|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 1006/00)
25 Φεβρουαρίου, 2003
[Νικήτας, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
2. Λάμπρος Μερκής,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθής η αίτηση.
---------------------------
Α. Ευσταθίου (κα),
για τους αιτητέςΜ. Σπηλιωτοπούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για την καθής η αίτηση
--------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
NΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Οι επτά αιτητές, εκτός από τον αιτητή αρ. 8 Χριστάκη Νικολάου, ξεκίνησαν τη σταδιοδρομία τους ως δάσκαλοι. Αργότερα, σε διαφορετικές ημερομηνίες μεταξύ 1987 και 1990, διορίστηκαν ως καθηγητές σωματικής αγωγής. Λεπτομέρειες των διορισμών αναγράφει η παράγραφος 1 της ένστασης. Προσδιόρισαν ως εξής το αίτημα τους με το οποίο ζητούν:
«Α. Δήλωση και/ή διαταγή του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση των καθ' ων η αίτηση, η οποία περιήλθε σε γνώση των αιτητών, δι' επιστολής των καθ' ων η αίτηση ημερομηνίας 12.5.2000 και με την οποία απέρριψαν αίτημα των αιτητών για αναδρομικό διορισμό τους, από 8.11.1985 στις μισθολογικές κλίμακες Α7, Α8 και Α10 και των ωφελημάτων που προκύπτουν από αυτόν και/ή η απόφαση των καθ' ων η αίτηση να μην τύχει εφαρμογής και/ή επεκταθεί συμφωνηθείσα ρύθμιση που αφορούσε αναδρομικό διορισμό από 8.11.1985 άλλων καθηγητών Φυσικής Αγωγής και στους αιτητές, είναι άκυρη και/ή παράνομη και/ή στερημένη οποιουδήποτε αποτελέσματος.»
Μπορεί τώρα να καθορισθεί το πλαίσιο, από τα διαθέσιμα στοιχεία, μέσα στο οποίο εγείρεται η διαφορά. Με έγγραφο του, ημερ. 22/11/85, το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού ζήτησε από την καθής Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας (στην οποία θα αναφέρομαι στο εξής με το ακρωνύμιο της ή ως η Επιτροπή) να προβεί σε διορισμούς με σύμβαση, διάρκειας από 1/12/85 μέχρι 31/3/86, εκπαιδευτικών, διαφόρων ειδικοτήτων, που το έγγραφο καθόρισε. Μεταξύ αυτών ήταν και η ειδικότητα του καθηγητή σωματικής αγωγής.
Στις 25/11/85 η Ε.Ε.Υ. διόρισε 17 καθηγήτριες σωματικής αγωγής, που περιλαμβάνονταν στον οικείο πίνακα διοριστέων, για την εν λόγω περίοδο, αφού έλαβε υπόψη και τα προσόντα καθώς και την πείρα τους. Τα ονόματα τους βρίσκονται στην παράγρ. 2 της ένστασης. Οι διορισμοί έγιναν κατ' επίκληση των διατάξεων του Άρθρου 3(1) του περί των Εκπαιδευτικών Λειτουργών με Σύμβαση (Διορισμός σε θέσεις στη Δημόσια Εκπαιδευτική Υπηρεσία) Νόμου αρ. 161/85.
Αργότερα, στις 16/5/86, και ύστερα από έγγραφο του Υπουργείου Παιδείας ημερ. 15/5/86, με βάση αυτή τη φορά το εδάφιο (2) του Άρθρου 3 του ιδίου νόμου, η Επιτροπή διόρισε σε προσωρινή θέση από 8/11/85 τις παραπάνω καθηγήτριες φυσικής αγωγής (όπως και καθηγητές άλλων μαθημάτων), οι οποίες, την 1/12/85, υπηρετούσαν με σύμβαση στη Δημόσια Εκπαιδευτική Υπηρεσία. Και περιλαμβάνονταν σε κατάλογο που ετοίμασε το Υπουργείο.
Η νομιμότης των διορισμών των παραπάνω καθηγητριών αμφισβητήθηκε με τις προσφ. 554/86 και 754/86 από 9 συναδέλφους τους, των οποίων τα ονόματα φαίνονται στην παράγρ. 4 του ιδίου δικογράφου. Ας σημειωθεί ότι η πρώτη προσφυγή αφορούσε το διορισμό με σύμβαση των 17, ενώ η άλλη στρεφόταν κατά του διορισμού τους με βάση τις διατάξεις του Άρθρου 3(2). Μπορεί περαιτέρω να λεχθεί εδώ ότι κανένας από τους αιτητές δεν είχε καταχωρίσει προσφυγή. Όμως οι παραπάνω δύο προσφυγές απορρίφθηκαν. Η ορθότητα της πρωτόδικης απορριπτικής απόφασης, αμφισβητήθηκε με την καταχώριση της Α.Ε. 1186.
Στο μεταξύ, μετά την καταχώριση της, εκδόθηκε η απόφαση σε άλλη, την υπ' αρ. 1073 Αναθεωρητική Έφεση: Νέλλη Ψαρά Κρονίδου κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1994) 3 Α.Α.Δ. 530. Η Ολομέλεια αποφάσισε ότι οι διορισμοί με σύμβαση, που έγιναν κατ' επίκληση του Άρθρου 3(1), ήταν άκυροι γιατί (α) έγιναν με βάση κατάλογους διοριστέων που καταρτίστηκαν με βάση και πλαίσιο κανονισμούς που ήταν ultra vires του εξουσιοδοτικού νόμου. (β) δεν αιτιολογήθηκε το μέρος της επίδικης απόφασης που είχε σχέση με τη διδακτική πείρα των διορισθέντων. και (γ) ο Νόμος 161/85 δεν παρείχε εξουσία για διορισμούς με σύμβαση.
Η επίδικη απόφαση στην Κρονίδου, ανωτέρω, έθιγε ακριβώς τα ίδια θέματα με αυτά των παραπάνω δύο προσφυγών και φυσικά της Α.Ε. 1186. Η Δημοκρατία τότε συμφώνησε, για τους λόγους (α) και (β), ανωτέρω, να ακυρωθούν οι αποφάσεις της Επιτροπής, που αφορούσαν τους διορισμούς με σύμβαση και κατ' επέκταση και η απόφαση της, που ακολούθησε, και σχετιζόταν με τους μόνιμους διορισμούς των εν λόγω προσώπων από 16/5/86. Για τους λόγους αυτούς εκδόθηκε η ακυρωτική απόφαση που είχε αντικείμενο τις αποφάσεις της Επιτροπής 25/11/85 και 2/4/86 (για τους διορισμούς με σύμβαση) και εκείνη της 16/5/86 για τους μόνιμους διορισμούς.
Μετά την εξέλιξη αυτή, έγινε συμφωνία μεταξύ του δικηγόρου των εφεσειόντων, του Γενικού Εισαγγελέα και της Επιτροπής «προς το σκοπό να εξευρεθεί η καλύτερη δυνατή λύση στο πρόβλημα που δημιουργήθηκε» (παραγρ. 9 της ένστασης και βλ. επίσης αγόρευση της Δημοκρατίας), την οποία ενσωμάτωσε σε απόφαση της η Επιτροπή με ημερ. 2/2/98. Με την απόφαση αυτή επαναλαμβάνεται η απόφαση της Επιτροπής με ημερ. 16/5/86 για τον από 8/11/95 διορισμό των 17 σε μόνιμη θέση καθηγητή σωματικής αγωγής. Επίσης διορίστηκαν στην ίδια μόνιμη θέση και από την ίδια ημερομηνία οι αιτητές στις παραπάνω προσφυγές. Η συμφωνία επεκτάθηκε και σε μισθολογικά ωφελήματα, που υιοθέτησε η Επιτροπή, και κατέστη μέρος της απόφασης της:
«Με βάση τις επιστολές της Νομικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας και του Δικηγόρου των αιτητών, ο διορισμός αυτός δεν θα συνεπάγεται αναδρομικά καταβολή οποιουδήποτε οικονομικού οφέλους και/ή μισθού μέχρι την 1.1.1995. Από την 1.1.1995 και μετά θα τους καταβληθεί η διαφορά που προκύπτει μεταξύ της μισθοδοσίας που θα ελάμβαναν την 1.1.1995 και εφεξής υπολογιζομένων των προσαυξήσεων λόγω του αναδρομικού διορισμού τους και του ποσού που εισέπραξαν μετά την 1.1.1995, εκτός από την περίπτωση του κου Γεώργιου Σαρρή στον οποίο θα καταβληθεί διαφορά στη μισθοδοσία του από την ημερομηνία του μόνιμου διορισμού του (1.9.1988).»
Οι αιτητές, με επιστολές του δικηγόρου τους ημερ. 22/11/99 και 2/3/00, ζήτησαν να ισχύσουν τα ίδια και γιαυτούς, αφού ήταν καθηγητές της ίδιας ειδικότητας και αποφοίτησαν, όπως ισχυρίζονται, την ίδια χρονική περίοδο με τους ευεργετηθέντες από την συμφωνία και την υιοθέτηση της. Στις 10/5/00, η Επιτροπή απέρριψε το αίτημα τους για τους εξής λόγους: (α) η ρύθμιση (όπως αποκαλείται) έγινε «για να δοθεί η καλύτερη υπό τις περιστάσεις λύση στο πρόβλημα που δημιουργήθηκε» . (β) η ικανοποίηση του αιτήματος λόγω της υποβολής όμοιων αξιώσεων από την ίδια και άλλες ειδικότητες καθηγητών, θα δημιουργούσε μεγάλη οικονομική επιβάρυνση και θα προκαλούσε μεγάλο πρόβλημα στο σύστημα διορισμών. και (γ) η απόφαση της Επιτροπής της 2.2.98 δεν προσβλήθηκε με προσφυγή. Η απόφαση της 10/5/00, η οποία κοινοποιήθηκε στους αιτητές, είναι και το αντικείμενο αυτής της προσφυγής.
Η καθής, στην αγόρευση της, ήγειρε προδικαστική ένσταση ότι η εν λόγω απόφαση δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη. Την υποστήριξε ως εξής. Σύμφωνα με τους περί Δημοσίας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμους 1969 έως 1999 για να πραγματοποιηθεί διορισμός εκπαιδευτικού προηγείται συγκεκριμένη διαδικασία, αφού καταρτιστούν πίνακες διοριστέων. Είναι άγνωστη στο νόμο διαδικασία διορισμού κατόπιν μεμονωμένου αιτήματος, όπως συμβαίνει εδώ. Η επιστολή του Μαίου του 2000, που στάληκε στους αιτητές, είναι πληροφοριακού χαρακτήρα.
Στην ένσταση της, η καθής ήγειρε δύο ακόμη ενστάσεις: (1) ότι η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη. και (2) ότι οι αιτητές δεν είχαν έννομο συμφέρον να προσφύγουν. Δεν υπήρξε περαιτέρω ανάπτυξη, αλλά η δικηγόρος των αιτητών τις απάντησε. Συγκεκριμένα είπε ότι η προσφυγή καταχωρήθηκε μέσα σε 75 ημέρες από την απόφαση της Ε.Ε.Υ. να απορρίψει το αίτημα, δηλαδή από την 12/5/00. Αυτή ήταν η απόφαση που έπληξε με την προσφυγή και όχι εκείνη της 2/2/98. Η επίδικη απόφαση επηρέασε άμεσα την υπηρεσιακή ανέλιξη των αιτητών. Επομένως έχει θιγεί το έννομο τους συμφέρον. Για να ενισχύσει τη θέση της, παρέθεσε την προσφ. αρ. 12/94 Παππαρίδη ν. Α.Η.Κ. ημερ. 17/3/95. Ως προς την εκτελεστότητα της πράξης που πρόσβαλαν οι αιτητές, η συνήγορος υποστήριξε ότι αυτή παρήγαγε έννομο αποτέλεσμα οφειλόμενο στην άρνηση ή παράλειψη της διοίκησης να εφαρμόσει τη συμφωνηθείσα ρύθμιση και στους αιτητές.
Θα αναφερθώ όμως και στους νομικούς ισχυρισμούς ουσίας. Ο κυριώτερος είναι ότι η επίδικη απόφαση παραβιάζει τη συνταγματική αρχή της ισότητας και του Άρθρου 38 (1) και 41(1) του νόμου που κωδικοποιεί τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου (ο περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμος αρ. 158(1)/99). Εδώ υπήρξε άνιση μεταχείριση ομοίων περιπτώσεων. Περίτεχνα, η συνήγορος υπέβαλε ότι, μετά τις ακυρωτικές αποφάσεις, αναβίωσε η πραγματική και νομική κατάσταση που υπήρχε πριν την έκδοση της. Υπ' αυτό το πρίσμα και με δεδομένο ότι οι ακυρωτικές αποφάσεις ισχύουν έναντι πάντων, εισηγήθηκε ότι η προσυμφωνημένη απόφαση της Ε.Ε.Υ. έπρεπε να εφαρμοστεί σε όλους τους κατόχους πτυχίων της ίδιας περιόδου, αφού οι πίνακες διοριστέων καταρτίστηκαν παράνομα, και ανεξάρτητα αν είχαν λάβει μέρος ή όχι στη διαδικασία των εφέσεων.
Ο δεύτερος λόγος ακύρωσης είναι ότι πεπλανημένα η Επιτροπή απέρριψε το αίτημα γιατί ενώ η ρύθμιση αφορούσε μόνο τους εφεσείοντες περιλήφθηκαν και συγκεκριμένοι καθηγητές, που κατονομάζονται, που δεν ήταν μεταξύ αυτών. Περαιτέρω, οι οικονομικές επιπτώσεις σε περίπτωση ικανοποίησης του αιτήματος που θα προκύψει από άλλες όμοιες αξιώσεις είναι εικασίες για τις οποίες είναι αδύνατος ο δικαστικός έλεγχος. Τέλος υπέβαλε ότι η αιτιολογία της απορριπτικής απόφασης είναι πλημμελής.
Η κα Σπηλιωτοπούλου θεωρεί ότι «η ρύθμιση» έγινε «για να φέρει ισορροπία και ισότητα» και ότι αυτή ήταν «η καλύτερη δυνατή λύση» υπό τις περιστάσεις. Παράλληλα, η συμφωνία του Φεβρουαρίου του 1998, που εγκολπώθηκε η Ε.Ε.Υ., καθιστώντας την δική της απόφαση, εξυπηρέτησε «το καλώς νοούμενο δημόσιο συμφέρον». Παρενθετικά, δεν μας εξηγήθηκε κατά ποίο συγκεκριμένο τρόπο είχαν επιτευχθεί όλα αυτά. Και, περαιτέρω, πως ήταν συμβατά με έννοιες όπως η ισότητα ή το δημόσιο συμφέρον. Τέλος, η συνήγορος υπέβαλε ότι δικαιολογημένα δεν ικανοποιήθηκε το αίτημα λόγω των δυσμενών οικονομικών επιπτώσεων, χωρίς ωστόσο να υποστηρίζει τον ισχυρισμό με οποιαδήποτε αυθεντία.
Είναι ορθό να λεχθεί ότι αποτελεί προϋπόθεση διορισμού στη δημόσια εκπαιδευτική υπηρεσία η ύπαρξη κενών θέσεων πρώτου διορισμού, οι οποίες, κατά το Άρθρο 28Α της παραπάνω νομοθεσίας, δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Κατά το Άρθρο 28Γ οι παραπάνω θέσεις και «οι θέσεις πρώτου διορισμού που θα κενωθούν μετέπειτα», που δε θα χρειάζεται η δημοσίευση τους, θα πληρούνται από τον οικείο πίνακα διοριστέων, που συντάσσεται με βάση τις διατάξεις του Άρθρου 28Β.
Είναι προφανές πως σ' αυτή την περίπτωση δεν υπήρχαν κενές θέσεις. Η νομική βάση του αιτήματος είναι η αρχή της ισότητας με βάση το ότι και οι αιτητές απέκτησαν το πτυχίο τους την ίδια χρονική περίοδο για την οποία εφαρμόστηκε η απόφαση της Επιτροπής του Φεβρουαρίου 1998. Η γνώμη μου είναι ότι οι αιτητές δεν έχουν νομικό έρεισμα και, επομένως, δεν νομιμοποιούνται να ασκήσουν προσφυγή. Άλλωστε, εφόσο διορίστηκαν στη θέση καθηγητών μεταξύ 1987 και 1990 έπαυσαν να βρίσκονται σε κατάλογο διοριστέων.
Η υποβολή αιτήματος στη διοίκηση δε δημιουργεί ούτε μπορεί να παράξει διοικητική πράξη. Η Α.Ε. 2856 Αντώνης Γεναγρίτης ν. Κυπριακής Δημοκρατίας ημερ. 15/11/01, αφορούσε αίτημα για παραχώρηση συνταξιοδοτικών ωφελημάτων, το οποίο είχε απορριφθεί υπό ανάλογες συνθήκες. Έχει λεχθεί συναφώς ότι:
«Περαιτέρω το γεγονός ότι ο εφεσείων δεν δικαιούται συνταξιοδοτικών ωφελημάτων είχε κριθεί και βεβαιωθεί κατά το χρόνο της παραίτησης του από την Αστυνομική Δύναμη κατά το έτος 1979. Ο εφεσείων δεν νομιμοποιείται να υποβάλλει αιτήματα τα οποία δεν βρίσκουν έρεισμα σε οποιαδήποτε νομοθετική διάταξη σε μια προσπάθεια να στοιχειοθετήσει ζήτημα προς εξέταση και λόγους ακύρωσης.»
Θα μπορούσε, ενδεχομένως, η αντιμετώπιση να ήταν διαφορετική αν οι αιτητές προσέφευγαν κατά του διορισμού των 17 καθηγητριών και των 9 άλλων προσώπων για τους οποίους έγινε ήδη λόγος. Είναι δυνατό, αν προσέβαλλαν τους διορισμούς τους, να πιθανολογούσαν έννομο συμφέρον με έρεισμα τον επηρεασμό της υπηρεσιακής τους κατάστασης και επίσης την άνιση μεταχείριση. Αυτά τα λέγω διότι τότε μόνο θα έβλεπα τον παραλληλισμό με την Παππαρίδης και την επανάληψη της ίδιας προσέγγισης, όπως αναπτύσσεται στο παρακάτω απόσπασμα:
«Σ' αυτή την υπόθεση, δεν παρασχέθηκε σε κανένα η δυνατότητα διαγωνισμού για διορισμό στις θέσεις. Οι θέσεις δόθηκαν στα ενδιαφερόμενα μέρη. Εφόσον οι θέσεις πληρώθηκαν με τον αντικανονικό τρόπο που επέλεξε η Αρχή, μόνο για τις προοπτικές εργοδότησης τρίτων μπορεί να γίνει λόγος και μόνο σε σχέση με αυτές μπορεί να προσδιοριστεί το ιδιαίτερο συμφέρον ατόμου να προσφύγει. Νομικό έρεισμα για το συμφέρον του αιτητή αντλείται από τις διατάξεις του Συντάγματος (Άρθρο 28) που κατοχυρώνουν την ίση μεταχείριση των πολιτών από τη Διοίκηση ως ατομικό δικαίωμα που, στην περίπτωση διορισμών σε δημόσιες θέσεις, προσλαμβάνει τη μορφή δικαιώματος για την παροχή ίσων ευκαιριών. Η προσφυγή είναι παραδεκτή. Έπεται η εξέταση της νομιμότητας της απόφασης.»
Οι αιτητές στην ουσία επιδιώκουν την ακύρωση της αρνητικής απάντησης υποστηρίζοντας, χωρίς να προσβάλουν απευθείας την παράλειψη, ότι η Επιτροπή είχε έμμεσα την υποχρέωση να φροντίσει για την αναδρομική μισθολογική προαγωγή και των αιτητών αυτών, ενέργεια στην οποία παρέλειψε να προβεί. Για να αποτελέσει όμως αντικείμενο προσφυγής η «παράλειψη» πρέπει να αναφέρεται σε πράξη ή απόφαση που το διοικητικό όργανο έχει, σύμφωνα με το νόμο, υποχρέωση να πάρει και να μην είναι πράξη που εκδίδεται , αφού ασκηθεί διακριτική εξουσία. Και από αυτή τη σκοπιά δεν μπορεί να πετύχει η προσφυγή. Πέρα από αυτό η προσβαλλόμενη πράξη δεν έχει κανένα από τα στοιχεία εκτελεστότητας που θα την καθιστούσαν προσβλητή με προσφυγή. Η απόρριψη δεν δημιούργησε είτε υποχρεώσεις είτε δικαιώματα.
Άφησα τελευταίο ένα άλλο θέμα γιατί καμιά πλευρά δεν το έχει συζητήσει. Αισθάνομαι ωστόσο ότι δεν μπορεί να το αντιπαρέλθω, εντελώς ασχολίαστα, γιατί το παραπάνω αποτέλεσμα μπορεί να αφήνει μια γεύση αδικίας. Αφορά τη φύση της ίδιας της συμφωνίας που έγινε, η οποία περιλάμβανε και την Επιτροπή ή στην καλύτερη περίπτωση, όπως εκτέθηκαν τα γεγονότα, η Επιτροπή την μετέτρεψε σε δική της απόφαση. Είτε το ένα συμβαίνει είτε το άλλο, έχω μεγάλους ενδοιασμούς για τη νομιμότητα μιας τέτοιας πρακτικής. Φαίνεται να βρίσκεται έξω από τα θέσμια. Δεν είναι μόνο αυτό. Είναι οι ίδιες οι ρυθμίσεις του Νόμου 161/85. Κατά πόσο συνάδουν με τη συνταγματική τάξη ενόψει μάλιστα της νομολογίας μας για όμοια ή ανάλογα νομοθετήματα. Και αυτό, ιδιαίτερα αυτό, δεν μπορεί να εξετασθεί αυτεπάγγελτα. Ούτε μου επιτρέπουν οι κανόνες του διοικητικού δικαίου να αναμοχλεύσω παρεμπιπτόντως και να εξετάσω την παραπάνω συμφωνία και τις επιπτώσεις της. Αν ενδεχομένως η ρύθμιση που έγινε δεν είχε το χρίσμα της νομιμότητας, το μόνο που θα έλεγα είναι ότι οι αιτητές δεν θα μπορούσαν να διεκδικήσουν θεραπεία γιατί δε νοείται ισότητα στην παρανομία.
Η προσφυγή απορρίπτεται. Δεν εκδίδεται όμως διάταγμα εξόδων.
Σ. Νικήτας, Δ.
/Κας