|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση Αρ. 936/98
ΕΝΩΠΙΟΝ: Γ.Κ. ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ.
Αναφορικά με το Άρθρο 146 του Συντάγματος
Μεταξύ
:Ανδριανής Λεωνίδα Σάββα, από Στατό, Αγ. Φώτιο, Πάφου,
Αιτήτριας
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Επάρχου Πάφου,
Καθ΄ ων η αίτηση
---------------------------
18 Σεπτεμβρίου 2000
Για την αιτήτρια: Ν. Παπαευσταθίου.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Α. Μαππουρίδης Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄.
---------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Η αιτήτρια προσβάλλει την απόφαση του Επάρχου Πάφου ημερ. 1 Σεπτεμβρίου 1998 με την οποία, ενεργώντας ως αρμόδια Αρχή βάσει του άρθρου 3(2)(β) του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96, (όπως τροποποιήθηκε), αρνήθηκε να της εκδώσει άδεια οικοδομής για την ανέγερση μονάδας χοιροστασίου στην περιοχή Χούλου. Ο Έπαρχος έδωσε ως λόγο την έλλειψη ικανοποιητικής προσπέλασης. Η αιτήτρια προβάλλει ότι το ζήτημα της προσπέλασης ήταν λελυμένο με απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής η οποία, αφού ρητά κατηύθυνε σε αυτό το ζήτημα την προσοχή της, χορήγησε πολεοδομική άδεια και επομένως ο Έπαρχος δεν διατηρούσε δικαίωμα αμφισβήτησης.
Η αίτηση για πολεοδομική άδεια υποβλήθηκε στις 4 Φεβρουαρίου 1992 από τους προηγούμενους ιδιοκτήτες της γης. Η Χωριτική Αρχή της Χούλου και κάτοικοι του χωριού αντιτάχθηκαν στη χορήγηση της άδειας. Κι αυτό για περιβαλλοντικούς λόγους τους οποίους ο τότε Έπαρχος διαβίβασε με επιστολή του, ημερ. 29 Ιουνίου 1992, στο Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως. Στην ίδια επιστολή εξέθεσε και την κατάσταση για το ζήτημα της προσπέλασης. Παραθέτω το σχετικό μέρος της επιστολής:
"(α) Από προσωπική επίσκεψη διαπίστωσα ότι το πιο πάνω τεμάχιο βρίσκεται μακριά από κύριους δρόμους και κατοικημένες περιοχές. Πρόκειται για ξηρική γη με ελιές. Η γύρω περιοχή είναι ξηρική με ελιές και ορισμένα αμπέλια.
(β) Το τεμάχιο εξυπηρετείται με αγροτικό δρόμο πλάτους 10-15 ποδών, ο οποίος ανοίχθηκε από την Χωριτική Αρχή. Σύμφωνα με τον τίτλο ιδιοκτησίας η προσπέλαση που αναγράφεται στα βιβλία του Κτηματολογίου είναι μονοπάτι, το οποίο δεν θεωρείται ικανοποιητική προσπέλαση για σκοπούς έκδοσης άδειας οικοδομής.
(γ) Η Χωριτική Αρχή Χούλους καθώς και αρκετοί κάτοικοι του χωριού ενίστανται στην έκδοση της ζητούμενης άδειας με τον ισχυρισμό ότι η ανέγερση μονάδας χοιροστασίου στην περιοχή τους θα δημιουργήσει σοβαρή οχληρία, δυσοσμία, μόλυνση των υπογείων και επιφανειακών νερών, με αποτέλεσμα να υποβαθμιστεί η ποιότητα ζωής στην κοινότητα. Τονίζουν δε ότι δεν συμβιβάζεται η κατάταξη του χωριού στα 10 πρώτα χωριά της Πάφου για προώθηση του Αγροτουρισμού, με την πρόθεση παραχώρησης άδειας για ανέγερση χοιροστασίου στην περιοχή τους. Προς τούτο έχουν προβεί σε έντονες παραστάσεις στο γραφείο μου τόσο προφορικές όσο και γραπτές."
Με απόφαση, ημερ. 21 Ιουλίου 1992, η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την αίτηση για πολεοδομική άδεια με την εξής αιτιολογία η οποία δεν περιλάμβανε αναφορά σε οποιοδήποτε πρόβλημα σχετικά με την πρόσβαση:
"(500) Το χοιροστάσιο που προτείνεται να ανεγερθεί εκτός καθορισμένης κτηνοτροφικής ζώνης, μέσα σε γεωργική περιοχή, θα έχει αρνητικές επιπτώσεις στην δημόσια υγεία και τις ανέσεις των κατοίκων της περιοχής (Πολιτική 9(Δ) 5 της Δήλωσης Πολιτικής). (Ο Έπαρχος Πάφου, η Χωριτική Αρχή της Χούλου και μεγάλος αριθμός κατοίκων ενίστανται στη δημιουργία χοιροστασίου στην περιοχή του χωριού).
(501) Το χωριό Χούλου έχει περιληφθεί στο πρόγραμμα του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού για προώθηση του Αγροτουρισμού με το οποίο η προτεινόμενη ανάπτυξη είναι ασυμβίβαστη.
(502) Το τεμάχιο βρίσκεται σε μικρή απόσταση από τον κύριο δρόμο που συνδέει τα χωριά Χούλου-Άγιο Φώτιο-Παναγιά. Σύμφωνα με την Πολιτική 9(Δ) 5 της Δήλωσης Πολιτικής κτηνοτροφική ανάπτυξη είναι δυνατό να επιτραπεί εκτός κτηνοτροφικής ζώνης αλλά όχι κοντά σε κύριο δρόμο."
Η αιτήτρια άσκησε ιεραρχική προσφυγή. Η Υπουργική Επιτροπή που εξέτασε την περίπτωση - βλ. Απόφαση αρ. 39.590 ημερ. 12 Ιουλίου 1993 του Υπουργικού Συμβουλίου σχετικά με την εκχώρηση εξουσίας - αποφάσισε, στις 25 Απριλίου 1994, την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής για λόγους που και πάλι δεν είχαν σχέση με το ζήτημα προσπέλασης. Για το οποίο, το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως, σε επιστολή ημερ. 29 Ιανουαρίου 1993 προς το Υπουργείο Εσωτερικών ανέφερε, σχετικά με την εξέταση της ιεραρχικής προσφυγής, ότι:
"Όπως αναφέρεται στον τίτλο ιδιοκτησίας (Παράρτημα "Β") το τεμάχιο εφάπτεται σε μονοπάτι. Επιτόπου όμως εφάπτεται σε αγροτικό δρόμο (χωματόδρομο) πλάτους 3.00 μ. - 6.50 μ. ο οποίος, σύμφωνα με την επιστολή του Επάρχου Πάφου (Παράρτημα "1Α") διανοίχθηκε από τη Χωριτική Αρχή. Το καθεστώς του, όμως, δεν διευκρινίζεται."
Η αιτήτρια προσέβαλε την απόρριψη με προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο - την προσφυγή αρ. 734/94 - και στις 30 Νοεμβρίου 1995 το Ανώτατο Δικαστήριο προέβη σε ακύρωση της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής επειδή, καθώς έκρινε, δεν υπήρξε δέουσα έρευνα με αποτέλεσμα να αντανακλάται αυτή η αδυναμία και στην αιτιολογία της Πολεοδομικής Αρχής. Το σκεπτικό του Δικαστηρίου συνοψίζεται στο ακόλουθο απόσπασμα:
"Κατά την αντίληψη μου, παρόλο που έχει διεξαχθεί πλατιά έρευνα, εντούτοις, ενόψει και των αντιφατικών τοποθετήσεων και απόψεων που έχω σκιαγραφήσει η έρευνα υπήρξε, όπως υπέβαλε η δικηγόρος των αιτητών, ελλειπής. Πρέπει να έγινε φανερό απ΄ ότι προεκτέθηκε πως η έρευνα άφησε κενά που έχουν άμεση και καταλυτική επίδραση και στην αιτιολογία της κρινόμενης πράξης."
Κατόπιν τούτου, η Υπουργική Επιτροπή επανεξέτασε, στις 22 Φεβρουαρίου 1996, την περίπτωση υπό το φως σύντομου σημειώματος το οποίο αναφερόταν στην ως τότε εξέλιξη χωρίς να προσθέτει ο,τιδήποτε το νέο. Αποφάσισε, αυτή τη φορά, να αποδεχθεί την ιεραρχική προσφυγή επειδή, παραδόξως, θεώρησε ότι αυτό επέβαλλαν οι λόγοι της δικαστικής ακυρωτικής απόφασης. Το πλήρες κείμενο του πρακτικού έχει ως εξής:
"Η Επιτροπή μελέτησε το Σημείωμα αρ. 23/40 του Υπουργείου Εσωτερικών σχετικά με το πιο πάνω θέμα και θεωρώντας τους λόγους ακύρωσης από το Ανώτατο Δικαστήριο της απόφασης της ημερ. 25.4.94 ως υπαίτιους λόγους αποδοχής της Ιεραρχικής Προσφυγής, αποφάσισε, με βάση τις εξουσίες που διαθέτει από το άρθρο 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, να αποδεχθεί την Ιεραρχική Προσφυγή και εξουσιοδότησε την Πολεοδομική Αρχή να εκδώσει την
Η Υπουργική Επιτροπή εξουσιοδότησε λοιπόν την Πολεοδομική Αρχή να εκδώσει την άδεια με κατάλληλους όρους. Κατ΄ ακολουθίαν η Πολεοδομική Αρχή εξέδωσε πολεοδομική άδεια με τους όρους που θεώρησε αναγκαίους. Σύμφωνα με τον όρο (501)(α), τον μόνο που εδώ ενδιαφέρει, διαλαμβανόταν ότι:
"(501) Θα υποβληθεί για έγκριση από την Πολεοδομική Αρχή, χωροταξικό σχέδιο σε κλίμακα 1:500 στο οποίο να δείχνονται τα ακόλουθα:
(α) Η γραμμή διεύρυνσης/ευθυγράμμισης του εφαπτόμενου μονοπατιού, όπως δείχνεται με κόκκινη γραμμή και κίτρινο χρώμα στο εγκριμένο χωρομετρικό σχέδιο."
Η αιτήτρια, με έγγραφο ημερ. 11 Δεκεμβρίου 1996, συμμορφώθηκε με τον αναφερθέντα όρο και άλλους που είχαν επίσης τεθεί. Η Πολεδομική Αρχή εν συνεχεία παρέσχε την απαιτούμενη έγκριση για τα θέματα που διαφυλάκτηκαν με τον όρο αρ. 501 της πολεοδομικής άδειας.
Αφού χορηγήθηκε πολεοδομική άδεια, η αιτήτρια καταχώρισε στο Γραφείο Επάρχου την αίτηση με αρ. Β244/96 για έκδοση άδειας οικοδομής. Όπως και η προηγούμενη αίτηση για πολεοδομική άδεια, βρέθηκε κι αυτή η αίτηση αντιμέτωπη με την τοπική αντίδραση. Κατ΄ επίκληση των περιβαλλοντικών λόγων διατυπώθηκε απειλή για στέρηση της αναγκαίας πρόσβασης αν εκδίδετο άδεια οικοδομής. Διαφωτίζουν τα ακόλουθα αποσπάσματα από επιστολή, ημερ. 10 Μαρτίου 1998, του Επάρχου προς το Υπουργείο Εσωτερικών με την οποία ζητούσε οδηγίες:
"3. Μετά την έκδοση της Πολεοδομικής Άδειας οι ενδιαφερόμενοι κατέθεσαν στο Γραφείο μου αίτηση για εξασφάλιση άδειας οικοδομής. Η εξέταση της αιτήσεως έχει συμπληρωθεί και εν τω μεταξύ τα αρμόδια Κυβερνητικά Τμήματα έχουν υποβάλει θετικές απόψεις/εισηγήσεις αναφορικά με την έκδοση της άδειας.
4. Η Χωριτική Αρχή Χούλους και όλοι οι οργανωμένοι φορείς της κοινότητας αντιδρούν έντονα στην έκδοση άδειας οικοδομής με τον ισχυρισμό ότι η υπό αναφορά δραστηριότητα θα δημιουργήσει σοβαρή οχληρία στο περιβάλλον της περιοχής και στην ζωή των κατοίκων της κοινότητας. Σε πρόσφατη επίσκεψη τους στο Γραφείο μου υπέδειξαν ότι οι αγροτικοί δρόμοι που υπάρχουν στην περιοχή δεν έχουν εγγραφεί και απείλησαν ότι σε περίπτωση που παραχωρηθεί η άδεια οικοδομής τότε θα καλλιεργήσουν τους δρόμους, εκτός των εγγεγραμμένων μονοπατιών, για να αποκόψουν την πρόσβαση προς το κτήμα των αιτητών.
.................................. .................................................. .....................
Με δεδομένη την γραπτή δήλωση της Χωριτικής Αρχής ότι θα καλλιεργήσει τους υφιστάμενους μη εγγεγραμμένους δρόμους ως μέτρο αντίδρασης, οπότε το μονοπάτι όπως έχει διερυνθεί δεν θα χρησιμοποιείται "απρόσκοπτα και άνετα" ικανοποιούνται οι προϋποθέσεις για "ικανοποιητική προσπέλαση" και κατ΄ επέκταση μπορεί να χορηγηθεί άδεια οικοδομής;"
Ετίθετο δε με την επιστολή και ερώτημα ως προς το κατά πόσο ".... η Αρμόδια Αρχή είναι υποχρεωμένη να εκδόσει άδεια οικοδομής όπου χορηγείται πολεοδομική άδεια .....". Εν τέλει, σε συνάντηση - που περιγράφεται σε Ενημερωτικό Σημείωμα - του Επάρχου με τον Υπουργό Εσωτερικών, λειτουργούς των εμπλεκομένων φορέων και εκπρόσωπο του Γενικού Εισαγγελέα, έκλεισε το θέμα με τη γνωμάτευση ότι:
"(α) Οι ενέργειες των επηρεαζομένων ιδιοκτητών να καλλιεργήσουν τμήματα των τεμαχίων τους, που είχαν ως αποτέλεσμα την αποκοπή της πρόσβασης προς το υπό ανάπτυξη τεμάχιο, δεν είναι παράνομες δεδομένου ότι δεν είχαν δώσει ποτέ την έγγραφη συγκατάθεση τους για χρήση των τμημάτων αυτών ως διάβασης.
(β) Η αρμόδια Αρχή (Έπαρχος Πάφου) θα πρέπει να αποφασίσει με βάση τα πραγματικά γεγονότα που ισχύουν σήμερα, αν πληρούνται οι σχετικές πρόνοιες του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου προκειμένου να εκδώσει άδεια οικοδομής ανεξάρτητα από την έκδοση πολεοδομικής άδειας."
Αυτοί ήταν οι λόγοι που σημείωσε ο Έπαρχος στο πρακτικό ημερ. 1 Σεπτεμβρίου 1998 όπου ενσωματώνεται η προσβαλλόμενη αρνητική απόφαση η οποία κοινοποιήθηκε με επιστολή ημερ. 2 Σεπτεμβρίου 1998.
Στη θέση της αιτήτριας ότι ο Έπαρχος δεν μπορούσε να επανανοίξει το ζήτημα προσπέλασης για την επάρκεια της οποίας, κατόπιν εξέτασης, ικανοποιήθηκε η Πολεοδομική Αρχή, η Δημοκρατία απάντησε, βασικά, ότι ενώ με την πολεοδομική άδεια ετίθεντο οι όροι βάσει των οποίων θα γινόταν η ανάπτυξη, με την άδεια οικοδομής καθορίζονταν οι όροι εκτέλεσης του έργου και με αυτό ακριβώς το σκοπό ήταν που ο Έπαρχος εξέτασε το ζήτημα προσπέλασης για να καταλήξει ότι επί τόπου δεν υπήρχε πλέον εκείνο το οποίο η Πολεοδομική Αρχή είχε υπόψη όταν χορήγησε τη σχετική άδεια. Ο συνήγορος της Δημοκρατίας εισηγήθηκε ότι αυτή ήταν η έννοια της απόφασης στη Ζαντή ν. Επάρχου Λευκωσίας, υπόθ. αρ. 1131/91 ημερ. 23 Δεκεμβρίου 1992 (Πική, Δ. όπως ήταν τότε) την οποία επικαλέστηκε ο συνήγορος της αιτήτριας ο οποίος υποστήριξε ότι εφόσον σύμφωνα με την εν λόγω απόφαση η άδεια οικοδομής αφορούσε μόνο στην εκτέλεση του έργου, δεν θα μπορούσε να παρεκκλίνει από ό,τι καθόριζε η πολεοδομική άδεια.
Την άποψη μου για τη σχέση μεταξύ πολεοδομικής άδειας και άδειας οικοδομής την εξέθεσα πρόσφατα στην P.M. Tseriotis Ltd ν. Δήμου Λατσιών, υπόθ. αρ. 323/96 ημερ. 20 Απριλίου 2000, με ιδιαίτερη αναφορά στη Ζαντή (ανωτέρω) στην οποία λέχθηκε ότι η άδεια οικοδομής δεν είναι παρά μόνο "άδεια για την εκτέλεση των εγκριθέντων με την πολεοδομική άδεια έργων" και ότι επομένως η εξουσία για έκδοση άδειας οικοδομής "περιορίζεται ουσιαστικά στον καθορισμό των όρων εκτέλεσης". Το ακόλουθο απόσπασμα συνοψίζει τη δική μου άποψη και εξηγεί τις επιφυλαξεις μου αναφορικά με την εν λόγω πτυχή της Ζαντή (ανωτέρω):
"Θεωρώ κατ΄ αρχήν αυτονόητο, ενόψει της διάρθρωσης του συστήματος έκδοσης αδειών στον υπό συζήτηση τομέα, ότι όρος που τίθεται με την πολεοδομική άδεια και που δεν προσβάλλεται δεν μπορεί να προσβληθεί όταν επαναληφθεί στην άδεια οικοδομής. Δεν παρέχεται δεύτερη ευκαιρία για προσβολή του, όπως και αν ταξινομήσει κανείς το ζήτημα. Δεν γεννάται πρόβλημα όπου ο όρος στις αντίστοιχες άδειες είναι ουσιαστικά ο ίδιος. Δηλαδή, όπου σε περιεχόμενο καλύπτει την ίδια έκταση και την καλύπτει στον ίδιο βαθμό έστω και αν δεν υπάρχει λεκτική ταυτοσημία............................... Όπου όμως ο όρος στην άδεια οικοδομής εκτείνεται πέρα από τους υφιστάμενους όρους της πολεοδομικής άδειας τότε προκύπτει για εξέταση το κατά πόσο αυτό συμβαίνει ένεκα λογικά αναμενομένων εξειδικεύσεων στο πλαίσιο εκτέλεσης των όρων που ήδη τέθηκαν με την πολεοδομική άδεια· ή ένεκα διαφοροποιήσεων μη συναρτημένων με την εκτέλεση, ήτοι, διαφοροποιήσεων που ενώ δεν αφίστανται των όρων της πολεδομικής άδειας, εμπεριέχουν ωστόσο και τις ιδιαίτερες απαιτήσεις της Αρχής που εκδίδει την άδεια οικοδομής. Το κατά πόσο στην όποια συγκεκριμένη περίπτωση συμβαίνει το ένα ή το άλλο είναι, καθώς μου φαίνεται, θέμα αντίληψης πραγμάτων και κρίσης με αναφορά στους αντίστοιχους όρους."
Στην προκείμενη περίπτωση είναι σαφές ότι το ζήτημα προσπέλασης απασχόλησε την Πολεοδομική Αρχή. Θα ήταν άλλωστε αδιανόητο να μη συνέβαινε αυτό. Και ο όρος 501(α) επιμαρτυρεί τη σημασία που αποδόθηκε στο ζήτημα. Το αν καλώς ή κακώς ενήργησε η Πολεοδομική Αρχή με βάση τα δεδομένα της περίπτωσης δεν ελέγχεται με αυτή την προσφυγή. Ούτε και μπορούσε να το εξετάσει ο Έπαρχος, που δεσμευόταν από ό,τι κάλυπτε η πολεοδομική άδεια. Στη σημασία και την ισχύ της δεν θα μπορούσε κατά τη γνώμη μου να επιδράσει η όποια επενεχθείσα από τρίτους μεταβολή της επί τόπου κατάστασης. Με τον τρόπο που ο Έπαρχος αντίκρυσε το ζήτημα, μηδενίστηκε μια από τις βάσεις της πολεοδομικής άδειας και κατ΄ επέκταση η εγκυρότητα της ως συνόλου. Με αποτέλεσμα να αναλάβει αυτός πλέον την επανεξέταση του ζητήματος προσπέλασης. Δεν συμμερίζομαι την άποψη ότι ο Έπαρχος εξέτασε το ζήτημα μόνο από άποψη εκτέλεσης. Όρος εκτέλεσης σε οικοδομική άδεια προϋποθέτει συνέχιση των δεδομένων βάσει των οποίων εκδόθηκε η πολεοδομική άδεια. Όπου μεσολαβεί ο,τιδήποτε το οποίο θεωρείται πως αφαιρεί το θεμέλιο της πολεοδομικής άδειας, μόνο η Πολεοδομική Αρχή μπορεί να το εξετάσει αφού λάβει γνώση. Αυτό βέβαια, με προοπτική την ανάκληση και, ανάλογα με την περίπτωση, το ενδεχόμενο έκδοσης νέας πολεοδομικής άδειας με κατάλληλους όρους. Καταλήγω λοιπόν ότι η προσέγγιση του Επάρχου ήταν νομικά εσφαλμένη.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται βάσει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος.
Γ.Κ. Νικολάου,
Δ.
/ΕΘ