|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2001) 4 ΑΑΔ 1210
20 Δεκεμβρίου, 2001
[ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΜΙΧΑΗΛ ΣΑΟΥΡΟΣ,
Αιτητής,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ (ΑΡ. 2),
Καθ΄ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1078/2000)
Διοικητική Πράξη ― Εκτελεστότητα ― Απώλεια της εκτελεστότητας ενδιάμεσης απόφασης στο πλαίσιο σύνθετης διοικητικής ενέργειας από τη στιγμή της εκδόσεως της τελικής απόφασης.
Εκπαιδευτικοί Λειτουργοί ― Διορισμοί/Προαγωγές ― Κατάλογος συστηνομένων που καταρτίζεται από την Συμβουλευτική Επιτροπή και ελέγχεται από την Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας ― Δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά συγχωνεύεται στην τελική απόφαση πλήρωσης των θέσεων στις οποίες αφορά.
Ο αιτητής προσέβαλε την μη συμπερίληψή του στον κατάλογο προακτέων για τη θέση Βοηθού Διευθυντή Σχολείων Δημοτικής Εκπαίδευσης, χωρίς να προσβάλει και την πλήρωση των επιδίκων θέσεων που επακολούθησε.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
Ο καταρτισμός του καταλόγου από τη Συμβουλευτική Επιτροπή, η διαδικασία των ενστάσεων σ΄αυτόν και ο καταρτισμός του τελικού καταλόγου από την ΕΕΥ σαφώς αποτελούν μέρος της σύνθετης διοικητικής ενέργειας που καταλήγει στην απόφαση για προαγωγή στις συγκεκριμένες κενές θέσεις. Είναι, δηλαδή, διαφορετική η περίπτωση από τη διαχρονικής σημασίας ετοιμασία του καταλόγου διοριστέων για πρώτο διορισμό. Ο οποίος δεν εκδαπανάται με τη διενέργεια ορισμένου διορισμού στη βάση τους.
Η προσφυγή στρέφεται κατά απόφασης που δεν είναι εκτελεστή και γι΄αυτό είναι απαράδεκτη.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Σάουρος v. Κυπριακής Δημοκρατίας (Αρ. 1) (2001) 4 Α.Α.Δ. 394,
Papadopoulos v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1423,
Michaeloudes a.o. v. Republic (1979) 3 C.L.R. 56,
Ioannou v. Electricity Authority (1981) 3 C.L.R. 280,
Ηλία κ.ά. v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884,
Φλωρή v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 580,
Χατζηττοφή κ.ά. v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 1851.
Προσφυγή.
Προσφυγή από τον αιτητή κατά της απόφασης της Ε.Ε.Υ. να μη δεχθεί την ένστασή του κατά της μη αναγνώρισης σ' αυτόν μονάδων αρχαιότητας για την περίοδο 22/4/93 - 24/3/94.
Α. Ευτυχίου, για τον Αιτητή.
Ε. Λοϊζίδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Καθ΄ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.: Εγκρίθηκε η πλήρωση 42 θέσεων Βοηθού Διευθυντή Σχολείων Δημοτικής Εκπαίδευσης και στις 23.2.00 δημοσιεύτηκε η προκήρυξή τους. Ο αιτητής αποτάθηκε για προαγωγή αλλά η Συμβουλευτική Επιτροπή δεν τον περιέλαβε στον κατάλογο όσων συστήνονταν για προαγωγή. Υπέβαλε ένσταση με αναφορά στη μή υπέρ του αναγνώριση μονάδων αρχαιότητας για την περίοδο 22.4.93 - 24.3.94 και αυτή εξετάστηκε και απορρίφθηκε από την Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας (ΕΕΥ).
Με την παρούσα ο αιτητής προσβάλλει την απόφαση της ΕΕΥ "να μή δεχθεί την ένστασή του" και ανακύπτει ως πρώτο ζήτημα η εκτελεστότητά της. Οι καθ΄ων η αίτηση προβάλλουν, όπως θα δούμε αργότερα, και επιμέρους ισχυρισμούς αλλά ο ριζικός είναι πως η απόφαση για την ένσταση, ακόμα και ο καταρτισμός του τελικού καταλόγου, δεν υπόκεινται σε έλεγχο ως εκτελεστή πράξη αφού επακολούθησε η τελική της προαγωγής άλλων εκπαιδευτικών στις κενές θέσεις η οποία δεν προσβάλλεται. Ο αιτητής αντιτείνει πως με την απόρριψη της ένστασης του επήλθε ο αποκλεισμός του και, αφού παράχθηκε αυτό το έννομο αποτέλεσμα, η πράξη είναι προσβλητή αυτοτελώς.
Στο πλαίσιο της συζήτησης έγινε αναφορά στην απόφαση του Γαβριηλίδη Δ. στην Σάουρος ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (Αρ. 1) (2001) 4 Α.Α.Δ. 394 στην οποία, με παραπομπή στην απόφαση του Πική Δ., όπως ήταν τότε, στην Papadopoulos v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1423, κρίθηκε πως παρόμοιο αίτημα του αιτητή, στο πλαίσιο διαδικασίας για την πλήρωση άλλων θέσεων, ήταν παραδεκτό. Οι καθ΄ων η αίτηση εισηγήθηκαν απόκλιση από αυτή την προσέγγιση και σημειώνω πως σε εκείνες τις υποθέσεις δεν εξετάστηκε το θέμα από τη σκοπιά των επιπτώσεων της έκδοσης της τελικής απόφασης για προαγωγή, ακριβώς στη βάση του τελικού καταλόγου που καταρτίστηκε. Στην πρώτη, η προδικαστική ένσταση της Δημοκρατίας ήταν πως δεν είχε παραχθεί "άμεσο έννομο αποτέλεσμα για τον αιτητή αφού η Επιτροπή είναι αυτή που καταρτίζει τον τελικό κατάλογο των υποψηφίων και δεν δεσμευόταν σε καμιά περίπτωση από τον κατάλογο της Συμβουλευτικής Επιτροπής". Επιμέρους, δηλαδή, θέμα το οποίο επανέφεραν και εδώ εναλλακτικά οι καθ΄ων η αίτηση, κατ΄επίκληση και της τροποποίησης του άρθρου 35Β(8) του περί Δημόσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμου του 1969 (Ν. 10/69 όπως τροποποιήθηκε). Με την οποία επιφορτίστηκε η ΕΕΥ με το καθήκον εξέτασης της νομιμότητας του καταλόγου της Συμβουλευτικής Επιτροπής "ανεξάρτητα από το αν έχουν ή όχι υποβληθεί ενστάσεις". Στη δεύτερη, η εκτελεστότητα κρίθηκε με αναφορά στις έννομες συνέπειες από τη σύσταση Συμβουλευτικής Επιτροπής με την οποία αποκλείστηκε ο αιτητής, ενώ σημειώθηκαν και οι υποθέσεις Μichaeloudes & Another v. Republic (1979) 3 C.L.R. 56 και Ioannou v. Electricity Authority (1981) 3 C.L.R. 280. Στην Μichaeloudes (ανωτέρω) είχε συμπροσβληθεί και η τελική απόφαση για προαγωγή και ο Μαλαχτός Δ. την ακύρωσε ενόψει παρανομίας σε σχέση με τον αποκλεισμό των αιτητών από τον κατάλογο των προακτέων. Ως μέρους σύνθετης διοικητικής ενέργειας τα δυο στάδια της οποίας δεν ήταν ξεχωριστά και ανεξάρτητα μεταξύ τους. Όπως και στην Ioannou (ανωτέρω). Είχε και εκεί συμπροσβληθεί και η τελική απόφαση για προαγωγή και ήταν εκείνη που αναθεωρήθηκε ως εκτελεστή. Εξήγησε συναφώς ο Α. Λοΐζου Δ., όπως ήταν τότε, πως μέρος σύνθετης διοικητικής ενέργειας που καθορίζει το αποτέλεσμα υπόκειται αυτοτελώς σε αναθεωρητικό έλεγχο μόνο πριν την έκδοση της τελικής. Οπότε ενσωματώνεται σ΄αυτή και χάνει την εκτελεστότητά της.
Όπως εξηγήθηκε και από την Ολομέλεια στην Ηλία και Άλλοι ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884 σε σχέση με το αίτημα για αναθεώρηση της απόρριψης ένστασης για μή συμπερίληψη στον πίνακα διοριστέων, ενώ είχαν πραγματοποιηθεί οι διορισμοί. Mεταφέρω το σχετικό απόσπασμα από την απόφαση που εξέδωσε ο Πικής Π.:
"Είναι θεμελιωμένο ότι η τελική απόφαση, σε σύνθετη διοικητική πράξη, απορροφά το αντικείμενο όλων των προπα-ρασκευαστικών πράξεων, οι οποίες συγχωνεύονται με αυτή. Μετά την έκδοση της απόφασης προς την οποία συναρτάται, η προπαρασκευαστική πράξη χάνει την αυτοτέλειά της. ενσωματώνεται στην τελική απόφαση, η οποία καθίσταται και η μόνη η οποία μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης - (βλ., μεταξύ άλλων, Εleni Ioannidou v. The Republic of Cyprus, through the Public Service Commission (1966) 3 C.L.R. 480· Δημοκρατία της Κύπρου ν. Αλεξάνδρου (1997) 3 A.Α.Δ. 540, Κυπριακή Δημοκρατία ν. Κυριάκου (1998) 3 Α.Α.Δ. 565. Βλ., επίσης, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 244.).
Στην Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, επεξηγείται:- (σελ. 68)
"Η τελική πράξη, γνωστή ως σύνθετη στο διοικητικό δίκαιο, απορροφά μετά την έκδοσή της τα συνθετικά της στοιχεία τα οποία χάνουν την αυτοτέλειά τους."
(Βλ., επίσης, Τσάτσου - "Η Αίτησις Ακυρώσεως Ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας" 3η έκδοση, στην παράγραφο 65.)
Στην Προσφυγή Αρ. 534/97, 44 από τους 49 αιτητές προσβάλλουν επιπρόσθετα προς την απόρριψη της ένστασής τους, και την τελική απόφαση, με την Προσφυγή Αρ. 932/98. Σε ό,τι αφορά τους 44 αιτητές, η πρώτη προσφυγή τους απώλεσε, για τους λόγους που έχουμε νωρίτερα εκθέσει, την αυτοτέλειά της. Συγχωνεύθηκε στο αντικείμενο της δεύτερης προσφυγής. Ως προς τους πέντε άλλους αιτητές, η θέση τους συνταυτίζεται με εκείνη της αιτήτριας στην Προσφυγή Αρ. 992/97, η οποία προσέφυγε αποκλειστικά κατά της απόρριψης της ένστασής της στον προκαταρκτικό πίνακα.
Η πρώτη διαπίστωσή μας είναι ότι η απόρριψη της ένστασης δε συνιστά, αφ΄εαυτής, εκτελεστή διοικητική πράξη. Η πράξη δεν είναι παράγωγος εννόμων αποτελεσμάτων. Και εκτελεστή να ήταν η πράξη, απέβαλε το χαρακτήρα αυτό μετά την έκδοση της τελικής απόφασης, οπόταν και πάλιν δε θα μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης. Απηχώντας την καθιερωμένη στο πεδίο αυτό αρχή του διοικητικού δικαίου στην Τamassos Suppliers v. Δημοκρατίας, (ανωτέρω), υποδείχθηκε:- (σελ. 68).
"Προπαρασκευαστικές πράξεις, η γένεση των οποίων αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση τελικής απόφασης ρυθμιστικής του θέματος στο οποίο αφορούν, δεν μπορεί να αποτελέσουν αντικείμενο αναθεώρησης έστω και αν έχουν εκτελεστό χαρακτήρα το χρόνο της έκδοσής τους, μετά την έκδοση της τελικής πράξης της οποίας αποτελούν συνθετικό στοιχείο."
Το ακόλουθο απόσπασμα από την Τamassos Suppliers v. Δημοκρατίας, (ανωτέρω) αποκαλύπτει πότε, κατά τα άλλα, εκτελεστές προπαρασκευαστικές πράξεις μπορεί να αποτελέσουν το αντικείμενο αναθεώρησης μετά την έκδοση της τελικής πράξης: (σελ. 68-69).
"Μόνο όπου η σύνθετη πράξη εκφεύγει του αναθεωρητικού ελέγχου μπορεί εκτελεστή προπαρασκευαστική πράξη να αναθεωρηθεί με αίτηση επηρεαζομένου, οπόταν, αν επιτύχει, θεμελιώνονται οι προϋποθέσεις για την επιδίωξη της επανεξέτασης, από τη Διοίκηση, της τελικής πράξης. Οι πράξεις αυτές, που υπόκεινται σε διαχωρισμό, είναι γνωστές στο διοικητικό δίκαιο ως 'αποσπαστές', όρος που έλκει την προέλευσή του από τη γαλλική θεώρηση ανάλογων πράξεων 'actes detachables'."
Tέτοιο θέμα δεν εγείρεται σ΄αυτές τις υποθέσεις και δε θα μας απασχολήσει.
Ενόψει των ανωτέρω, και οι τέσσερις προσφυγές, στις οποίες έχουμε αναφερθεί, (534/97, 991/97, 992/97, 1004/97), υπόκεινται σε απόρριψη και απορρίπτονται με έξοδα."
Εν προκειμένω, ο καταρτισμός του καταλόγου από τη Συμβουλευτική Επιτροπή, η διαδικασία των ενστάσεων σ΄αυτόν και ο καταρτισμός του τελικού καταλόγου από την ΕΕΥ σαφώς αποτελούν μέρος της σύνθετης διοικητικής ενέργειας που καταλήγει στην απόφαση για προαγωγή στις συγκεκριμένες κενές θέσεις. Είναι, δηλαδή, διαφορετική η περίπτωση από τη διαχρονικής σημασίας ετοιμασία του καταλόγου διοριστέων για πρώτο διορισμό. Ο οποίος δεν εκδαπανάται με τη διενέργεια ορισμένου διορισμού στη βάση τους. (Βλ. Φλωρή ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1998) 4 Α.Α.Δ. 580). Όπως ακριβώς εξήγησε ο Νικήτας στην περίπτωση της υπόθεσης Χ"Ττοφή κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 1851,
"Υπάρχει παράλληλα το αίτημα για δήλωση του δικαστηρίου ότι η απόρριψη της ένστασης από την Ε.Ε.Υ., που αφορούσε την παραχώρηση ή μη μονάδων για πρόσθετο προσόν, είναι παράνομη. Θα πρέπει να λεχθεί πως τέτοια θεραπεία δεν μπορεί να δοθεί. Η σχετική σύνθετη διοικητική ενέργεια ολοκληρώθηκε με την επίδικη απόφαση της 25.5.90 με την οποία είχαν προαχθεί οι ενδιαφερόμενοι, η οποία είναι η μόνη προσβλητή πράξη. Για το φαινόμενο της σύνθετης διοικητικής ενέργειας και τις πρακτικές επιπτώσεις του στο χώρο του διοικητικού δικαίου βλέπε "Πορίσματα Νομολογίας" του Συμβουλίου Επικρατείας, (1929-1959) σελ. 244, Μιχαηλούδης & Άλλος ν. Δημοκρατίας (1979) 3 Α.Α.Δ. 56, 71, 72 και Ιωάννου ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1981) 3 Α.Α.Δ. 280, 299".
Η προσφυγή στρέφεται κατά απόφασης που δεν είναι εκτελεστή και γι΄αυτό είναι απαράδεκτη. Απορρίπτεται, με έξοδα.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.