|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2000) 4 ΑΑΔ 513
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση Αρ. 436/2000
Αναφορικά με τα Άρθρα 146, 9, 7, 13, 28 και 35 του Συντάγματος.
ΕΝΩΠΙΟΝ: Π. ΑΡΤΕΜΗ, Δ.
Δήμος Λάρνακας,
Αιτητές,
και
Υπουργικό Συμβούλιο,
Καθ΄ου η αίτηση.
- - - - - - -
HMEΡΟΜΗΝΙΑ:
2.6.00Aίτηση για προσωρινό διάταγμα ημερ. 29.3.00
Για τους αιτητές: κ. Α.Σ. Αγγελίδης
Για τους καθ΄ων η αίτηση: κ. Χ. Ιωσηφίδης
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Με την αίτηση τους αυτή οι αιτητές, ο Δήμος Λάρνακας, ζητούν την έκδοση προσωρινού διατάγματος στην προσφυγή τους όπου η αιτούμενη θεραπεία είναι "Δήλωση του Δικαστηρίου με την οποία κηρύσσεται άκυρη η απόφαση (αριθ. 50.952) του καθ΄ου που λήφθηκε την 29.12.99 και κοινοποιήθηκε με επιστολή ημερ. 1.2.2000 στον αιτητή (παράρτ.Α) με την οποία εγκρίθηκε κατ΄εξαίρεση προγενέστερης απόφασης και κατά σύγκρουση ή αντίθετα προς τις πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακος η προτεινόμενη ανάπτυξη για ανέγερση μονάδας αφαλάτωσης θαλασσίου νερού στο τεμάχιο 48 της Λάρνακας ενορία Σκάλα, σύμπλεγμα J X.Σχ. L24.E2.".
Mε απόφαση του ημερομηνίας 21.11.91 το Υπουργικό Συμβούλιο είχε αποφασίσει τα πιο κάτω:
"α) να επιβεβαιώσει και υποδείξει σε όλα τα Κυβερνητικά Τμήματα και Υπηρεσίες την υποχρέωση και ευθύνη τους για συμμόρφωση των αναπτύξεων που διενεργούν κατά αρμοδιότητα, με τις πρόνοιες και επιδιώξεις των Σχεδίων Αναπτύξεως και της πολεοδομικής νομοθεσίας
β) να καθορίσει διαδικασία σύμφωνα με την οποία, πριν από τη διενέργεια οποιασδήποτε ανάπτυξης, το αρμόδιο Υπουργείο ή Κυβερνητικό Τμήμα ή Υπηρεσία να εξασφαλίζει τις απόψεις του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως από τη σκοπιά της "Πολεοδομικής Αρχής", με βάση το σχετικό έντυπο που επισυνάπτεται στην Πρόταση ως Παράρτημα "ΙΙ"."
Το Υπουργικό Συμβούλιο με την απόφαση του που προσβάλλεται με την προσφυγή αποφάσισε:
"α) Να εγκρίνει, κατ΄εξαίρεση της Απόφασής του με αρ. 36.473 και ημερ. 21.11.1991, την προτεινόμενη ανάπτυξη για ανέγερση μονάδας αφαλάτωσης θαλάσσιου νερού στη Λάρνακα και τοποθέτηση αγωγού μεταφοράς νερού προς το διϋλιστήριο Τερσεφάνου, η οποία συγκρούεται με τις πρόνοιες του τοπικού σχεδίου Λάρνακας.
β) Να εξουσιοδοτήσει το Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως να επιβάλει κατάλληλους όρους, περιλαμβανομένων των όρων που έχει εισηγηθεί η τεχνική επιτροπή αξιολόγησης των επιπτώσεων στο περιβάλλον."
Η αίτηση των αιτητών βασίζεται στην κατ΄ισχυρισμό (α) ύπαρξη έκδηλης παρανομίας και (β) πρόκληση ανεπανόρθωτης ζημίας.
Στην υπόθεση Stylianides Computer Services Co. Ltd v. Κυπριακή Δημοκρατία, αρ. Πρ. 174/96, ο Κρονίδης, Δ., ανέλυσε με λεπτομέρεια τις αρχές που διέπουν την έκδοση προσωρινού διατάγματος με αναφορά στα θέματα της έκδηλης παρανομίας και της ανεπανόρθωτης ζημίας. Στις σελ. 3-5 της απόφασης αναφέρονται τα ακόλουθα:
"Οι αρχές οι οποίες διέπουν την έκδοση προσωρινού διατάγματος του Διοικητικού Δικαίου έχουν νομολογηθεί σε σειρά αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Κύριος σκοπός του είναι η διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης και συνίσταται στην αναστολή αυτής μέχρι νεότερης διαταγής του Δικαστηρίου. Το προσωρινό διάταγμα του Διοικητικού Δικαίου δεν έχει σχέση με το συντηρητικό διάταγμα του Ιδιωτικού Δικαίου και δεν τυγχάνει εφαρμογής του άρθρου 32 του περί Δικαστηρίων Νόμου, 14/60 (Βλέπε
Το προσωρινό διάταγμα αποτελεί κατ΄εξαίρεση θεραπεία υπό την έννοια ότι εκδίδεται χωρίς εξέταση της ουσίας της υπόθεσης. Προτού χορηγηθεί θα πρέπει να αποδειχθεί είτε έκδηλη παρανομία της προσβαλλόμενης πράξης, είτε σοβαρή πιθανότητα να υποστεί ο αιτητής ανεπανόρθωτη ζημία αν το διάταγμα δεν εκδοθεί (Βλέπε
Moyo and Another v. The Republic (πιο πάνω), Dogan v. Δημοκρατίας, Υπόθεση αρ. 167/95, ημερομηνίας 10.4.95, Απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση αρ. 741/89, Ελπίδα Κροκίδου και Άλλοι ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 29.5.90).Παρανομία για να θεωρηθεί έκδηλη θα πρέπει να είναι αυταπόδεικτη και άμεσα αναγνωρίσιμη, με άλλα λόγια, χειροπιαστή παρανομία που να αναγνωρίζεται από την εκ πρώτης όψεως εξέταση της υπόθεσης (Βλέπε
Moyo (πιο πάνω), Frangos and Others v. The Republic (1982) 3 CLR 53, Εconomides v. The Republic (1982) 3 CLR 837, Κροκίδου ν. Δημοκρατία (πιο πάνω)). Με τον όρο υποδηλώνεται η περίπτωση που η παραβίαση είναι οφθαλμοφανής, χωρίς να χρειάζεται διερεύνηση αντιφατικών γεγονότων.Κατά την εξέταση τέτοιας φύσεως αίτησης το Δικαστήριο δεν πρέπει να υπεισέλθει, στο προκαταρκτικό αυτό στάδιο, στην ουσία της διαφοράς και να εκφέρει τελική κρίση επί του θέματος (Βλέπε Κροκίδου (πιο πάνω)). Ακόμα και όταν η έκδηλη παρανομία αποτελεί λόγο άμεσης αναστολής της εκτέλεσης διοικητικής απόφασης, η προσέγγιση θα πρέπει να γίνεται με περίσκεψη, γιατί διαφορετικά η εκδίκαση της ουσίας της διαφοράς θα καταντούσε μάταιη προσπάθεια (Βλέπε Sofocleous v. The Republic (1971) 3 CLR 345, Κarram v. The Republic (1983) 3 CLR 199). 'Οπως αναφέρεται στην υπόθεση Georgios Miltiadous v. The Republic (1972) 3 CLR 341, o Κανονισμός 13(1) των Κανονισμών του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου του 1962, δεν ενθαρρύνει την έκφραση γνώμης επί των επιδίκων θεμάτων εκκρεμούσης της διαδικασίας. Στην υπόθεση Cleanthis Georghiades (No.1) v. The Republic (1965) 3 CLR 392 αναφέρθηκε ότι ακόμα και στις περιπτώσεις που η αξίωση του αιτητή θα επιτύχει, το Δικαστήριο δεν εκδίδει το αιτούμενο διάταγμα σαν θέμα ρουτίνας. Στην ίδια υπόθεση τονίσθηκε ότι η ουσία της υπόθεσης δεν ασκεί αποφασιστική επίδραση στο κατά πόσο θα εκδοθεί το προσωρινό διάταγμα. Το τι αποτελεί έκδηλη παρανομία, στις υποθέσεις Κροκίδου (πιο πάνω) και Σταύρος Λοϊζίδης ν. Υπουργού Εξωτερικών, Αναθεωρητική Έφεση αρ. 2041, ημερομηνίας 19.5.95, επιδοκιμάστηκε το ακόλουθο απόσπασμα από την υπόθεση Frangos and Others v. The Republic (1982) 3 CLR 53 (στη σελίδα 57):
"Although what amounts to flagrant illegality is nowhere exhaustively defined, it appears to me to involve a clear violation of the procedure envisaged by the law or unquestionable disregard of the fundamental precepts of administative law. The notion does not encompass any defective exercise of discretionary powers vested in an organ of public administration.".
Ο εναλλακτικός λόγος έκδοσης του προσωρινού διατάγματος είναι η σοβαρή πιθανότητα ο αιτητής να υποστεί ανεπανόρθωτη ζημία αν το διάταγμα δεν εκδοθεί. Πρέπει να υφίσταται μαρτυρία ανεπανόρθωτης ζημίας η οποία δεν μπορεί να αποκατασταθεί με οποιανδήποτε από τις θεραπείες που μπορούν να παραχωρηθούν με την ακύρωση της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης. Όμως ακόμα και όταν υφίσταται τέτοια ζημία, το Δικαστήριο μπορεί παρά
ταύτα να αρνηθεί την έκδοση διατάγματος αν είναι πιθανό να δημιουργήσει ανυπέρβλητα εμπόδια στο έργο της Διοίκησης (Βλέπε Monica Rodat v. The Republic (1983) 3 CLR 937, Κadivari v. Δημοκρατία, Υπόθεση αρ. 435/92, ημερομηνίας 13.7.92, Miltiadous v. The Republic (πιο πάνω)).Κατά τη διάρκεια των διευκρινίσεων ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών εισηγήθηκε ότι η έκδηλη παρανομία έγκειται στο γεγονός ότι δεν ακολουθήθηκε η υπό του Νόμου προβλεπόμενη διαδικασία για να δοθεί η παρέκκλιση. Tύγχανε εφαρμογής, κατά την εισήγηση του, το άρθρο 26 των Περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμων του 1973-1993, όπως τροποποιήθηκε από το Νόμο 72(1)/98. Το εδάφιο 3 του άρθρου αυτού προνοεί τα ακόλουθα:
"(3) Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί, με Απόφασή του που εκδίδεται με βάση Κανονισμούς τους οποίους εγκρίνει η Βουλή των Αντιπροσώπων, να χορηγεί πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως σε έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον περιπτώσεις. Οι Κανονισμοί αυτοί δυνατό να προνοούν τέτοιους όρους, περιορισμούς, προϋποθέσεις και κριτήρια τα οποία δυνατό να καθοριστούν για σκοπούς άσκησης της εξουσίας η οποία εκχωρείται στο Υπουργικό Συμβούλιο. Κάθε τέτοια Απόφαση η οποία εκδίδεται με βάση το παρόν εδάφιο δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας και, μαζί με το σκεπτικό της, κατατίθενται στη Βουλή των Αντιπροσώπων για ενημέρωση."
Στις 10.12.99 δημοσιεύτηκαν Κανονισμοί που εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου αυτού, ΚΔΠ 309/99. Έτσι, ήταν το επιχείρημα των αιτητών ότι, αντί να ακολουθήσουν την πιο πάνω διαδικασία, που εν πάση περιπτώσει δεν θα μπορούσαν, γιατί, όπως ανέφεραν, οι Κανονισμοί δεν είχαν ακόμη τεθεί σε ισχύ, οι καθ΄ων η αίτηση απλώς ανακάλεσαν την προηγούμενη τους απόφαση για συμμόρφωση των αναπτύξεων με τις πρόνοιες και επιδιώξεις των σχετικών
σχεδίων και της πολεοδομικής νομοθεσίας. Τούτο, κατά την εισήγηση του ευπαιδεύτου συνηγόρου των αιτητών, αποτελεί έκδηλη παρανομία.Οι καθ΄ων η αίτηση υποστήριξαν ότι η Δημοκρατία δεν υπέκειτο σε συμμόρφωση με το α.26, λόγω των προνοιών του α.44 του Περί Ερμηνείας Νόμου, Κεφ.1.
Στο στάδιο των διευκρινίσεων επεσήμανα στο συνήγορο των αιτητών πως στα νομικά σημεία της προσφυγής πουθενά δεν εξειδικεύεται ως λόγος ακυρότητας η παράβαση της υπό του νόμου προβλεπόμενης διαδικασίας, όπως την εξέθεσα πιο πάνω και ζήτησα την άποψη του, κατά πόσο, αν τούτο είναι ορθό, θα μπορούσε να εγερθεί το θέμα στην παρούσα αίτηση. Ο συνήγορος απάντησε καταφατικά, υποστηρίζοντας ότι το σημείο εξειδικεύεται πιο κάτω στην προσφυγή με την έκθεση των γεγονότων. Θεωρώ αναγκαίο να παραθέσω αυτούσια τα νομικά σημεία που περιέχονται στην προσφυγή:
"α) Η απόφαση παραβιάζει το σύνταγμα, νόμο, αποφάσεις περί την χωροταξία και σχεδιασμό της περιοχής που δεσμεύουν πρώτιστα το Κράτος και που προστατεύουν συνταγματικά δικαιώματα των άρθρων 7, 9, 13, 28 και 35, γιατί όπως λήφθηκε πλήττει το φυσικό περιβάλλον της περιοχής κατά τρόπο όχι μόνο καταστρεπτικό αλλά και αντιφατικό προς τα ήδη αποφασισθέντα για Προστασία της περιοχής. Παραβιάζει δε διεθνείς συμβάσεις που κυρώθηκαν με Νομοθεσία.
β) Η απόφαση αποτελεί κατάχρηση εξουσίας και/ή είναι αποτέλεσμα υπέρβασης εξουσίας, γιατί προαποφασίσθηκε και ή μεθοδεύτηκε χωρίς μελέτη, αναρμόδια και/ή ως αυθαίρετη επιλογή χωρίς να τηρηθούν εκ του Νόμου προβλεπόμενες διαδικασίες.
γ) Η απόφαση λήφθηκε υπό πλάνη κατ΄επίκληση δημοσίου συμφέροντος χωρίς συγκεκριμενοποίηση του γιατί επιλέγηκε ειδικά αυτός ο χώρος, αλλά και σε αντίθεση προς τη διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος.
δ) Η όλη διαδικασία προωθήθηκε με ενέργεια ή πράξεις του Υπουργού Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος που λήφθηκαν αναρμόδια και πρόωρα χωρίς να λάβει υπόψη οποιαδήποτε νόμιμη ή πλήρη μελέτη και ή χωρίς να λάβει υπόψη σημαντικούς περιβαλλοντικούς λόγους αλλά και αντίθετα προς την ομαλή λειτουργία του αεροδρομίου, που επέβαλλαν την μη προώθηση του θέματος προς τον καθ΄ου που έλαβε την προσβαλλόμενη απόφαση ως σφραγίδα και/ή γιατί βρέθηκε προ τετελεσμένων δεδομένων.
ε) Προηγήθηκαν προπαρασκευαστικές πράξεις παράνομες και μη αιτιολογημένες και/ή παραγνωρίστηκαν οι νόμιμες και δικαιολογημένες ενστάσεις/διαμαρτυρίες, κατάσταση που καταδείχνει έλλειψη δέουσας έρευνας και αιτιολογίας.
στ) Λήφθηκε με πάσχουσα σύνθεση και/ή με λειτουργία που πάσχει.
ζ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ."
Έχω εξετάσει με προσοχή τα γεγονότα, τα οποία αναφέρονται στην προσφυγή και έχω διαπιστώσει ότι με αυτά καμμία αναφορά δεν γίνεται στο θέμα της διαδικασίας που ακολουθήθηκε αλλά αντίθετα φαίνεται ότι η παρανομία που ισχυρίζονται οι αιτητές είναι βασικά η έλλειψη ενδελεχούς έρευνας και μελέτης εκ μέρους των καθ΄ων η αίτηση των θεμάτων που επηρεάζουν το περιβάλλον και τη φύση της περιοχής, όπου γίνεται η ανέγερση της μονάδας αφαλάτωσης, με αποτέλεσμα να μη δικαιολογείται η ανάκληση της προηγούμενης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου με την οποία δόθηκε η άδεια για παρέκκλιση από το τοπικό σχεδιο ανάτπυξης.
Στην υπόθεση της Ολομέλειας Κούρτης ν. Κυπριακή Δημοκρατία, Α.Ε. 2163, ημερομηνίας 25.6.99 γίνεται αναφορά στο θέμα της εξειδίκευσης και στοιχειοθέτησης νομικού σημείου. Στη Σπύρου ν. Κυπριακή Δημοκρατία, Αρ. Προσφ. 571/94 κ.α. ημερομηνίας 22.11.95, με αναφορά στη νομολογία, ο Κωνσταντινίδης Δ., αναφέρει τα ακόλουθα σχετικά με το θέμα (σελ. 4-5):
"Το γεγονός ότι το άρθρο 146.1 του Συντάγματος καταγράφει ως αιτίες ακυρότητας την αντίθεση προς τις διατάξεις του Συντάγματος, ή το Νόμο, και την υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας, δεν σημαίνει ότι αρκεί η γενική επίκληση κάποιας από αυτές χωρίς άλλο. Η ταξινόμηση κάποιου νομικού λόγου ως υπαγομένου στα πιο πάνω, είναι εγχείρημα ουσίας που προϋποθέτει την έγερση του σύμφωνα με τις δικονομικές διατάξεις.
Η επίκληση της αδυναμίας εξακρίβωσης όλων των δεδομένων που πλαισιώνουν ορισμένη διοικητική απόφαση πριν την καταχώριση της προσφυγής, δεν βοηθά τους αιτητές. Είναι σε κάποιο βαθμό αντινομική προς την εισήγησή τους ότι το ορισμένο ζήτημα πράγματι εγείρεται στην πράξη, αλλά, το κυριότερο, παραγνωρίζει την ύπαρξη δικονομικής δυνατότητας για τροποποίηση της Προσφυγήςμε την προσθήκη νομικών λόγων. (Βλ.
Υιοθετώντας τις πιο πάνω αρχές και έχοντας υπόψη ότι ούτε στην αίτηση για προσωρινό διάταγμα και την ένορκη δήλωση που τη συνοδεύει εξειδικεύεται ο λόγος της παρανομίας αλλά ούτε καν γίνεται αναφορά στο τι ουσιαστικά αποτελεί έκδηλη παρανομία κρίνω ότι δεν μπορώ να εξετάσω το θέμα με τη μορφή που έχει εγερθεί στο στάδιο των διευκρινίσεων από τους αιτητές. Επιπρόσθετα, όπως έχει εγερθεί στην προσφυγή και στην ένορκο δήλωση, απόφαση επί τούτου μπορεί μόνο να γίνει με εξέταση της ουσίας της υπόθεσης και με την κατάληξη σε ευρήματα, κάτι που είναι ανεπίτρεπτο στο στάδιο αυτό με βάση τις πιο πάνω παρατεθείσες αρχές και που καθιστά την οποιαδήποτε κατ΄ισχυρισμό παρανομία κάθε άλλο παρά έκδηλη.
Όσον αφορά τον ισχυρισμό για την πρόκληση ανεπανόρθωτης ζημίας στους αιτητές, βρίσκω ότι αυτός είναι γενικός και αόριστος. Επιπρόσθετα, όπως φαίνεται από τα γεγονότα που τέθηκαν ενώπιον μου, οι αιτητές δεν επέδειξαν την ίδια ευαισθησία για την ολοκλήρωση του Αεροδρομίου, ούτε και για τις εγκαταστάσεις του αποχετευτικού συστήματος από το Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λάρνακας στην ίδια περιοχή. Αλλά και αν έκρινα ότι υπήρχε σοβαρή πιθανότητα πρόκλησης ανεπανόρθωτης ζημιάς και πάλιν θα θεωρούσα ότι δεν θα εδικαιολογείτο η έκδοση τέτοιου διατάγματος, αφού σίγουρα τούτο θα δημιουργούσε ανυπέρβλητα εμπόδια στο έργο της Διοίκησης για τη δημιουργία και συμπλήρωση ενός τόσο σημαντικού έργου δημοσίου συμφέροντος που αφορά την υδροδότηση της Κύπρου.
Για τους πιο πάνω λόγους η αίτηση για προσωρινό διάταγμα απορρίπτεται. Δεν εκδίδω διάταγμα για έξοδα.
Π. Αρτέμης,
Δ.
/Χ.Π.