|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2002) 4 ΑΑΔ 213
4 Μαρτίου, 2002
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 28 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΜΥΡΟYΛΛΑ ΤΣΟΛIA,
Αιτήτρια,
v.
ΔHΜΟY ΠEΓΕΙΑΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1129/1999)
Διοικητικό Όργανο ― Συλλογικά όργανα ― Κακή σύνθεση ― Κακή σύνθεση λόγω παρουσίας προσώπου, μη μέλους του συλλογικού οργάνου, το οποίο δεν απεχώρησε κατά τις διαβουλεύσεις και τη λήψη απόφασης ― Περιστάσεις και συνέπειες.
Η αιτήτρια προσέφυγε κατά της ανάκλησης της άδειας οικοδομής, που της είχε χορηγηθεί για προσθηκομετατροπές σε ακίνητό της.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Η κακή συγκρότηση του αποφασίσαντος ή γνωμοδοτήσαντος συμβουλίου συνιστά λόγο ακυρώσεως αναγόμενο στη δημόσια τάξη και μπορεί να εξετασθεί και αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο.
Στην προκείμενη περίπτωση ανάγνωση των πρακτικών της συνεδρίασης του Δημοτικού Συμβουλίου αποκαλύπτει την παρουσία κατά τη συνεδρίαση πέραν του Δημάρχου, του Αντιδημάρχου και των Δημοτικών Συμβούλων, του Δημοτικού Γραμματέα και του Δημοτικού Μηχανικού. Το τελευταίο αυτό πρόσωπο θα μπορούσε να θεωρηθεί ως υπηρεσιακός παράγοντας ο οποίος παρίστατο με σκοπό την παροχή κατατοπιστικών πληροφοριών. Όφειλε σε κάθε περίπτωση να αποχωρήσει πριν από τη διαβούλευση για λήψη της επίδικης απόφασης. Αντίθετα, από το ίδιο πρακτικό προκύπτει καθαρά ότι ο Δημοτικός Μηχανικός δεν αποχώρησε από τη συνεδρίαση κατά τη διάρκεια της συζήτησης ούτε κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης.
Η νόμιμη συγκρότηση του διοικητικού οργάνου, δηλαδή του Δημοτικού Συμβουλίου, κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων και κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης επλήγη άμεσα λόγω της συνεχούς παρουσίας μη μέλους του Συμβουλίου, του Παντελή Παντελίδη, Δημοτικού Μηχανικού.
Συνεπώς η επίδικη απόφαση πάσχει λόγω κακής σύνθεσης του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Πέγειας κατά τον κρίσιμο χρόνο των συζητήσεων και της λήψης της απόφασης για ανάκληση της εκδοθείσας άδειας προσθηκομετατροπών.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Πανεπιστήμιο Κύπρου v. Κωνσταντίνου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 145,
Avgerinos Nikitas Ltd κ.ά. v. Δήμου Λεμεσού (1993) 4 Α.Α.Δ. 315,
Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου v. Δήμου Έγκωμης, Υπόθ. Αρ. 841/98, ημερ. 11.4.2001.
Προσφυγή.
Α. Δημητριάδης, για την Αιτήτρια.
Γ. Φιλίππου, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΗΣ, Δ.: Προσβάλλεται η απόφαση του Δήμου Πέγειας ημερομηνίας 25.6.1999, με την οποία ανακλήθηκε η χορηγηθείσα στην αιτήτρια, άδεια προσθηκομετατροπών με αριθμό Π 502 ημερομηνίας 12.6.98 στην οικοδομή που βρίσκεται στο τεμάχιο 1189 Φ/Σχ. 45/9/XLV 19 στο χωριό Πέγεια.
Η αιτήτρια είναι συνιδιοκτήτρια του πιο πάνω τεμαχίου το οποίο βρίσκεται εντός των δημοτικών ορίων του Δήμου Πέγειας. Είχε υποβάλει από κοινού με την αδελφή της, επίσης συνιδιοκτήτρια, στις 5.10.96 αίτηση στο Δήμο Πέγειας για εξασφάλιση άδειας οικοδομής για προσθηκομετατροπές σε υφιστάμενη οικοδομή αρχίζοντας παράλληλα οικοδομικές εργασίες πριν την έκδοσή της. Ως αποτέλεσμα της έναρξης των οικοδομικών εργασιών πριν την έκδοση της σχετικής άδειας, ο Δήμος Πέγειας κινήθηκε δικαστικώς εναντίον των πιο πάνω συνιδιοκτητριών καταχωρώντας ποινική υπόθεση στο Επαρχιακό Δικαστήριο Πάφου και εξασφαλίζοντας ταυτόχρονα προσωρινό δικαστικό διάταγμα για αναστολή των εργασιών. Το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Πέγειας επιλήφθηκε τελικά της εκκρεμούσας από 5.10.96 αίτησης εκδίδοντας στο όνομα της αιτήτριας, στις 12.6.98, την υπ' αριθμό Π502 άδεια οικοδομής με βάση τους όρους που ρητά καταγράφονται σε αυτή. (Βλ. Παράρτημα Α στη Γραπτή Αγόρευση της αιτήτριας). Οι επισυναπτόμενοι όροι προέβλεπαν την διατήρηση του υπόστεγου χώρου ως χώρου στάθμευσης τριών οχημάτων με βάση τα εγκεκριμένα σχέδια και την άρση της επέμβασης της οικοδομής στο δημόσιο δρόμο με κατεδάφιση των επισκευών που είχαν γίνει, εκτός εαν παραχωρείτο το τμήμα εκείνο στην αιτήτρια σε περίπτωση που εγκρίνετο η σχετική αίτηση που είχε υποβληθεί στο Επαρχιακό Κτηματολόγιο Πάφου. Προβλέπετο επίσης ότι δεν θα εκδιδόταν πιστοποιητικό έγκρισης της οικοδομής πριν την ρύθμιση του θέματος της επέμβασης και της βεράντας στον όροφο της οικοδομής. Στις 4.8.1998 υποβλήθηκε στο Γραφείο του Επιτρόπου Διοικήσεως, μέσω δικηγόρου, παράπονο της κας Αγγέλας Πάρπα, ιδιοκτήτριας γειτονικής με την οικοδομή της αιτήτριας, κατοικίας. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της παραπονούμενης, ο Δήμος Πέγειας παραχώρησε στην αιτήτρια καλυπτική άδεια προσθηκομετατροπών σε υφιστάμενη κατοικία με απαράδεκτους όρους, επηρεάζοντας δυσμενώς τα συμφέροντά της. Ακολούθησε έρευνα με κατάληξη την Έκθεση της Επιτρόπου Διοικήσεως που κοινοποιήθηκε στο Δήμο Πέγειας στις 5.4.1999. Περιείχε τη διαπίστωση ότι η επίδικη άδεια προσθηκομετατροπών που εκδόθηκε στην αιτήτρια ήταν παράνομη πράξη εκδοθείσα κατά παράβαση κανόνα δικαίου, και κατέληγε με την εισήγηση προς το Δημοτικό Συμβούλιο όπως εντός 15 ημερών προέβαινε στην ανάκλησή της. Το τελευταίο φαίνεται να υιοθέτησε τις διαπιστώσεις της Επιτρόπου Διοικήσεως και ακολουθώντας τη σχετική υπόδειξη, αποφάσισε στη συνεδρία του της 27.4.99 την ανάκληση της χορηγηθείσας άδειας προσθηκομετατροπών. Η επίδικη απόφαση υπογεγραμμένη από το Δημοτικό Μηχανικό κοινοποιήθηκε στην αιτήτρια με επιστολή ημερομηνίας 25.6.99.
Προβλήθηκαν δύο λόγοι ακυρότητας. Έλλειψη αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης και παράτυπη σύνθεση του αποφασίζοντος οργάνου.
Σύμφωνα με το δικηγόρο της αιτήτριας, η αναφορά που καταγράφτηκε στο πρακτικό της συνεδρίας κατά την οποία λήφθηκε η επίδικη απόφαση, ότι δηλαδή ο Δήμαρχος ανάγνωσε επιστολή της Επιτρόπου Διοικήσεως και εισηγήθηκε όπως ακολουθηθούν πιστά οι οδηγίες της Επιτρόπου, εισήγηση με την οποίαν συμφώνησαν όλοι οι δημοτικού σύμβουλοι, πλην ενός, δεν αποτελεί επαρκή αιτιολογία. Όφειλαν, κατά το δικηγόρο της αιτήτριας στην προκείμενη περίπτωση οι καθ' ων η αίτηση να καταγράφουν στο σχετικό πρακτικό τις διαβουλεύσεις που έγιναν, και τις απόψεις που ανταλλάχθηκαν μέσα στα πλαίσια της λειτουργίας του Δημοτικού Συμβουλίου, με τρόπο ώστε να τηρούνται οι προϋποθέσεις νομιμότητας κατά την έκδοση της διοικητικής απόφασης και να καθίσταται εφικτός ο δικαστικός έλεγχος.
Ο δικηγόρος της αιτήτριας εισηγήθηκε περαιτέρω ότι η επίδικη απόφαση κατέστη ακυρώσιμη λόγω ελαττωματικής συγκρότησης του αποφασίζοντος οργάνου. Έρεισμα για την εισήγηση αποτέλεσε το γεγονός της παρουσίας του Δημοτικού Μηχανικού, Παντελή Παντελίδη, ως παρακαθήμενου κατά τη συνεδρίαση του Δημοτικού Συμβουλίου στις 27.4.99. Παραθέτοντας αποσπάσματα από σχετική νομολογία, ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας υπέβαλε ότι η απλή παρουσία κατά τη συζήτηση και κύρια κατά το χρόνο λήψης της απόφασης προσώπων άλλων από τα προβλεπόμενα στο νόμο μέλη συλλογικού οργάνου κατέστησε τη συνεδρίαση μεμπτή.
Αντικρούοντας τους πιο πάνω ισχυρισμούς, οι δικηγόροι των καθ' ων η αίτηση αντέταξαν ότι η παρουσία του Δημοτικού Μηχανικού ως παρακαθήμενου κατά την κρίσιμη συνεδρίαση δεν επηρέασε καθ' οιονδήποτε τρόπο τη σύνθεση του Δημοτικού Συμβουλίου εφόσον «ήταν ενδιαφερόμενος για το ζητούμενο θέμα» και είχε κληθεί από το Δήμαρχο να εκφράσει την άποψή του πριν τη λήψη της επίδικης απόφασης. Απαντώντας δε στο επιχείρημα περί ελλείψεως αιτιολογίας, υπέβαλαν ότι εφόσον το Δημοτικό Συμβούλιο αποφάσισε να υιοθετήσει την εισήγηση της Επιτρόπου Διοικήσεως, η απαραίτητη προϋπόθεση αιτιολόγησης της απόφασης που λήφθηκε, πληρώθηκε με την παράλληλη υιοθέτηση της αιτιολογίας που περιείχετο στη σχετική έκθεση της 5.4.99.
Η κακή συγκρότηση του αποφασίσαντος ή γνωμοδοτήσαντος συμβουλίου συνιστά λόγο ακυρώσεως αναγόμενο στη δημόσια τάξη και μπορεί να εξετασθεί και αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο. Όπως τονίσθηκε στην υπόθεση Πανεπιστήμιο Κύπρου ν. Κωνσταντίνου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 145, στη σελ. 155:
«Σύμφωνα με τη γενική αρχή που διέπει τη σύνθεση των συλλογικών οργάνων της Διοίκησης, στη συνεδρία - σύσκεψη που λαμβάνεται απόφαση δεν επιτρέπεται να παρίστανται κατά τη διάρκεια της διαλογικής συζήτησης μεταξύ των μελών και της ψηφοφορίας για λήψη της σχετικής απόφασης, πρόσωπα που δε συμπεριλαμβάνονται στη, σύμφωνα με το Νόμο, συγκρότησή τους - (βλ., μεταξύ άλλων, Gavriel v. Republic (Minister of Education) (1967) 3 C.L.R. 638, 646-647, Aristides v. Republic (1986) 3 C.L.R. 466, 474, Πετρίδης ν. Αρχής Βιομηχανικής Καταρτίσεως Κύπρου (1989) 3(Β) Α.Α.Δ. 933, Χ" Βασιλείου ν. Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού (1991) 4 Α.Α.Δ. 1005).»
Σύμφωνα δε με τα προβλεπόμενα στο άρθρο 21 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμο (Ν. 158(1)/99):
«21(1) Το συλλογικό διοικητικό όργανο πρέπει να συνεδριάζει με νόμιμη σύνθεση. Δεν είναι νόμιμα συντεθειμένο, αν στη συνεδρίασή του παρίσταται πρόσωπο που δεν είναι εξουσιοδοτημένο από το νόμο, έστω και αν δεν έλαβε μέρος στην ψηφοφορία, εκτός αν πρόκειται για υπάλληλο που είναι αρμόδιος για την τήρηση των πρακτικών.
(2) Δε συνιστά κακή σύνθεση του οργάνου η παρουσία στη συνεδρία του συλλογικού διοικητικού οργάνου αρμόδιων υπηρεσιακών ή άλλων προσώπων με σκοπό την παροχή κατατοπιστικών πληροφοριών ή την προσαγωγή στοιχείων, εφόσον αυτά αποχωρήσουν πριν από τη διαβούλευση για λήψη της απόφασης.»
Στην προκείμενη περίπτωση ανάγνωση των πρακτικών της συνεδρίασης του Δημοτικού Συμβουλίου αποκαλύπτει την παρουσία κατά τη συνεδρίαση πέραν του Δημάρχου, του Αντιδημάρχου και των Δημοτικών Συμβούλων, του Δημοτικού Γραμματέα και του Δημοτικού Μηχανικού. Το τελευταίο αυτό πρόσωπο θα μπορούσε να θεωρηθεί ως υπηρεσιακός παράγοντας ο οποίος παρίστατο με σκοπό την παροχή κατατοπιστικών πληροφοριών. Όφειλε σε κάθε περίπτωση να αποχωρήσει πριν από τη διαβούλευση για λήψη της επίδικης απόφασης. Αντίθετα, από το ίδιο πρακτικό (Παράρτημα Δ στη Γραπτή Αγόρευση της Αιτήτριας) προκύπτει καθαρά ότι ο Δημοτικός Μηχανικός δεν αποχώρησε από τη συνεδρίαση κατά τη διάρκεια της συζήτησης ούτε κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης. Ο δικηγόρος των καθ' ων η αίτηση προσπάθησε να δικαιολογήσει την παρουσία του πιο πάνω προσώπου αναφέροντας σχετικά ότι αυτή «ενίσχυσε τη διαφάνεια που πρέπει να διέπει τις συνεδριάσεις των Δημοτικών Συμβουλίων.»
Η πιο πάνω θέση κρίνεται αβάσιμη. Σύμφωνα με τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου η παρουσία υπηρεσιακών παραγόντων στις συνεδριάσεις συλλογικών διοικητικών οργάνων είναι επιτρεπτή μόνο προς το σκοπό παροχής πληροφοριών και επεξηγήσεων για τα οποία απαιτούνται ειδικές γνώσεις ενώ, όπως ήδη επισημάνθηκε, οφείλουν να αποχωρούν από τη συνεδρίαση προτού αρχίσει η διαλογική συζήτηση μεταξύ των μελών και η ψηφοφορία για τη λήψη της απόφασης.
Οι αρχές που διέπουν το ζήτημα της παρουσίας προσώπων που δεν είναι μέλη του συλλογικού οργάνου σκιαγραφήθηκαν από τον τότε Πρόεδρο του Ανωτάτου Δικαστηρίου Α. Λοΐζου στην υπόθεση Avgerinos Nikitas Ltd κ.ά. v. Δήμου Λεμεσού (1993) 4 Α.Α.Δ. 315. Τονίσθηκαν μεταξύ άλλων τα ακόλουθα στις σελ. 317-318 της απόφασης:
"Σύμφωνα με τη νομολογία μας απαραίτητη προϋπόθεση για την έννομη λειτουργία ενός συλλογικού οργάνου είναι η νόμιμη του συγκρότηση, ιδιαίτερα όταν καθορίζεται από το νόμο ο αριθμός και τα άτομα από τα οποία απαρτίζεται το συλλογικό όργανο. Συνεπώς η συμμετοχή έστω και ενός μέλους που δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των νομίμων μελών του οργάνου επηρεάζει άμεσα τη νόμιμη του συγκρότηση. (Βλέπε Κυριακόπουλος, Eλληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, Β΄ Γενικό Μέρος, στις σελ. 20-21, Παπαχατζής, Σύστημα του Iσχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου (1976) (Έκδοση 5η), στη σελ. 172. Επίσης και τις αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Gavriel v. Republic (1967) 3 C.L.R. 638, σελ. 646-647, Aristides v. Republic (1986) 3 C.L.R. 466, στη σελ. 474, Πετρίδης ν. Αρχής Βιομηχανικής Καταρτίσεως (1989) 3 Α.Α.Δ. 933, Απόφαση Αρ. 1733/73 του Συμβουλίου της Επικρατείας και Χ" Βασιλείου ν. ΚΟΑ (1991) 4 Α.Α.Δ. 1005, όπου γίνεται αναφορά στην προηγούμενη νομολογία του Δικαστηρίου τούτου.
Αναμφίβολα στην παρούσα περίπτωση δεν φαίνεται από τα πρακτικά της επίδικης απόφασης ότι τα πιο πάνω άτομα έλαβαν μέρος στη διαδικασία. Όμως σύμφωνα με τη νομολογία μας η παρουσία τους και μόνο κατά την κατ' ιδίαν συζήτηση μεταξύ των μελών του συλλογικού οργάνου και τη λήψη της σχετικής απόφασης οδηγεί σε ακύρωση της ληφθείσας απόφασης. Αναφέρονται σχετικά στον Παπαχατζή, Σύστημα του Iσχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου (1976), Έκδοση Πέμπτη, στη σελ. 172 τα πιο κάτω:
"Η νεώτερη νομολογία είναι αυστηρή, ακόμα και ως προς την απλή παρουσία προσώπων ξένων προς τη νόμιμη του συλλογικού οργάνου σύνθεση: Σ.τ.Ε. 1036 του 1963, 1045 και 1934 του 1972 κ.λ.π.. Εκτός αν είχε έλθει ο αρμόδιος υπηρεσιακός παράγων, με σκοπό την παροχή κατατοπιστικών πληροφοριών και απεχώρησε πριν αρχίσει η συζήτηση: Σ.τ.Ε. 1733 του 1973, 296 του 1944".
Με βάση τις αρχές του Διοικητικού Δικαίου όπως αναφέρονται στα πιο πάνω, η παρουσία των προαναφερομένων προσώπων στη συνεδρία του καθ' ου η αίτηση Δήμου που πήρε την επίδικη απόφαση συνιστά κακή σύνθεση του οργάνου ως συλλογικού οργάνου και η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί για το λόγο αυτό."
(Δέστε και Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου ν. Δήμος Έγκωμης, Υπόθ. Αρ. 841/98, ημερ. 11.4.01).
Στην παρούσα υπόθεση η νόμιμη συγκρότηση του διοικητικού οργάνου, δηλαδή του Δημοτικού Συμβουλίου, κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων και κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης επλήγη άμεσα λόγω της συνεχούς παρουσίας μη μέλους του Συμβουλίου, του Παντελή Παντελίδη, Δημοτικού Μηχανικού.
Συνεπώς η επίδικη απόφαση πάσχει λόγω κακής σύνθεσης του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Πέγειας κατά τον κρίσιμο χρόνο των συζητήσεων και της λήψης της απόφασης για ανάκληση της εκδοθείσας άδειας προσθηκομετατροπών. Ενόψει αυτής της κατάληξης θα ήταν περιττή η εξέταση του ζητήματος της έλλειψης αιτιολογίας.
Η προσφυγή επιτυγχάνει και η επίδικη απόφαση ακυρώνεται με έξοδα υπέρ της αιτήτριας.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.