|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1999) 4 ΑΑΔ 197
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 486/97.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
1. Κώστα Φλαγκοφά,
2. Αντωνάκη Χαραλάμπους,
3. Χριστάκη Νικολάου,
4. Αντωνάκη Παντελή,
5. Πανίκου Νεοκλέους,
6. Χριστάκη Θαλασσίτη,
7. Θράσου Γεωργιάδη,
Αιτητών
και
Αρχής Λιμένων Κύπρου,
Καθ΄ ων η αίτηση.
_________________
16 Φεβρουαρίου, 1999
.Για του αιτητές: Γ. Θωμά με Στ. Στυλιανού.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Ν. Παπαευσταθίου με Ε. Ελευθερίου
για Τ. Παπαδόπουλο.
___________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές ζητούν την πιο κάτω θεραπεία:
"Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η Γνωστοποίηση με βάση το Μέρος VΙΙ του Πίνακα αρ. 132 που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας Αρ. 3157, Παρ. Τρίτο, Μέρος ΙΙ την 28.3.97, αναφορικά με τον καθορισμό των δικαιωμάτων για τις υπηρεσίες των αποσκευοφορέων στα Λιμάνια της Λεμεσού και της Λάρνακας και την κατάργηση της Γνωστοποίησης που εκδόθηκε από την Αρχή στις 9.12.82 και δημοσιεύτηκε υπ΄ αριθμό Α.Δ.Π. 1423 στο Τρίτο Παράρτημα της Επίσημης Εφημερίδας της Δημοκρατίας στις 17.12.1982 είναι άκυρη, παράνομη, αντισυνταγματική και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος."
Τα πραγματικά περιστατικά τα οποία περιβάλλουν την προσφυγή:
Οι αιτητές είναι αδειούχοι αποσκευοφορείς. Η εργασία τους συνίσταται βασικά στο να μεταφέρουν τις συνηθισμένες αποσκευές των επιβατών από το χώρο των αποσκευών στην αίθουσα επιβατών, στο πλοίο ή αντίστροφα. Για την εργασία αυτή εισπράττουν δικαιώματα, τα οποία εγκρίνει η Αρχή Λιμένων Κύπρου ("η Αρχή") κατά καιρούς. Η είσπραξη των δικαιωμάτων γίνεται από την ναυτιλιακή γραμμή ή από τον πράκτορα του πλοίου, "μετά την αναχώρηση/άφιξη και σύμφωνα με τον κατάλογο επιβατών που ελέγχεται κάθε φορά από το Τμήμα Μετανάστευσης στην αίθουσα επιβατών". Αρχικά τα δικαιώματα καθορίστηκαν σε σχετική γνωστοποίηση που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας της 17.12.82 ("η γνωστοποίηση του 1982") μετά από απόφαση της Αρχής ημερ. 24.6.82. Με τη δημοσίευση εκείνη η Αρχή γνωστοποίησε "ότι εγκρίνει την πληρωμή στους αποσκευοφορείς, που προσφέρουν υπηρεσίες στα λιμάνια
της Λεμεσού και της Λάρνακας, δικαιωμάτων, που δε θα ξεπερνούν αυτά, που αναφέρονται στον Πίνακα, από την 1.1.83". Στην γνωστοποίηση δεν γίνεται αναφορά σχετικά με τον τρόπο είσπραξης των δικαιωμάτων.Με σημείωμα του ημερ. 13.2.95 ο Γενικός Διευθυντής της Αρχής ενημέρωσε το Συμβούλιο της Αρχής για την κατάσταση στο λιμάνι της Λεμεσού, όσο αφορά την εκεί απασχόληση αποσκευοφορέων. Με το σημείωμα εκείνο ο Γενικός Διευθυντής εισηγήθηκε:
"(α) Η Αρχή να καλέσει τον Σύνδεσμο Ταξιδιωτικών Πρακτόρων στον οποίο
να προτείνει την ανάληψη και οργάνωση της εργασίας των αποσκευοφορέων, με τους όρους που θα θέσει η Αρχή.
(β) Σε περίπτωση που ο Σύνδεσμος δεν επιδείξει ενδιαφέρον, η Αρχή να προχωρήσει στην άμεση υλοποίηση των αποφάσεων 124/92
και 188/92.
(
γ) Η Αρχή να εισπράττει ποσοστό όχι μικρότερο των 20% πάνω στιςακαθάριστες εισπράξεις από την προσφορά εργασίας των αποσκευο-
φορέων, είτε αυτή αναληφθεί από τον Σύνδεσμο Ταξιδιωτικών Πρακτόρων, είτε από την ενισχυμένη ανεξάρτητη ομάδα των ήδη
αδειούχων αποσκευοφορέων."
Κατά τη συνεδρία του ημερ. 15.3.95 το Συμβούλιο της Αρχής "αποφάσισε όπως η Αρχή εισπράττει ποσοστό 40% πάνω στις εισπράξεις των αποσκευοφορέων και όπως γίνουν από τη Διεύθυνση μεθοδεύσεις που θα οδηγήσουν σε μια τέτοια διευθέτηση". Στις 13.4.95 το Συμβούλιο κατατοπίστηκε "από τον κ. Λ. Κουζούπα για τις ενέργειες που έγιναν στα πλαίσια της υλοποίησης" της πιο πάνω απόφασης ημερ. 15.3.95 και αποφασίστηκε όπως αυτή τεθεί σε εφαρμογή από την 1.4.95". Μετά από σχετική διευθέτηση που έγινε με το Σύνδεσμο Ναυτικών Πρακτόρων Κύπρου, "επί των εισπράξεων των αποσκευοφορέων καταβάλλετο από την 1.4.95 ποσοστό 60% στους αποσκευοφορείς και 40% στην Αρχή".
Μετά τη λήψη της απόφασης της 15.3.95 ο Σύνδεσμος Αποσκευοφορέων Λιμένων με επιστολή του δικηγόρου τους, ημερ. 28.3.95, ζήτησε όπως ανασταλεί η υλοποίηση της πρόθεσης της Αρχής να τους αφαιρεί 40% από τα δικαιώματα που αυτοί εισπράττουν για να τους δοθεί η ευκαιρία να συναντηθούν με την Αρχή "και να συζητήσουν τη ρύθμιση και λύση των οποιωνδήποτε ζητημάτων ή προβλημάτων που εκκρεμούν στο Λιμάνι Λεμεσού και που έχουν σχέση μαζί τους". Η Αρχή απάντησε στο δικηγόρο του Συνδέσμου "ότι το θέμα που αφορά τους πελάτες του εξετάζεται από την Αρχή με τη δέουσα προσοχή" (βλ. επιστολή ημερ. 3.4.95). Παρόμοιο αίτημα υποβλήθηκε και από την Επιτροπή του Συνδέσμου Αποσκευοφορέων Λεμεσού (βλ. επιστολή ημερ. 28.3.95). Το αίτημα εκείνο δεν φαίνεται να είχε τύχει απάντησης.
Με επιστολή του ημερ. 30.3.95 προς τον αιτητή αρ. 1 και τους άλλους αποσκευοφορείς ο Διευθυντής του Λιμανιού Λεμεσού έκαμε αναφορά στη συνάντηση τους ημερ. 24.3.95 κατά την οποία τους ανακοινώθηκε η απόφαση της Αρχής για πληρωμή εκ μέρους τους προς την Αρχή 40% των ετήσιων εισπράξεων τους ως "δικαιώματα (royalties)". Ταυτόχρονα επιβεβαίωνε ότι η σχετική απόφαση της Αρχής θα τεθεί σε εφαρμογή από την 1.4.95. Στις 12.9.1996 το Συμβούλιο της Αρχής δέκτηκε αντιπροσωπεία των αποσκευοφορέων τους οποίους συνόδευαν Εκπρόσωποι της συντεχνίας της ΠΕΟ και οι δικηγόροι τους. Οι εκπρόσωποι των αποσκευοφορέων εξέφρασαν τις απόψεις τους όσο αφορά τον θεσμό των αποσκευοφορέων, προβλήματα που αντιμετωπίζουν και τις μελλοντικές τους επιδιώξεις. Ακολούθησε μετά ανταλλαγή απόψεων. Το Συμβούλιο μετά την αποχώρηση των εκπροσώπων των αποσκευοφορέων αποφάσισε (α) να ετοιμαστεί και να υποβληθεί στο Συμβούλιο Σημείωμα για το θέμα των αποσκευοφορέων για την λήψη της σχετικής απόφασης και (β) να περιληφθεί πρόνοια στην νομοθεσία της Αρχής σε ότι αφορά την είσπραξη των δικαιωμάτων (royalties) από την Αρχή.
Ο Γενικός Διευθυντής αναταποκρινόμενος στην πιο πάνω απόφαση ετοίμασε σημείωμα ημερ. 8.12.96. Στο σημείωμα εκείνο γίνεται αναφορά σε θέματα που σχετίζονται με την απασχόληση των αδειούχων αποσκευοφορέων στα λιμάνια. Δε γίνεται όμως οποιαδήποτε αναφορά σε θέματα που σχετίζονται με τα επίδικα δικαιώματα.
Ο Σύνδεσμος Ναυτικών Πρακτόρων Κύπρου (βλ. επιστολές του ημερ. 18.11.96 και 21.11.96) ήγειρε θέμα κάλυψης των μελών του λόγω του ότι οι αποσκευοφορείς στις αποδείξεις που εξέδιδαν στους ναυτικούς πράκτορες σημείωναν ότι επιφυλάσουν το δικαίωμα για το υπόλοιπο ποσόν και ως εκ τούτου ζήτησε όπως η Αρχή επιληφθεί του θέματος ώστε οι αποσκευοφορείς να σταματήσουν να αναγράφουν στις αποδείξεις τους την πιο πάνω σημείωση. Ακόμα ανέφερε ότι ακολουθώντας την καθοδήγηση των Νομικών τους Συμβούλων τα μέλη του από την 1.12.96 θα αρνούντο να συνεχίσουν την αποκοπή του 40% από τα δικαιώματα των αποσκευοφορέων για λογαριασμό της Αρχής και θα καταβάλλουν ολόκληρο το ποσό στους αποσκευοφορείς. Το θέμα υπήρξε αντικείμενο διαβουλεύσεων μεταξύ της Αρχής - Νομικού Συμβούλου και Συνδέσμου Ναυτικών Πρακτόρων Κύπρου. Από τις διαβουλεύσεις αυτές προέκυψεν ότι η ακόλουθη διευθέτηση θα επίλυε το πρόβλημα:
"(α) Οι Ναυτικοί Πράκτορες θα εισπράτττουν ολόκληρο το ποσό των
δικαιωμάτων όπως γινόταν μέχρι τότε και θα το παραδίδουν στην
Αρχή.
(β) Η Αρχή θα κατακρατά ποσοστό 40% και θα καταβάλει το υπόλοιπο
60% στους αποσκευοφορείς.
(γ) Η διευθέτηση αυτή να ρυθμιστεί με σχετική γνωστοποίηση, σ΄
αντικατάσταση αυτής που εκδόθηκε το 1982, από την Αρχή."
Αφού ενημερώθηκε για τα πιο πάνω το Συμβούλιο της Αρχής αποφάσισε να εγκρίνει την έκδοση και τη δημοσίευση της επίδικης γνωστοποίησης στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Η γνωστοποίηση δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας της 28.3.97.
Με την επίδικη γνωστοποίηση η Αρχή γνωστοποίησε ότι τα δικαιώματα που έχουν εγκριθεί και καταβάλλονται αναφορικά με τις υπηρεσίες των αποσκευοφορέων στα Λιμάνια της Λεμεσού και της Λάρνακας δε θα ξεπερνούν αυτά που καθορίζονται στον Πίνακα και σύμφωνα με τους όρους που αναφέρονται σ΄ αυτόν. Το ύψος των δικαιωμάτων που προβλέπονται από την επίδικη γνωστοποίηση είναι το ίδιο με εκείνο που προβλέπεται από την πιο πάνω γνωστοποίηση του 1982 με τη διαφορά ότι στην επίδικη γνωστοποίηση τα δικαιώματα εκφράζονται σε "σεντ", στη δε γνωστοποίηση του 1982 σε "μιλς". Περαιτέρω, σύμφωνα με την επίδικη γνωστοποίηση:
"1. Τα πιο πάνω δικαιώματα εισπράττονται από την ενδιαφερόμενη
ναυτιλιακή γραμμή ή τον πράκτορα της και παραδίδονται στην Αρχή.
2. Εκ των εν λόγω δικαιωμάτων ποσοστό 60% καταβάλλεται από την
Αρχή στους αποσκευοφορείς."
Οι προδικαστικές ενστάσεις
.Με την ένσταση της η Αρχή έχει εγείρει τις πιο κάτω προδικαστικές ενστάσεις:
1. Η προσφυγή είναι απαράδεκτη δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη πράξη ή/και απόφαση δεν αποτελεί ατομική εκτελεστή διοικητική πράξη ή/και
απόφαση δυνάμενη να προσβληθεί επί ακυρώσει βάσει του ΄Αρθρου
146 του Συντάγματος.
2. Η προσβαλλόμενη απόφαση στερείται εκτελεστότητας δεδομένου ότι
αυτή αποτελεί βεβαιωτική προηγούμενης ή/και ότι είναι απλώς πληρο-
φοριακού χαρακτήρα."
Με την γραπτή αγόρευση του δικηγόρου της η Αρχή έχει εγείρει και την ακόλουθη προδικαστική ένσταση:
"Η προσβαλλόμενη πράξη που έπρεπε να προσβληθεί, γιατί αυτή παρήγε τα έννομα αποτελέσματα που τάσσει η θεωρία και νομολογία για να θεωρηθεί η πράξη εκτελεστή, είναι η απόφαση του Συμβουλίου ημερ. 15.3.1995 και όχι η γνωστοποίηση, και κατά συνέπεια τούτου η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη."
Αγορεύοντας υπέρ της πρώτης προδικαστικής ένστασης ο ευπαίδευτος συνήγορος της Αρχής υποστήριξε πως η επίδικη γνωστοποίηση, που αποτελεί και την μόνη προσβαλλόμενη πράξη, όπως προκύπτει από το αιτητικό των αιτητών, "είναι πληροφοριακού χαρακτήρα και συνεπώς στερείται εκτελεστότητας διότι δεν είναι καθοριστική των δικαιωμάτων των αιτητών".
Τί είναι εκτελεστή διοικητική πράξη
:΄Εχω ασχοληθεί με το ίδιο ζήτημα στην Eldorado Supermarket v. Δήμου Στροβόλου, Υποθ. αρ. 384/97/15.4.98. Μεταφέρω το σχετικό απόσπασμα από την απόφαση εκείνη:
"Το ζήτημα που προβάλλει για επίλυση είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη.
Η νομολογία μας είναι πλούσια επί του θέματος. Καθοδηγούμενη από τις σχετικές αρχές της ελληνικής νομολογίας έχει διαμορφώσει με σαφήνεια τις σχετικές αρχές. Συνοψίζονται ως πιο κάτω στην Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26, 27 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε)
'Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους.'
Σύμφωνα με το 'Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο' του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξης είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, ΄Εκδοση 1982, σελ. 170 - Βλ. επίσης και Λοϊζου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 413/96/25.2.97 και Ιδιωτικά Φροντιστήρια Κυπριανού Λτδ κ.α. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 26/97/31.10.97).
Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες 'δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων'.
Πράξεις οι οποίες είναι απλώς πληροφοριακού χαρακτήρα δεν είναι εκτελεστές (Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 C. L.R. 219. Βλ. και Απόφαση 2446/1968 του Συμβουλίου της Επικρατείας στην οποία κρίθηκε ότι η επίδικη πράξη απαραδέκτως προσβάλλεται 'ως στερουμένη εκτελεστού χαρακτήρος, καθ΄ όσον αύτη πληροφορίας απλώς παρέχει προς την αιτούσαν, μη δυναμένη να δημιουργήση ίδιον έννομον αποτέλεσμα')
.Μια απλή έκφραση της πρόθεσης ή της γνώμης της Διοίκησης προς τους διοικούμενους δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 237 και 239, Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 Α.Α.Δ. 219, 223, Institute of Cert. Pub. Accountants of Cyprus κ.α. v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 276, Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, σελ. 123, Α
.Ι. Τάχου, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 4η έκδοση, σελ. 356)."
Στην παρούσα υπόθεση ρυθμιστής των δικαιωμάτων των αιτητών ήταν η γνωστοποίηση του 1982. Με την επίδικη γνωστοποίηση έχουν υποβληθεί υποχρεώσεις στους αιτητές "μη υφιστάμενες πριν την έκδοση της". Αντίθετα με ότι συνέβαινε πριν από τη δημοσίευση της επίδικης γνωστοποίησης, δυνάμει της τελευταίας θα καταβάλλεται στην Αρχή ποσοστό 40% των δικαιωμάτων. Εφόσο η επίδικη γνωστοποίηση συνεπάγεται την δημιουργία υποχρέωσης που δεν υφίστατο προηγουμένως, αυτή - η επίδικη γνωστοποίηση - αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη. Μπορεί επομένως να προσβληθεί από πρόσωπα - όπως οι αιτητές - τα οποία έχουν έννομο συμφέρον, σύμφωνα με το άρθρο 146.2 του Συντάγματος. Ακολουθεί πως η πρώτη προδικαστική ένσταση δεν ευσταθεί και απορρίπτεται.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Αρχή δεν έχει επιχειρηματολογήσει υπέρ της δεύτερης προδικαστικής ένστασης. Αυτό, ίσως, να μην ήταν αναγκαίο γιατί η σχετική προδικαστική ένσταση είναι στενά συνδεδεμένη με την τρίτη προδικαστική ένσταση. Σε σχέση με την εγκυρότητα της τελευταίας υποστήριξε:
Η εκτελεστή πράξη είναι η πιο πάνω απόφαση του Συμβουλίου της Αρχής ημερ. 15.3.95 και όχι η επίδικη γνωστοποίηση. ΄Ηταν δε παραδεκτό γεγονός και από τον δικηγόρο των αιτητών (βλ. σελ. 2 της αγόρευσης τους) ότι η απόφαση λήφθηκε στις 15.3.95 και τέθηκε σε εφαρμογή την 1.4.95. Οι αιτητές είχαν πλήρη γνώση της απόφασης αφού υπέβαλαν και σχετικές ενστάσεις. Στην υπό κρίση υπόθεση όχι μόνο οι αιτητές έχουν λάβει γνώση της απόφασης της 15.3.95 "αλλά ακόμα έχουν προβεί και σε εκτέλεση της πράξης αφού έχουν λάβει το 40% των εισπράξεων τους όπως προνοεί η απόφαση αυτή". Συνεπώς - συνεχίζει η εισήγηση - η "προσβαλλόμενη πράξη είναι αποδεδειγμένα η απόφαση του Συμβουλίου της Αρχής ημερ. 15.3.95. Αυτή η πράξη παρήγαγε τα έννομα αποτελέσματα που οδηγούν στην έναρξη της προθεσμίας προσβολής της απόφασης". Η προσφυγή είναι, επομένως, εκπρόθεσμη.
Από την άλλη ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών υποστήριξε:
Η προσβαλλόμενη απόφαση λόγω της φύσης της έπρεπε να είχε εκδοθεί γραπτώς και να δημοσιευθεί. Η εκτέλεση της απόφασης πριν την δημοσίευση της ήταν παράνομη και ασυμβίβαστη με το κράτος δικαίου. ΄Οπου απαιτείται δημοσίευση η πράξη δεν υπάρχει νόμιμα πριν πραγματοποιηθεί η δημοσίευση. Η απόφαση ημερ. 15.3.95 "ουδέποτε εκδόθηκε και ουδέποτε απέκτησε την απαραίτητη νομική ισχύ. Η Αρχή σε κανένα σημείο της αγόρευσης της δεν έχει ισχυρισθεί περί του αντιθέτου".
Τυγχάνει εξεταστέο το κατά πόσο η προσβαλλόμενη πράξη ήταν δημοσιευτέα. Στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση. ΄Αλλωστε η ίδια διοίκηση τελικά επέλεξε να την δημοσιεύσει. Η δε ανάγκη για τη δημοσίευση της προκύπτει ως ακολούθως:
Η εξουσία για πληρωμή δικαιωμάτων στους αιτητές παρέχεται από το άρθρο 25 του περί Οργανισμού Λιμένων Κύπρου Νόμου του 1973 (Ν 38/73) ("ο Νόμος"), σύμφωνα με τον οποίο η Αρχή μπορεί με έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου να καθορίζει "δια Κανονισμών τα εκάστοτε πληρωτέα δικαιώματα".
Δυνάμει, λοιπόν, του άρθρου 25 του Νόμου έχουν εκδοθεί οι περί Οργανισμού Λιμένων Κύπρου (Καταβλητέα Δικαιώματα) Κανονισμοί του 1976 (Κ.Δ.Π. 45/76) ("οι Κανονισμοί"). Το σχετικό με τα επίδικα δικαιώματα Μέρος των Κανονισμών είναι το "Μέρος VΙΙΙ - Δικαιώματα δι΄ υπηρεσίας προσφερομένας υπό τρίτων".
Η επίδικη γνωστοποίηση, καθώς φαίνεται από το κείμενο της έχει εκδοθεί "με βάση το Μέρος VIII". Ενόψει των προνοιών του άρθρου 25 ήταν αναγκαία η έκδοση Κανονισμών για τον καθορισμό των δικαιωμάτων. Η επίδικη γνωστοποίηση αποτελεί μέρος των Κανονισμών. Το άλλο μέρος αποτελείται από την πιο πάνω Κ.Δ.Π. 4
5/76. Εφόσο οι Κανονισμοί, περιλαμβανομένης και της επίδικης γνωστοποίησης, είχαν εκδοθεί δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης έπρεπε να είχαν δημοσιευτεί (Βλ. και Sofocleous v. Electricity Authority of Cyprus (1984) 3 C.L.R. 1089, Ploussiou v. Central Bank (1983) 3 C.L.R. 398, άρθρο 82 του Συντάγματος και άρθρο 7 του περί Ερμηνείας Νόμου, Κεφ. 1). Ακολουθεί πως η απόφαση της 15.3.95 ήταν δημοσιευτέα.Ποιές είναι τώρα οι συνέπειες από τη μη δημοσίευση της απόφασης της 15.3.95;
Σύμφωνα με το "Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου", 1η έκδοση, 1996, του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου, σελ. 168 "η δημοσίευση της διοικητικής πράξης, όταν επιβάλλεται, αποτελεί αναγκαίο τύπο της δήλωσης της βούλησης του διοικητικού οργάνου και συστατικό στοιχείο της πράξης (Σ.Ε. 4082/87, 2999/1988). Στην περίπτωση αυτή χωρίς και έως τη δημοσίευση δεν υπάρχει διοικητική πράξη, αλλά έχουμε ανύπαρκτη ή ανυπόστατη πράξη (Σ.Ε. 4957/87, 494/95, 3411/95).
Ο Γ. Μ. Παπαχατζής στο βιβλίο του "Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου", Τόμος Πρώτος, 6η έκδοση, σελ. 162, το θέτει ως εξής:
"Η δημοσίευση αποτελεί την τελευταία φάση της διαδικασίας κατάρτισης της πράξης. Είναι το στάδιο το τελικό, το αναγκαίο για την ολοκλήρωση της έκδοσης της. Χωρίς τη δημοσίευση η κρατική πράξη είναι ανυπόστατη.
Σ΄ αυτό το ζήτημα δεν εξετάζομε ποιό όργανο της πολιτείας εκδίδει την κρατική πράξη ούτε ποιό είναι το περιεχόμενό της (αν είναι δηλαδή ειδική ή κανονιστική, αν είναι νομοθετικής 'ύλης' ή διοικητική στο ουσιαστικό της περιεχόμενο κλπ.). Εξετάζομε μόνο αν το
(Βλ. και Θ.Δ. Τσάτσου "Η Αίτηση Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας", 3η έκδοση, σελ. 338).
Η μη δημοσίευση της απόφασης της 15.3.95 την καθιστά ανύπαρκτη ή ανυπόστατη. Ακολουθεί πως δεν θα μπορούσε να ασκηθεί προσφυγή κατά του κύρους της γιατί τέτοια προσφυγή θα ήταν απαράδεκτη (βλ. Στ. Ε. 1644/67 και 261/70). Η κατάληξη αυτή σφραγίζει και τη μοίρα των σχετικών προδικαστικών ενστάσεων οι οποίες απορρίπτονται. Η παρούσα προσφυγή έχει ασκηθεί εμπρόθεσμα κατά της μόνης εκτελεστής απόφασης η οποία μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή και η οποία είναι η επίδικη γνωστοποίηση.
Η ουσία της προσφυγής
.Ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών υποστήριξε πως η προσβαλλόμενη απόφαση "λήφθηκε και/ή δημοσιεύτηκε κατά παράβαση του Νόμου 38/73 και ιδιαίτερα του άρθρου 25(1).
΄Οπως αναφέρεται πιο πάνω (βλ. σελ. 9) σύμφωνα με το άρθρο 25(1) του Νόμου η Αρχή "μπορεί με έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου να καθορίζει τα εκάστοτε πληρωτέα δικαιώματα". Οι πιο πάνω Κανονισμοί "Κ.Δ.Π. 45/76" έχουν εκδοθεί δυνάμει του άρθρου 25 "τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου". Προβλέπουν για τα πληρωτέα δικαιώματα σε σχέση με "γενικά, λιμενικά δικαιώματα παραβολής, αποθηκευτικά δικαιώματα κλπ." (βλ. Μέρη Ι μέχρι VII των Κανονισμών).
Τα πληρωτέα δικαιώματα σε σχέση με τις υπηρεσίες που καλύπτονται από τα Μέρη Ι μέχρι VII καθορίζονται σε χρηματικά ποσά. Εξαίρεση αποτελεί το Μέρος VIII των Κανονισμών το οποίο μας αφορά. Τα πληρωτέα δικαιώματα για τις υπηρεσίες που προσφέρουν οι αποσκευοφορείς δεν καθορίστηκαν σε ποσά από τους Κανονισμούς. ΄Εχουν αφεθεί (βλ. Μέρος VIII των Κανονισμών) να καθορισθούν "ως ο Οργανισμός ήθελε, δυνάμει συμφωνίας ή ετέρου διακανονισμού ή διευθετήσεως καταβάλει ή εγκρίνει την καταβολήν ...". Λαμβάνω υπόψη το λεκτικό του άρθρου 25 του Νόμου. ΄Εχω την άποψη πως δεν αφήνει οποιοδήποτε περιθώριο για καθορισμό δικαιωμάτων με τον τρόπο που προβλέπεται από το Μέρος V
III των Κανονισμών. Σύμφωνα με την ορθή ερμηνεία του άρθρου 25:(1) Η Αρχή μπορεί να καθορίζει τα "εκάστοτε πληρωτέα δικαιώματα" αλλά
μόνο με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου.
(2) Τα πληρωτέα δικαιώματα πρέπει απαραίτητα να εκφράζονται σε ποσά
και να εγκρίνονται από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Στην παρούσα περίπτωση με την προσβαλλόμενη απόφαση-γνωστοποίηση ο καθορισμός των δικαιωμάτων έχει εκφραστεί σε ποσά αλλά αυτά τα δικαιώματα δεν εγκρίθηκαν από το Υπουργικό Συμβούλιο - όπως στην περίπτωση των δικαιωμάτων που προβλέπονται από τα Μέρη Ι και VII των Κανονισμών. ΄Οπως αναφέρεται πιο πάνω το άρθρο 25 του Νόμου δεν επιτρέπει τον καθορισμό των δικαιωμάτων με τον τρόπο που προβλέπεται από το Μέρος VIII των Κανονισμών. Από το ενώπιον του Δικαστηρίου υλικό
δεν φαίνεται να είχε εξασφαλιστεί η έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου πριν από τη δημοσίευση της επίδικης γνωστοποίησης.΄Εχω την άποψη πως η έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, δυνάμει του άρθρου 25 του Νόμου, αποτελεί ουσιώδη νομοθετικό τύπο της πράξης. Η απουσία λοιπόν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου καθιστά άκυρη την προσβαλλόμενη πράξη λόγω παράβασης ουσιώδους νομοθετικού τύπου.
΄Ενας άλλος λόγος ακύρωσης που έχει προβληθεί είναι εκείνος της έλλειψης αιτιολογίας. Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Αρχής εισηγήθηκε πως "ο διοικητικός φάκελος παρέχει πλήρη αιτιολογία στην ληφθείσα απόφαση". Ενδεικτικά αναφέρθηκε στο πιο πάνω σημείωμα του Γενικού Διευθυντή ημερ. 13.2.95 - παρατίθεται στις σελ. 2-3 - "συμπληρωμένο με τις επιστολές όπως αυτή του Διευθυντή
Λιμανιού Λεμεσού" και υποστήριξε πως η αιτιολογία της απόφασης συμπληρώνεται πλήρως από το σημείωμα αυτό.Σύμφωνα με τη Νομολογία η αναπλήρωση της ελλείπουσας αιτιολογίας από τα στοιχεία του φακέλου "δύναται να χωρήση μόνον, εφ΄ όσον ευθέως και αμέσως προκύπτει τοιαύτη εκ των στοιχείων του φακέλου" (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 185, 186). Στην παρούσα περίπτωση όχι μόνο δεν προκύπτει αιτιολογία ευθέως και αμέσως από το φάκελο αλλά η προσβαλλόμενη απόφαση αποκλίνει από τα στοιχεία του φακέλου. Συγκεκριμένα με το πιο πάνω σημείωμα του ο Διευθυντής, ο οποίος στην προκείμενη περίπτωση αποτελεί Συμβουλευτικό ΄Οργανο, είχε εισηγηθεί όπως η Αρχή εισπράττει ποσοστό "όχι μικρότερο των 20% πάνω στις ακαθάριστες εισπράξεις από την προσφορά εργασίας των αποσκευοφορέων". Με την προσβαλλόμενη απόφαση η Αρχή καθόρισε το ποσοστό αυτό στο διπλάσιο χωρίς να αιτιολογήσει την τόσο μεγάλη απόκλιση της από την προηγούμενη γνώμη του Συμβουλευτικού της Οργάνου. ΄Επεται πως τα στοιχεία του φακέλου που έχει επικαλεσθεί ο ευπαίδευτος συνήγορος της Αρχής όχι μόνο δεν συμπληρώνουν την ελλείπουσα αιτιολογία αλλά αποτελούν ακόμη ένα πρόσθετο λόγο για τον οποίο αυτή είναι αναιτιολόγητη. Τον παραθέτω: Η απόκλιση από τη γνώμη Συμβουλευτικού Οργάνου έπρεπε να είχε αιτιολογηθεί δεόντως (Βλ. Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο", 3η έκδοση, παραγ. 642. Βλ. και Σαρμά "Η Συνταγματική και Διοικητική Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας", Β΄ έκδοση, σελ. 132: "Κατά την παγία νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 482/1996, 369/1978, 1704/1981) επί απλής γνωμοδοτήσεως το αποφασίζον όργανον δεν οφείλει μεν να συμμορφωθεί προς την γνωμοδότησιν ή επί πλειόνων γνωμοδοτήσεων προς ωρισμένην εκ τούτων, πλην υποχρεούται να αιτιολογήση την απόκλισιν του από της ληθείσης γνώμης και δη εφ΄ όσον η γνώμη αυτή προέρχεται εξ οργάνου συντεθειμένου εκ προσώπων, κεκτημένων ειδικάς γνώσεις και εμπειρίαν").
Για τους πιο πάνω λόγους η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της με έξοδα £300.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.