and Others 3 R.S.C.C. 91 ο τότε Πρόεδρος του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου Forshoff αναφέρει στη σελ. 93:
"What falls to be decided is whether the action of Respondent complained of by Applicant amounts to an "act" or "decision" in the sense of paragraph 1 of Article 146.
As stated in the Decision of this Court in Case No. 23/62 an "act" or "decision" in the sense of paragraph 1 of Article 146 is an act or decision in the domain only of public law and not an act or decision of a public officer in the domain of private law."».
Το κύριο κριτήριο για τη διάκριση μεταξύ πράξεων δημοσίου δικαίου και πράξεων ιδιωτικού δικαίου είναι η φύση της ίδιας της πράξης και ο επιδιωκόμενος σκοπός. Πράξη ή απόφαση μπορεί να εκδοθεί από διοικητικό όργανο κατά την άσκηση της εκτελεστικής ή διοικητικής λειτουργίας του και εν τούτοις να εκφεύγει του ελέγχου του Δικαστηρίου κάτω από το Άρθρο 1
46 του Συντάγματος, για τον αποκλειστικό λόγο ότι ο κύριος σκοπός που επιδιώκεται με την πράξη ή την απόφαση δεν είναι δημοσίου συμφέροντος, αλλά ο καθορισμός των αστικών δικαιωμάτων των πολιτών. (Βλέπε: Δρ. Γεωργίου (πιο πάνω) και Charalambides v. The Republic /1982) 3 C.L.R. 403).Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 (σελίδες 232 και 233) αναφέρεται ότι οι πράξεις οι οποίες δεν αποτελούν προϊόντα άσκησης της δημόσιας εξουσίας, αλλά ενεργούνται από την Πολιτεία σαν υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αναγομένων στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, δεν είναι προσβλητές δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως. Ειδικότερα κρίθηκε ότι δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας πράξεις διοικητικής αρχής που εκδίδονται κατ΄ εφαρμογή συμβατικών όρων τεθειμένων στη σύμβαση, έστω και αν οι όροι αυτοί αποτελούν επανάληψη κανονιστικής διάταξης. Το ίδιο ισχύει και για πράξεις διοικητικής αρχής που επιβάλλουν κυρώσεις για τη μη εκτέλεση ή την πλημμελή εκτέλεση από τον αντισυμβαλλόμενο όρου της σύμβασης.
Στην υπόθεση
Modestos Savva Pitsillos (No. 1) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 589, όπου ο αιτητής είχε καταχωρήσει προσφυγή εναντίον της απόφασης να του ζητηθεί η καταβολή ποσού £44.200 μιλς για κατανάλωση νερού, το Δικαστήριο απορρίπτοντας την προσφυγή αποφάσισε ότι θέματα που προκύπτουν από ενέργειες της διοίκησης που βασίζονται σε συμβάσεις με πολίτες εμπίπτουν στο ιδιωτικό δίκαιο και σαν τέτοια δεν εμπίπτουν στα πλαίσια του Άρθρου 146 του Συντάγματος.Με βάση τα πραγματικά περιστατικά, όπως προκύπτουν από το διοικητικό φάκελο, η αιτήτρια εμπίπτει στην κατηγορία του επιτόπιου προσωπικού που έχει προσληφθεί με ειδική σύμβαση εργασίας στο εξωτερικό έχοντας μόνιμη διαμονή στη Γαλλία που ήταν και η χώρα πρόσληψης και εργασίας της.
Με βάση τη σύμβαση η αιτήτρια υπαγόταν στους όρους υπηρεσίας που ορίστηκαν με σχετικές διατάξεις για το εν λόγω προσωπικό από το Υπουργικό Συμβούλιο. Ο όρος «επιτόπιο προσωπικό» σύμφωνα με τις διατάξεις που εγκρίθησαν από το Υπουργικό Συμβούλιο ερμηνεύεται ως ακολούθως:-
«1.
ΟρισμόςΟ όρος «επιτόπιο προσωπικό» σημαίνει το προσωπικό που προσλαμβάνεται για τις ανάγκες Διπλωματικής ή άλλης Αποστολής της Κυπριακής Δημοκρατίας στο εξωτερικό στη χώρα που αυτή είναι διαπιστευμένη, με βάση ειδικούς όρους απασχόλησης όπως αναφέρεται στις Διατάξεις αυτές, ή το προσωπικό που προσλαμβάνεται στην Κύπρο και αποστέλλεται εκεί για απασχόληση με τους όρους του επιτόπιου προσωπικού, αλλά δεν περιλαμβάνει το υπηρετικό προσωπικό και τους καθαριστές/καθαρίστριες για τους οποίους γίνεται ειδική πρόνοια στον εγκεκριμένο Προϋπολογισμό του Κράτους.»
Σύμφωνα δε με τις διατάξεις αυτές η διαδικασία πρόσληψης θα γίνεται:-
«2(ε) Η απασχόληση θα γίνεται με ειδική σύμβαση με βάση το έντυπο στο Παράρτημα Ι.»
Πουθενά στο διοικητικό φάκελο δεν προκύπτει, ούτε άλλωστε έχει υποστηριχθεί από την αιτήτρια, ότι η πρόσληψη της έγινε στη βάση οποιουδήποτε νόμου ή κανονισμού είτε της δημόσιας υπηρεσίας είτε οποιουδήποτε άλλου δημοσίου νομικού προσώπου ή οργανισμού. Η πρόσληψη της αιτήτριας, παρά το γεγονός ότι στόχευε στην εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος, ήτοι την άρτια εκπροσώπηση της Δημοκρατίας στο εξωτερικό, εν τούτοις αυτή αντιμετωπίσθηκε με σύναψη σύμβασης ιδιωτικού δικαίου.
Οι σχετικές διατάξεις για την απασχόληση και τους όρους υπηρεσίας του επιτόπιου προσωπικού, που έχουν εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο, παραπέμπουν στη νομοθεσία και το ισχύον νομικό καθεστώς στη χώρα που εδρεύουν οι διπλωματικές αποστολές όπως π.χ. για την αμοιβή και τις προσαυξήσεις, χριστουγεννιάτικα φιλοδωρήματα, τις αργίες, τις άδειες ασθενείας, μητρότητας και την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη.
Έχω καταλήξει ότι η αιτήτρια, με βάση τα γεγονότα της υπόθεσης, όπως έχουν εκτεθεί πιο πάνω και τη νομική πλευρά του θέματος, υπηρετούσε στην πρεσβεία στο Παρίσι δυνάμει σύμβασης ιδιωτικού δικαίου και κατά συνέπεια δεν έχει την ιδιότητα του δημοσίου υπαλλήλου. Η θέση αυτή καλύπτεται τόσο από τη νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας της Ελλάδος όσο και από τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Χαράλαμπος Κωνσταντίνου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 329/97, 826/97 και 441/97, ημερομηνίας 29.5.1998 όπου αντιμετωπίσθηκε παρόμοιο θέμα ο Αρτεμίδης, Δ. ανέφερε τα εξής:-
«Οι πιο πάνω Κανονισμοί δεν είναι θεσμοθετημένοι, προφανώς όμως αποτελούν την ισχύουσα σύμβαση των δύο μερών.
Ο δικηγόρος της Δημοκρατίας εισηγείται, ενόψει των ανωτέρω γεγονότων, πως η ιδιότητα και λειτουργία των αιτητών δεν είναι στο χώρο του δημοσίου δικαίου αλλά του ιδιωτικού. Οι συνήγοροι τους αντιτείνουν πως η εργασία στον αερολιμένα Λάρνακας είναι κανονική και μόνιμη, γίνεται δε προς το δημόσιο συμφέρον. Επομένως, εισηγούνται, η περίπτωση τους προσομοιάζει μ΄ αυτή στην υπόθεση Gregoris Androkli.
Με έχει απασχολήσει σοβαρά το ζήτημα που εγείρεται. Έχω καταλήξει στην άποψη πως η αρμοδιότητα και λειτουργία των αιτητών ανήκει στο χώρο του ιδιωτικού δικαίου για τους εξής λόγους. Ο αερολιμένας Λάρνακας λειτουργεί μεν ως ένα μόνιμο, και ασφαλώς σοβαρότατο έργο, που υπάγεται στο αρμόδιο τμήμα της δημόσιας διοίκησης, αλλά όσοι εργάζονται σ΄ αυτό για χρονικό διάστημα που ανανεώνεται κατά διαστήματα, με κοινή συμφωνία, δεν έχει την ιδιότητα του δημόσιου υπαλλήλου. Η ιδιότητα αυτή συναρτάται από πολλούς παράγοντες που άπτονται των λεπτομερειών της εργοδότησης. Διαφορετικά όποιος εργάζεται στο χώρο του αεροδρομίου, ανεξάρτητα από τους όρους εργοδότησης του, θα εθεωρείτο δημόσιος υπάλληλος, μέσα στην έννοια του άρθρου 122 του Συντάγματος.
Εκείνο όμως, μεταξύ άλλων, που είναι κατά τη γνώμη μου ο πιο σοβαρός παράγοντας που λειτουργεί ενάντια στην εισήγηση των αιτητών είναι η φράση που βρίσκουμε στην υπόθεση
Doloros Loizou, "the view taken of the status of such workman by employing authority". Βέβαια, η ύπαρξη του παράγοντα αυτού καταδεικνύεται ως αντικειμενικό γεγονός από τις περιστάσεις της υπόθεσης και όχι την απλή εισήγηση του εργοδότη για τις προθέσεις του. Φρονώ, λοιπόν, επί του σημείου τούτου πως διαπιστώνεται αντικειμενικά, και σύμφωνα με τα γεγονότα που εκθέτω πιο πάνω, πως η πρόθεση της κυβέρνησης, αλλά και των αιτητών μέσω των συντεχνιών τους, ήταν να λειτουργεί η εργοδότηση στη βάση ιδιωτικής διευθέτησης, έξω από τα πλαίσια του δημοσίου δικαίου.»Η προδικαστική ένσταση της Δημοκρατίας γίνεται, ως εκ τούτου, δεκτή. Το Διοικητικό Δικαστήριο δεν έχει δικαιοδοσία στα θέματα που εγείρονται στην προσφυγή αυτή.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
(Υπ.) Μ. Κρονίδης, Δ.
/ΕΠσ