|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2000) 4 ΑΑΔ 835
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση αρ. 1111/98
ΕΝΩΠΙΟΝ
: ΦΡ. ΝΙΚΟΛΑΙΔΗ, Δ.Αναφορικά με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος
ΜΕΤΑΞΥ
:VASOIL CO LIMITED, από τη Λεμεσό
Αιτητών
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
1. Υπουργού Οικονομικών
2. Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών
Καθ΄ων η αίτηση
_____________
15 Σεπτεμβρίου, 2000
Για τους αιτητές : κ. Δημήτρης Αραούζος για κ.κ. Χρύση
Δημητριάδη και Σια.
Για τους καθ΄ων η αίτηση : κα ΄Ελενα Κλεόπα, Δικηγόρος της
Δημοκρατίας για Γεν. Εισαγ. της Δημοκρατίας.
_____________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Στις 4.3.1998 το Τμήμα Κρατικών Αγορών και Προμηθειών ζήτησε προσφορές για προμήθεια λιπαντικών. Στην προκήρυξη ανταποκρίθηκαν τρεις εταιρείες. Στις 27.3.1998 οι προσφορές ανοίχτηκαν και δόθηκαν σε εκπρόσωπο του Τμήματος Κρατικών Αγορών και Προμηθειών για αξιολόγηση και υποβολή εισηγήσεων. Η αξιολόγηση υποβλήθηκε με επιστολή του Διευθυντή του Τμήματος Κρατικών Αγορών και Προμηθειών ημερ. 21.5.1998.
Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών (στο εξής "το Συμβούλιο"), μετά τη μελέτη της έκθεσης αποφάσισε τη σύσταση Επιτροπής για μελέτη της αξιολόγησης των προσφορών. Η έκθεση της Επιτροπής υποβλήθηκε στον Πρόεδρο του Συμβουλίου στις 3.9.1998.
Το Συμβούλιο στη συνεδρία του ημερ. 10.9.1998 αποφάσισε να ακυρώσει τις προσφορές. Η κατά πλειοψηφία απόφαση λήφθηκε με βάση τις εισηγήσεις και τα επιχειρήματα της έκθεσης της Επιτροπής που αξιολόγησε τις προσφορές. Παράλληλα αποφασίστηκε όπως ζητηθούν νέες προσφορές με αναθεωρημένους όρους.
Στις 11.9.1998 ο Γενικός Ελεγκτής απέστειλε επιστολή προς τον Πρόεδρο του Συμβουλίου στην οποία αναφέρει ότι οι εκπρόσωποι της υπηρεσίας του στην ειδική Επιτροπή που αξιολόγησε τις προσφορές και οι εκπρόσωποί του στο Συμβούλιο, υπέδειξαν ότι η προσφορά των αιτητών ήταν απόλυτα σύμφωνη με τους όρους και τις προδιαγραφές και έπρεπε να είχε γίνει αποδεκτή, μια και ήταν η χαμηλότερη.
Το θέμα επαναφέρθηκε στο Συμβούλιο όπου αποφασίστηκε η λήψη γνωμάτευσης από τη Νομική Υπηρεσία. Μετά τη γνωμάτευση το Συμβούλιο επιβεβαίωσε την προηγούμενή του απόφαση για ακύρωση του διαγωνισμού.
Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές αξιώνουν ακύρωση της απόφασης των καθ΄ ων η αίτηση με την οποία ακυρώθηκε ο μειοδοτικός διαγωνισμός γιατί όπως ισχυρίζονται η απόφαση συνιστά κατάχρηση εξουσίας.
Η απόφαση του Συμβουλίου για ακύρωση της προκήρυξης βασίστηκε στην έκθεση της ειδικής επιτροπής που αξιολόγησε τις προσφορές. Στην έκθεση αυτή αναφέρεται ότι τα έγγραφα προσφοράς δεν ήταν εναρμονισμένα με βασικές πρόνοιες του περί Προσφορών του Δημοσίου Νόμου του 1997, Ν. 102(1)/97, ο οποίος δημοσιεύτηκε στις 19.12.1997 και συνεπώς ίσχυε κατά το χρόνο της προκήρυξης.
Σύμφωνα πάντα με την έκθεση, στα έγγραφα προσφοράς δεν καθορίζεται το κριτήριο κατακύρωσης, δηλαδή κατά πόσο η κατακύρωση θα γίνει με βάση τη χαμηλότερη προσφορά ή με βάση τη συμφερότερη προσφορά, όπως προβλέπεται στο άρθρο 6 του Νόμου. Περαιτέρω αναφέρεται ότι, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις ζητούνται πληροφορίες από τους προσφοροδότες με προφανή πρόθεση να αξιολογηθούν ανάλογα, δεν δηλώνεται ο τρόπος της αξιολόγησης των πληροφοριών αυτών ή τα ελάχιστα αποδεκτά επίπεδα, όπως για παράδειγμα ως προς την ποιότητα ή
λεπτομέρειες συσκευασίας, απαιτούμενη σήμανση, ελάχιστη αποδεκτή ποσότητα κατά παραγγελία κλπ. Ενώ ζητείται να δοθούν τιμές για την πλήρη σειρά λιπαντικών, συνεχίζει η έκθεση, λαμβάνονται υπ΄ όψιν οι τιμές ορισμένων τύπων λιπαντικών, ενώ οι τιμές των υπόλοιπων αγνοούνται πλήρως.Στη συνέχεια η Επιτροπή αξιολογεί τις τρεις προσφορές. Αγνοεί την προσφορά της εταιρείας ESSO Cyprus Ltd γιατί δεν προσφέρει όλα τα είδη λιπαντικών και λόγω της σημαντικά ψηλότερης τιμής, ενώ καταλήγει ότι η μικρή διαφορά τιμής μεταξύ της προσφοράς των αιτητών, που ήταν και η χαμηλότερη και αυτής της εταιρείας BP Cyprus Ltd υπερκαλύπτεται λόγω της αισθητά καλύτερης συσκευασίας και σήμανσης των προϊόντων της εταιρείας BP και του γεγονότος ότι οι αιτητές δηλώνουν ως ελάχιστη αποδεκτή
ποσότητα για απ΄ ευθείας παραγγελίες εκείνη των £2.000 που κρίνεται ως υπερβολικά ψηλή. Σημειώνεται επίσης ότι η εταιρεία των αιτητών δηλώνει ότι διαθέτει μόνο τον ελάχιστο απαιτούμενο αριθμό πρατηρίων, αντίθετα με την εταιρεία ΒΡ που διαθέτει πλούσιο δίκτυο διανομής.Η Επιτροπή σημειώνει στη συνέχεια ότι παρ΄ όλον ότι η προσφορά απαιτούσε τιμές δεσμευτικές για δύο χρόνια, η εταιρεία BP Cyprus Ltd θέτει ως όρο διατήρησης των τιμών που προσφέρει, εκτός από τον μη επηρεασμό των κόστων της από τυχόν νόμους ή φόρους που πιθανόν να εισάξει η κυβέρνηση και την ανωτέρα βία. Η Επιτροπή καταλήγει ότι υπό τις περιστάσεις η πλέον ενδεδειγμένη απόφαση θα ήταν η ακύρωση της προσφοράς και η προκήρυξη νέας με βάση αναθεωρημένους όρους που θα συνάδουν προς το πνεύμα και το γράμμα του νόμου και θα διασφαλίζουν ελάχιστα επίπεδα ποιότητας και εξυπηρέτησης των διαφόρων τμημάτων.
΄Εργο του δικαστή δεν είναι να υποκαταστήσει, αλλά να ελέγξει την κρίση της διοίκησης. Ο έλεγχος αυτός είναι εξ ορισμού νομικός, σε αντίθεση με τον ουσιαστικό δικαστικό έλεγχο που δεν περιορίζεται στη διακρίβωση της νομιμότητας, αλλά αφορά και την έρευνα τήρησης των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας, καθώς και την έρευνα ενδεχόμενης πλάνης περί τα πράγματα.
Κατά το δικαστικό έλεγχο της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης εξετάζεται (α) αν ο νόμος όντως παραχώρησε διακριτική ευχέρεια στη διοίκηση και μάλιστα στο μέτρο που ασκήθηκε, (β) αν η διοίκηση όντως άσκησε την παραχωρηθείσα ευχέρεια, (γ) αν η διοίκηση διέπραξε κακή χρήση ή υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής εξουσίας γιατί δεν τήρησε τα όρια που θέτει ο νόμος και οι γενικές αρχές του δικαίου και (δ) αν η διοίκηση κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας διέπραξε κατάχρηση εξουσίας (Π.Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο,
Τρίτη ΄Εκδοση, παραγρ. 363 και 363α).Η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας πρέπει να υπηρετεί τους σκοπούς του νόμου, άλλως η διοίκηση διαπράττει κατάχρηση εξουσίας που οδηγεί στην ακύρωση της πράξης (Δαγτόγλου, ανωτέρω, παραγρ.405). Αξίζει, εν πάση περιπτώσει να σημειωθεί ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας σπανιότατα, αν ποτέ, δέχεται το λόγο αυτό ως αποδεδειγμένο.
Η νομολογία στην Κύπρο έχει αποδεκτεί την εξουσία του Δικαστηρίου για ουσιαστικό έλεγχο. ΄Οπως αναφέρεται στην υπόθεση
Success Advertising Co Ltd κ.α. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 675/92 κ.α., ημερ. 30.12.1993 οι γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου δημιουργούν φραγμό στις οποιεσδήποτε τάσεις που μπορεί να διακατέχουν τους φορείς της διοίκησης να ασκήσουν την εξουσία τους ανεξέλεγκτα (βλέπε επίσης G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 116/89, ημερ. 25.4.1990).Το δικαίωμα της μη αποδοχής προσφορών και ανάκλησης της διαδικασίας περιορίζεται από τους γενικούς κανόνες του δικαίου υπό την έννοια ότι η ανάκληση θα πρέπει να είναι δικαιολογημένη υπό τις περιστάσεις της κάθε υπόθεσης (Leisureland Hotel Enterprises Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 401/87, ημερ. 7.12.1989 που επικυρώθηκε από την Ολομέλεια με την απόφαση Leisureland Hotel Enterprises Ltd v. Δημοκρατίας, Α.Ε. 1033, ημερ. 25.11.1993
).Στην υπόθεση SECO LTD v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λευκωσίας, Υποθ. Αρ. 693/94, ημερ. 27.11.1995 σημειώνεται ότι δεν αναγνωρίζεται απεριόριστο δικαίωμα ανάκλησης ή ακύρωσης δημόσιου διαγωνισμού, αλλά απαιτείται αιτιολόγηση, ούτως ώστε να μπορεί να ασκείται δικαστικός έλεγχος. Στην ίδια υπόθεση σημειώνεται ότι υπάρχει δικαίωμα ακύρωσης και επανάληψης του διαγωνισμού υπό την προϋπόθεση ότι η πράξη αυτή είχε νόμιμη αιτιολογία. Παρόμοια αντιμετώπιση βρίσκουμε και στην υπόθεση Σ.τ.Ε 2015/91 στην οποία κρίθηκε ότι η κρίση περί του ασύμφορου των προσφορών ή του αποτελέσματος δημοπρασίας θα πρέπει να θεμελιούται επί νομίμων και συγκεκριμένων στοιχείων (βλέπε επίσης Success Advertising Co Ltd κ.α. ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω).
Η διοίκηση υποχρεούται να διεκπεραιώνει τους δημόσιους διαγωνισμούς με έντιμο και δίκαιο για τους διαγωνιζόμενους τρόπο και με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον. Διατηρεί το δικαίωμα ανάκλησης του διαγωνισμού σύμφωνα με τις αρχές του διοικητικού δικαίου, αλλά η ανάκληση, σαν νέα διοικητική πράξη, υπόκειται σε έλεγχο από το Ανώτατο Δικαστήριο (Tamassos Tobacco Suppliers & Co v. Δημοκρατίας, (1992) 3 Α.Α.Δ. σελ. 60
).Στην υπόθεση Leisureland Hotel Enterprises Ltd v. Δημοκρατίας, Α.Ε. 1033, ημερ. 25.11.1993, αποφασίστηκε ότι η ύπαρξη στην προκήρυξη της προσφοράς όρου για δικαίωμα ανάκλησης του διαγωνισμού δεν παρέχει στη διοίκηση δικαίωμα ενέργειας κατ΄ αρέσκειαν και ανάκληση του διαγωνισμού κατά το δοκούν. Αντίθετα η άσκηση μιας τέτοιας εξουσίας υπόκειται στους περιορισμούς που θέτουν οι γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου και της νομολογίας και ειδικά οι αρχές της καλής πίστης.
Στην παρούσα υπόθεση οι λόγοι που η Επιτροπή Αξιολόγησης θεωρεί ως ικανοποιητικούς για ακύρωση της προσφοράς είναι η παράλειψη εναρμόνισης της προσφοράς με βασικές πρόνοιες του Νόμου 102(1)/97. Αναφέρεται ως παράδειγμα ο μη καθορισμός του κριτηρίου κατακύρωσης, δηλαδή κατά πόσο η κατακύρωση θα γίνει με βάση τη χαμηλότερη ή τη συμφερότερη προσφορά, όπως προβλέπεται από το άρθρο 6 του Νόμου.
Το άρθρο 6 του Νόμου 102(1)/97 αναφέρει ότι το αρμόδιο όργανο μπορεί να κατακυρώνει συμβάσεις του Δημόσιου με βάση είτε τη χαμηλότερη, είτε την πιο συμφέρουσα οικονομικά προσφορά, νοουμένου ότι και στις δύο περιπτώσεις οι προσφορές ικανοποιούν ουσιαστικά τις απαιτούμενες προδιαγραφές. Δεν αντιλαμβάνομαι γιατί μέσα στους όρους προσφοράς θα έπρεπε να περιέχεται ανάλογος όρος. Εκτός του ότι είναι αυτονόητο, ότι ο διαγωνισμός θα πρέπει να κατακυρώνεται στη συμφερότερη προσφορά, η περίληψη τέτοιου όρου στην προκήρυξη προσφοράς, μια και προβλέπεται από το σχετικό νόμο, είναι εντελώς αχρείαστη.
Εξ ίσου φτωχή δικαιολογία αποτελεί και ο ισχυρισμός ότι δεν δηλώνεται ο τρόπος αξιολόγησης των πληροφοριών ή τα ελάχιστα αποδεκτά επίπεδα. Εν πάση περιπτώσει, η διοίκηση δεν έχει δικαίωμα να επικαλείται πλημμελή διατύπωση των όρων προσφοράς για ακύρωσή τους, μετά το άνοιγμα των προσφορών, εκτός για πολύ σοβαρούς και απρόβλεπτους λόγους. Το όργανο που προκηρύσσει το διαγωνισμό υποχρεούται να μελετά τους όρους πριν την προκήρυξη. ΄Οπως έχει επανειλημμένα λεχθεί η διοίκηση δεσμεύεται από τους όρους αυτούς, το ίδιο βέβαια και οι διαγωνιζόμενοι.
Εξ ίσου τρωτή είναι και η σύγκριση των προσφορών. Ενώ είναι φανερό ότι η προσφορά της εταιρείας BP Cyprus Ltd σαφώς βρίσκεται εκτός των όρων της προσφοράς με διάφορους τρόπους προωθείται η προτίμηση της, κυρίως με αναφορά στην κατ΄ ισχυρισμό μη ικανοποιητική συσκευασία και σήμανση των προϊόντων των αιτητών ή την αναφορά στο γεγονός ότι οι αιτητές διαθέτουν μόνο τον ελάχιστο απαιτούμενο αριθμό πρατηρίων.
Δράττομαι της ευκαιρίας να αναφέρω ότι θεωρώ εντελώς απαράδεκτη την αναφορά στην προκήρυξη των ζητούμενων λιπαντικών, όχι με το γενικά αποδεκτό τους εμπορικό όνομα, αλλά με αναφορά στην ονομασία των προϊόντων της εταιρείας BP Cyprus Ltd. Η δοθείσα δικαιολογία, ότι δηλαδή επειδή
τα τελευταία χρόνια προμηθευτής των λιπαντικών ήταν η εταιρεία BP, η αναφορά γίνεται για λόγους ευκολίας, δεν αντέχει καν σχολιασμό. Η πράξη αυτή από μόνη της παραβιάζει την αρχή της ισότητας, αφού κανένας προμηθευτής δεν είναι αναγκασμένος να γνωρίζει το εμπορικό όνομα των λιπαντικών που χρησιμοποιεί συγκεκριμένη εταιρεία, η οποία μάλιστα ενδέχεται να είναι ένας από τους διαγωνιζόμενους.Η Επιτροπή Αξιολόγησης δεν υποστήριξε ότι λόγω του μικρού αριθμού των προσφοροδοτών δεν εξυπηρετείται το δημόσιο συμφέρον και γι΄ αυτό ο διαγωνισμός θα έπρεπε να ακυρωθεί. Αν ήταν αυτή η θέση της τότε θα μπορούσαμε να εξετάσουμε τα δεδομένα διαφορετικά. Απλά, αόριστα η Επιτροπή αναφέρει ότι η πλέον ενδεδειγμένη υπό τις περιστάσεις απόφαση θα ήταν η ακύρωση της προσφοράς και η προκήρυξή της με βάση αναθεωρημένους όρους που θα συνάδουν προς το πνεύμα και το γράμμα του νόμου και θα διασφαλίζουν ελάχιστα επίπεδα ποιότητας και εξυπηρέτησης.
Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η γνωμάτευση ζητήθηκε από τη Νομική Υπηρεσία μετά την ανάκληση της προσφοράς και συνεπώς δεν επηρέασε τη σχετική απόφαση. Διερωτώμαι γιατί ζητήθηκε εν πάση περιπτώσει, μια και η ανάκληση είχε ήδη γίνει και η γνωμάτευση, οποιοδήποτε κι΄ αν ήταν το περιεχόμενό της, δεν θα μπορούσε πλέον να επηρεάσει το αποτέλεσμα.
Εν όψει των πιο πάνω η απόφαση ανάκλησης της προκήρυξης του συγκεκριμένου διαγωνισμού θα πρέπει να ακυρωθεί. ΄Ομως η ανάκληση είναι άκυρη και για ένα ακόμα λόγο. Κατά τη συνεδρία του Συμβουλίου κατά την οποία ελήφθη κατά πλειοψηφία η προσβαλλόμενη απόφαση παρίσταντο πρόσωπα που δεν περιλαμβάνονται μεταξύ των νομίμων μελών του Συμβουλίου.
΄Οπως έχει επανειλημμένα λεχθεί και η απλή παρουσία προσώπων ξένων προς τη νόμιμη σύνθεση του συλλογικού οργάνου δεν είναι αποδεκτή (Avgerinos Nikitas Ltd κ.α. ν. Δήμου Λεμεσού, Υποθ. Αρ. 1011/91 κ.α., ημερ. 18.2.1993. Βλέπε επίσης
Gavriel v. Republic (1967) 3 C.L.R. 638, Eπιστημονικό Τεχνικό Επιμελητήριο Κύπρου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 358/96, ημερ. 16.9.1998, Βαλανίδης ν. Πανεπιστημίου Κύπρου, Υποθ. Αρ. 1049/98, ημερ. 28.5.1999).Η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται, με έξοδα εναντίον των καθ΄ ων η αίτηση, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
Φρ. Νικολαΐδης
Δ.
/ΜΔ