|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1999) 4 ΑΑΔ 843
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 782/99
ΕΝΩΠΙΟΝ: Τ. ΗΛΙΑΔΗ, Δ.
Αναφορικά με το Αρθρο 146 του Συντάγματος.
ΜΕΤΑΞΥ:
Χριστόφορος Νικοδήμου & Σία Λίμιτεδ,
από την Κάτω Μονή, Λευκωσία,
Αιτήτριας
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
1. Του Υπουργικού Συμβουλίου,
2. Του Υπουργού Γεωργίας, Φυσικών Πόρων
και Περιβάλλοντος,
3. Της Επιτροπής Σιτηρών,
Καθ'ων η αίτηση
-----------------------
26 Ιουλίου 1999
Για την Αιτήτρια εταιρεία: κ. Αλ Ταλιαδώρος.
Για τους Καθ'ων η αίτηση 1 και 2: κα Αντωνίου.
Για τους Καθ'ων η αίτηση 3: κ. Βελάρης.
-----------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
(α) Τα γεγονότα
Η αιτήτρια εταιρεία που ασχολείται με την εκτροφή χοίρων καταχώρησε προσφυγή με την οποία ζητά την ακύρωση διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου με το οποίο υιοθετήθηκε σειρά μέτρων για την επίλυση του προβλήματος της διάθεσης μεγάλων πλεονασμάτων χοιρινού κρέατος, που εμφανίστηκε στην τοπική αγορά γύρω στο τέλος του 1998.
Η αιτήτρια εταιρεία καταχώρησε μονομερή αίτηση (ex parte) για την αναστολή του Υπουργικού διατάγματος μέχρι την εκδίκαση της προσφυγής. Κατόπιν οδηγιών του Δικαστηρίου η αίτηση επιδόθηκε στους καθ'ων η αίτηση. Τόσο το Υπουργείο Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, όσο και η Επιτροπή Σιτηρών καταχώρησαν ενστάσεις με σχετικές ένορκες δηλώσεις. Τα πρόσωπα που προέβηκαν σε ένορκες δηλώσεις εκ μέρους των καθ'ων η αίτηση αντεξετάστηκαν πάνω στο περιεχόμενο των ισχυρισμών τους.
(β) Το Σχέδιο
Κρίνω σκόπιμο σε αυτό το στάδιο να παραθέσω σε συντομία τα γεγονότα που οδήγησαν στη λήψη της σχετικής απόφασης από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Μετά την απελευθέρωση της τιμής του χοιρινού κρέατος στις 11/9/97, αυτή αυξήθηκε απότομα από 53σ/κιλό για ζωντανό βάρος σε 60 με 65 σ. Οι χοιροτρόφοι προβλέποντας αυξημένα κέρδη αύξησαν τις γουρούνες από 44.000 το 1996 σε 49.300 το 1997. Ομως η μείωση των εξαγωγών ως αποτέλεσμα του κατακλυσμού της παγκόσμιας αγοράς από πάμφθηνο και/ή επιδοτημένο χοιρινό που προσφερόταν από την Αμερική και την Ευρωπαϊκή Ενωση σε χώρες της πρώην Σοβιετικής Ενωσης, οδήγησε στη δημιουργία μεγάλων πλεονασμάτων στην τοπική αγορά, που επέφερε μια μεγάλη μείωση στην τιμή του χοιρινού κρέατος. Υπολογίζεται ότι ως αποτέλεσμα των πιο πάνω οι ζημιές που υπέστησαν οι χοιροτρόφοι γύρω στις αρχές του 1999 ήταν γύρω στα £5.000.000. Για την αντιμετώπιση του προβλήματος που προέκυψε ο Παγκύπριος Σύνδεσμος Χοιροτρόφων σε συνεργασία με το Τμήμα Γεωργίας ετοίμασε ένα Σχέδιο για τη μείωση των χοιρομητέρων που θα επέφερε ευεργετικά αποτελέσματα στον έλεγχο της παραγωγής χοιρινού κρέατος. Το Σχέδιο συμπεριλάμβανε μεταξύ άλλων τα πιο κάτω βασικά σημεία:
(1) Καταβολή αποζημίωσης στους χοιροτρόφους για τη σφαγή και εξαγωγή 4.000 χοιρομητέρων (προς £30 έκαστη), 10.000 χοίρων πάχυνσης (προς £15 έκαστος) και 5.000 χοιριδίων (προς £7.50 έκαστο).
(2) Μείωση του αριθμού των χοιρομητέρων στις χοιροτροφικές μονάδες μεταξύ 5% και 18%.
(3) Αύξηση της τιμής των σιτηρών που πωλούνται από την Επιτροπή Σιτηρών Κύπρου στους χοιροτρόφους ανά £12 τον τόνο. Ειδικότερα η τιμή του κριθαριού θα αυξανόταν από £42 σε £54 και η τιμή του αραβοσίτου από £46 σε £58 τον τόνο. Η πρόσθετη επιβάρυνση θα επιστρέφεται στον Παγκύπριο Σύνδεσμο Χοιροτρόφων ως χορηγία από την Επιτροπή Σιτηρών.
(4) Αν οποιοσδήποτε χοιροτρόφος παραλείψει να μειώσει τις χοιρομητέρες σύμφωνα με τα ποσοστά μείωσης, τότε η επιπρόσθετη επιβάρυνση θα κατακρατείται σαν πρόστιμο μέχρι τη συμπλήρωση του οφειλόμενου ποσού. Το πρόστιμο θα κατατίθεται το Ταμείο Στήριξης της Χοιροτροφίας και θα ανέρχεται σε £100 για κάθε χοιρομητέρα που δεν απομακρυνθεί.
Το πιο πάνω Σχέδιο εγκρίθηκε σε Γενική Συνέλευση των χοιροτρόφων στις 2/3/99 και μέχρι σήμερα 90% των χοιροτρόφων έχουν υπογράψει το έγγραφο που περιέχει τις λεπτομέρειες του Σχεδίου. Την ευθύνη εφαρμογής και διαχείρισης του Σχεδίου ανέλαβε ο Παγκύπριος Σύνδεσμος Χοιροτρόφων. Κατόπιν εισήγησης του Υπουργού Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος το Υπουργικό Συμβούλιο στις 31/3/99 ενέκρινε το Σχέδιο επιχορηγώντας την υλοποίηση του με ποσό £307.500. Σύμφωνα με τη σχετική απόφαση το Υπουργικό Συμβούλιο εξουσιοδότησε την Επιτροπή Σιτηρών να εισπράττει £12 ανά τόνο κριθαριού και αραβοσίτου που θα πωλείται στους χοιροτρόφους επιπλέον της τιμής πώλησης. Επιπρόσθετα το Υπουργικό Συμβούλιο εξουσιοδότησε την Επιτροπή Σιτηρών να επιστρέφει το επιπρόσθετο ποσό των £12 στον Παγκύπριο Σύνδεσμο Χοιροτρόφων για τη δημιουργία του Ταμείου Ελέγχου και Στήριξης της Παραγωγής.
(γ) Εκδηλη παρανομία
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας εταιρείας ισχυρίστηκε ότι η σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου λήφθηκε κατά παράβαση συγκεκριμένων συνταγματικών και νομοθετικών προνοιών που θα δικαιολογούσε την έκδοση του προσωρινού διατάγματος, σε αυτό το πρόωρο για τη διαδικασία της προσφυγής, στάδιο.
Ειδικότερα η αιτήτρια εταιρεία ισχυρίζεται μεταξύ άλλων ότι,
(1) Η σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου της 31/3/99 δεν έχει δημοσιευθεί σύμφωνα με τις πρόνοιες των άρθρων 46 και 57.4 του Συντάγματος,
(2) Δεν υπάρχει οποιαδήποτε νομοθετική διάταξη που επιτρέπει την επιβολή του επιπρόσθετου ποσού των £12 ανά τόνο στην τιμή του κριθαριού και αραβοσίτου όπως επίσης και τη δημιουργία Ταμείου Ελέγχου και Στήριξης της Παραγωγής και την υποχρεωτική συμμετοχή σε αυτό
(3) Η επιβολή ποσού £12 ανά τόνο επιπλέον της τιμής του κριθαριού και αραβοσίτου όπως καθορίστηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο και η μείωση του αριθμού των γουρούνων, παραβιάζουν τις πρόνοιες του άρθρου 25.2 του Συντάγματος που καθορίζει ότι η άσκηση του δικαιώματος οιουδήποτε επαγγέλματος μπορεί να υπαχθεί σε όρους μόνο σύμφωνα με τις πρόνοιες νόμου,
(4) Η επιβολή του ποσού των £12 ανά τόνο επιπλέον της τιμής του αραβοσίτου και κριθαριού παραβιάζει το άρθρο 24.2 του Συντάγματος που προνοεί ότι ουδεμία συνεισφορά για καταβολή φόρου, τέλους ή εισφοράς μπορεί να επιβληθεί παρά μόνο κατ' εξουσιοδότηση νόμου,
(5) Η πρόνοια για τη συμμετοχή στο Ταμείο παραβιάζει τις πρόνοιες του άρθρου 21.2 του Συντάγματος που προνοεί ότι έκαστος έχει το δικαίωμα να συνεταιρίζεται και δεν μπορεί να εξαναγκαστεί να προσχωρήσει σε οποιοδήποτε συνεταιρισμό,
(6) Η επιβολή του ποσού των £12 ανά τόνο στις τιμές του αραβοσίτου και κριθαριού επιπλέον της τιμής που καθορίζεται από το Υπουργικό Συμβούλιο παραβιάζει τις πρόνοιες του άρθρου 28 του Συντάγματος που διασφαλίζει την αρχή της ισότητας, αφού καθιερώνει μια "αυθαίρετη και αδικαιολόγητη άνιση μεταχείριση ουσιαστικά όμοιων καταστάσεων, αφού γίνεται από τους καθ'ων η αίτηση αδικαιολόγητος διαχωρισμός μεταξύ πελατών της Επιτροπής Σιτηρών που είναι χοιροτρόφοι και πελατών που δεν είναι χοιροτρόφοι, με αποτέλεσμα οι δεύτεροι να μην επιβαρύνονται με το επιπλέον ποσό των £12",
(7) Ο Νόμος Περί Ελέγχου Σιτηρών (Κεφ. 68) δεν περιέχει οποιεσδήποτε νομοθετικές διατάξεις που παρέχουν στην Επιτροπή Σιτηρών το δικαίωμα να εισπράττει οποιαδήποτε ποσά πέραν της τιμής πώλησης που καθορίζει το Υπουργικό Συμβούλιο και ότι
(8) Δεν υπήρξε προηγούμενη σύσταση από την Επιτροπή Σιτηρών προς το Υπουργικό Συμβούλιο για την αύξηση της τιμής των συγκεκριμένων ελεγχόμενων ειδών σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 5(1)(ζ) του Κεφ. 68.
Οι καθ'ων η αίτηση αρνούνται τους ισχυρισμούς των αιτητών και ισχυρίζονται ότι οι προβαλλόμενες εισηγήσεις δεν αποδεικνύουν "έκδηλη παρανομία" σε βαθμό που θα επέτρεπε στο Δικαστήριο να επέμβει σε αυτό το στάδιο για να εκδώσει το αιτούμενο διάταγμα.
Ειδικότερα οι καθ'ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι η σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν έπρεπε να είχε δημοσιευθεί σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 57.4 του Συντάγματος γιατί δεν αποτελεί "απόφαση" αλλά οδηγίες προς την Επιτροπή Σιτηρών, που έχει υποχρέωση να τις εφαρμόζει σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 5(2) του Κεφ. 68, ότι δεν υπήρξε παραβίαση του άρθρου 25.2 του Συντάγματος αφού δεν απαγορεύθηκε στην αιτήτρια να συνεχίσει την άσκηση των δραστηριοτήτων της επιχείρησης παρά της ζητήθηκε να μειώσει τον αριθμό των γουρούνων, ότι η επιβολή του επιπρόσθετου ποσού των £12 και £100 που η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι είναι καταβολή τέλους ή εισφοράς ή ποινής είναι θέμα ουσίας που θα πρέπει να εξεταστεί κατά το στάδιο της ακροαματικής διαδικασίας της προσφυγής, ότι δεν υπήρξε παραβίαση του άρθρου 28 του Συντάγματος που διασφαλίζει την ισότητα αφού η διασφάλιση αυτή αναφέρεται σε όμοια πράγματα σε αντίθεση με την παρούσα περίπτωση, ότι η αιτήτρια εταιρεία δεν εξαναγκάσθηκε να συμμετάσχει σε οποιοδήποτε συνεταιρισμό κατά παράβαση του άρθρου 28 του Συντάγματος και ότι δεν επιβαλλόταν η υποβολή σύστασης από την Επιτροπή Σιτηρών στο Υπουργικό Συμβούλιο πριν από τη λήψη της σχετικής απόφασης.
(δ) Ανεπανόρθωτη ζημιά
Αναφορικά με τον ισχυρισμό ότι η αιτήτρια εταιρεία θα υποστεί ανεπανόρθωτες ζημιές, η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η εξεύρεση ενός ποσού £4.500 για κάθε μήνα και η καταβολή επιπλέον ποσού £12 ανά τόνο για το κριθάρι και αραβόσιτο που θα αγοράζει και η μείωση των γουρούνων της κατά 231 μονάδες (από 1050 σε 819) θα ανατρέψει τον προγραμματισμό που έχει προγραμματίσει για την επιβίωση του χοιροστασίου της και θα επιφέρει την οικονομική καταστροφή της εταιρείας. Επιπρόσθετα η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η επιβολή του επιπρόσθετου ποσού των £12 ανά τόνο που καταβάλλεται στον Παγκύπριο Σύνδεσμο Χοιροτρόφων που θα διαθέτει όλα τα εισπραχθέντα ποσά μέσω των Ταμείων του, θα καθιστά αδύνατη την πλήρη απονομή της δικαιοσύνης σε μεταγενέστερο στάδιο "χωρίς να προξενηθούν στην αιτήτρια ανεπανόρθωτες ή δυσεπανόρθωτες οικονομικές ζημιές και απώλειες".
Οι καθ'ων η αίτηση αρνούνται την πιθανότητα πρόκλησης ανεπανόρθωτης ζημιάς και ισχυρίζονται ότι οι ζημιές μπορούν να καθοριστούν και να καταβληθούν στην αιτήτρια εταιρεία σε περίπτωση δικαίωσης της. Αντίθετα οι καθ'ων η αίτηση τονίζουν ότι ανεπανόρθωτες ζημιές μπορεί να προκληθούν στη χοιροτροφία γενικώτερα με την αναστολή της εκτέλεσης της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, που έχει γίνει αποδεκτή από τη συντριπτική πλειοψηφία των χοιροτρόφων της Κύπρου.
(ε) Η νομική πλευρά
Οι αρχές που καθορίζουν την έκδοση ενός προσωρινού διατάγματος στο Διοικητικό Δίκαιο έχουν καθοριστεί σε σειρά αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Απώτερος σκοπός της έκδοσης ενός προσωρινού διατάγματος είναι η διατήρηση της υπάρχουσας κατάστασης πριν από την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης και αναστολή της απόφασης μέχρι νεώτερης απόφασης του Δικαστηρίου. Το προσωρινό αυτό μέτρο συνιστά μια δραστική θεραπεία και πρέπει να χρησιμοποιείται με φειδώ (ίδε Clerides and others (No.1) v. The Republic [1966] 3 C.L.R. 701). Και τούτο γιατί το Ανώτατο Δικαστήριο μέσα στα πλαίσια της αναθεωρητικής του δικαιοδοσίας να ελέγχει διοικητικές αποφάσεις, δεν ενδείκνυται να παρεμβαίνει σε αυτές προτού ολοκληρωθεί η έρευνα του για την εγκυρότητα της προσβαλλόμενης πράξης. Το προσωρινό διάταγμα στο Διοικητικό Δίκαιο δεν σχετίζεται με το συντηρητικό διάταγμα που εκδίδεται σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 32 του περί Δικαστηρίων Νόμου 14/60 (ίδε Moyo and another v. The Republic [1988] 3 C.L.R. 976).
Προτού εκδοθεί ένα προσωρινό διάταγμα ο αιτητής θα πρέπει να αποδείξει
(α) έκδηλη παρανομία της προσβαλλόμενης πράξης ή
(β) σοβαρή πιθανότητα να υποστεί ανεπανόρθωτη ζημιά αν το διάταγμα δεν εκδοθεί.
Ο καθορισμός της έκδηλης παρανομίας υπήρξε ένα θέμα που απασχόλησε πολλές φορές το Δικαστήριο. Οπως έχει λεχθεί στην υπόθεση
Frangos and others v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 53 στη σ. 58,"Although what amounts to flagrant illegality is nowhere exhaustively defined, it appears to me to involve a clear violation of the procedure envisaged by the law or unquestionable disregard of the fundamental precepts of administrative law. The notion does not encompass any defective exercise of discretionary powers vested in an organ of public administration."
Η παρανομία πρέπει να προβάλλει από μόνη της ως "έκδηλη, διαβόητη και σκανδαλώδης". (Ιδε
Economides v. Republic (1982) 3 C.L.R. 837). Ομως η παρανομία πρέπει να είναι έκδηλη με την έννοια ότι είναι αυταπόδεικτη και οφθαλμοφανής, χωρίς να χρειάζεται διερεύνηση αντιφατικών γεγονότων. Επεται ότι η ύπαρξη συγκρουόμενων γεγονότων εξουδετερώνει το αυταπόδεικτο της παρανομίας. (Ιδε Frangos and others v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 53 στη σ. 58 και Moyo and another v. Republic (1988) 3 C.L.R. 976). Οπως έχει αναφερθεί στην υπόθεση Λοϊζίδη ν. Υπουργού Εξωτερικών ([1995] 3 Α.Α.Δ. 233, η έκδηλη παρανομία καθορίζεται ως,"εκείνη που, αν δεν αναδύεται αυτόματα, ανακύπτει κατόπιν αναλογισμού ως προς τις επιπτώσεις στοιχείων ενυπαρχόντων στο διαθέσιμο υλικό εφόσον βέβαια ό,τι απορρέει παραμένει αντικειμενικά αναντίλεκτο και μη υποκείμενο σε στάθμιση για έκφραση κρίσης."
Η ίδια γραμμή ακολουθήθηκε στην υπόθεση Κροκίδου κ.α. ν. Δημοκρατίας (Αίτηση 141/89 της 29/5/90, απόφαση της Ολομέλειας) όπου αναφορικά με την έννοια της έκδηλης παρανομίας το Δικαστήριο ανέφερε ότι,
"Είναι η κατάλληλη στιγμή να αναφερθούμε στη σημασία της φράσης "προφανής παρανομία". Το εννοιολογικό της πλαίσιο προσδιόρισε η νομολογία. Η πρώτη διαπίστωση είναι ότι υποδηλώνει τις περιπτώσεις που η παραβίαση είναι οφθαλμοφανής χωρίς να χρειάζεται η διερεύνηση αντιφατικών γεγονότων."
Ο άλλος λόγος που επιτρέπει την έκδοση ενός προσωρινού διατάγματος είναι η σοβαρή πιθανότητα πρόκλησης ανεπανόρθωτης ζημιάς στον αιτητή αν δεν εκδοθεί το διάταγμα. Προς τούτο ο αιτητής πρέπει να παρουσιάσει μαρτυρία για την απόδειξη ανεπανόρθωτης ζημιάς που δεν μπορεί να αποκατασταθεί με οποιαδήποτε από τις θεραπείες που μπορούν να παραχωρηθούν με την
ακύρωση της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης. Ανεξάρτητα από τα πιο πάνω το Δικαστήριο έχει τη διακριτική ευχέρεια να αρνηθεί την έκδοση ενός προσωρινού διατάγματος αν η έκδοση του μπορεί να δημιουργήσει ανυπέρβλητα εμπόδια στο έργο της Διοίκησης (ίδε Miltiadous v. The Republic [1972] 3 C.L.R. 341, Monica Rodat v. The Republic [1983] 3 C.L.R. 937).
Εχω εξετάσει προσεκτικά όλα τα στοιχεία που έχουν τεθεί ενώπιον μου και έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η αίτηση δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή. Η αιτήτρια εταιρεία δεν έχει αποδείξει ότι οι καθ'ων η αίτηση έχουν ενεργήσει κατά έκδηλα παράνομο τρόπο κατά παράβαση συνταγματικών και νομοθετικών προνοιών. Για όλους τους ισχυρισμούς που προβλήθηκαν υπήρξε αντιπαράθεση από τους καθ'ων η αίτηση, σε βαθμό που οι ισχυριζόμενες παρανομίες να τίθενται σε αμφισβήτηση.
Επιπρόσθετα ο ισχυρισμός για την πρόκληση ανεπανόρθωτης ζημιάς παρέμεινε μετέωρος. Δεν έχει προσφερθεί μαρτυρία ότι η ζημιά θα είναι τέτοιας φύσης που δεν θα μπορεί να εκτιμηθεί σε αργότερο στάδιο. Από το περιεχόμενο της ένορκης δήλωσης που καταχωρήθηκε εκ μέρους της αιτήτριας εταιρείας φαίνεται ότι δεν θα υπάρξει δυσκολία στον καθορισμό των ζημιών που πιθανό να προκύψουν. Αντίθετα η αναστολή της υλοποίησης της σχετικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου μπορεί να επιφέρει ανεπανόρθωτες ζημιές στη συντριπτική πλειοψηφία των Κυπρίων χοιροτρόφων που έχουν αποδεχθεί και υιοθετήσει την εφαρμογή του Σχεδίου.
Η αίτηση απορρίπτεται με έξοδα σε βάρος της αιτήτριας εταιρείας.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ