|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 4 ΑΑΔ 612
20 Ιουλίου, 1998
[ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΝΔΡΕΑΣ ΧΑΜΑΛΗΣ,
Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ,
Καθ' ου η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 695/96)
Διοικητικό Δίκαιο ― Διοικητική πράξη σε αντίθεση προς πράξη κανονιστικού περιεχομένου ―�Aρχές διακρίσεως από τη νομολογία και εφαρμογή τους στην κριθείσα περίπτωση προσβολής διατάγματος καθορισμού περιοχής επιφυλαχθείσας για λουομένους δυνάμει του N. 72/68.
Aναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Δεν εκτείνεται επί πράξεων κανονιστικού περιεχομένου αλλά μόνο επί ατομικών πράξεων ― Περιστάσεις του απαραδέκτου προσφυγής στην κριθείσα περίπτωση.
O αιτητής προσέφυγε κατά του διατάγματος καθορισμού ζώνης προστασίας των λουομένων που επηρέαζε τα συμφέροντά του ως επιχειρηματία θαλασσίων σπορ.
Tο Aνώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας ως απαράδεκτη την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
Τέθηκε από την συνήγορο του καθ' ου και προέχει για εξέταση το κατά πόσο ό,τι προσβάλλεται αποτελεί, όπως προτείνει ο αιτητής, διοικητική πράξη υποκείμενη στην αναθεωρητική δικαιοδοσία δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος και όχι, όπως προβάλλει ο καθ' ου, κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου.
Ο συνήγορος του αιτητή εισηγήθηκε ότι το διάταγμα αποτελούσε γενικής φύσης πολλαπλά ατομική πράξη. Προς υποστήριξη αυτής της εισήγησης επικαλέστηκε ως ανάλογες τις περιπτώσεις διαταγμάτων για πολεοδομικό σχεδιασμό, δυνάμει του περί Πολεοδομίας Νόμου του 1972 (Ν. 90/72) τα οποία, όπως επιβεβαίωσε η Ολομέλεια στην Ανθή Δ. Δημητριάδη v. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 A.A.Δ. 85, συνιστούν πολλαπλά ατομικές διοικητικές πράξεις. Εκεί όμως, όπως και σε διάφορες άλλες παρόμοιες περιπτώσεις, η ρύθμιση, παρά τη γενικότητά της, δεν αφορούσε παρά μόνο σε συγκεκριμένα άτομα, μεταβάλλοντας τα δικά τους συμφέροντα - ιδιοκτησίας στην περίπτωση πολεοδομίας - αλλά όχι και του κοινού γενικά. Ενώ το διάταγμα στην προκείμενη περίπτωση είχε γενική εφαρμογή για όλους ανεξαίρετα. Έθετε δηλαδή κανόνα δικαίου. Το ότι με βάση αυτό τον κανόνα κάποιος επηρεαζόταν περισσότερο και άλλος λιγότερο ή καθόλου - ανάλογα με τις περιστάσεις του καθενός - δεν αποτελεί κριτήριο για τον καθορισμό της φυσιογνωμίας της πράξης. Η διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής, συνοψίστηκε από την Ολομέλεια στην Kanika Hotels Ltd. κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169.
Ο συνήγορος του αιτητή αναφέρθηκε προς υποστήριξη της εισήγησης του και στην απόφαση της Ολομέλειας στη Θεοδουλίδου v. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 2605, όπου η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου (Δ.Π. 657/68) με την οποία καθορίστηκαν εκπαιδευτικές περιφέρειες για γενική ρύθμιση της εγγραφής και φοίτησης μαθητών, δεν θεωρήθηκε κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Δεν παρίσταται ανάγκη να συζητηθεί η εν λόγω κατάταξη. Εκείνο που έχει σημασία είναι οι αρχές στις οποίες βασίστηκε η κατάταξη, όχι το αποτέλεσμα της εφαρμογής τους.
Η σημασία αυτής της επισήμανσης σε σχέση με τη Θεοδουλίδου (ανωτέρω) - που εξηγεί το αποτέλεσμα παρά την κατάταξη - φωτίζεται από την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στη Δημοκρατία ν. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association κ.ά. (1998) 3 Α.Α.Δ. 57, όπου κρίθηκε ότι απόφαση του αρμόδιου υπουργού, με την οποία καθόρισε τα πληρωτέα τέλη για τη λειτουργία αποθηκών αποταμίευσης δυνάμει του περί Τελωνείων και Φόρων Κατανάλωσης Νόμου του 1967 (Ν. 82/67) όπως τροποποιήθηκε, αποτελούσε κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου.
Κατά τη γνώμη του Δικαστηρίου το προσβαλλόμενο διάταγμα αποτελούσε στο σύνολό του κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Και ως εκ τούτου εκβαίνει της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Δημητριάδη v. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85,
Kanika Hotels Ltd. κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού - Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169,
Θεοδουλίδου v. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 2605,
Δημοκρατία v. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association κ.ά. (1998) 3 Α.Α.Δ. 57.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία προσβάλλεται το διάταγμα για τη διατήρηση ενός θαλάσσιου διαύλου για θαλάσσια σπορ χωρίς αυτό να προνοεί για την ύπαρξη και δεύτερου διαύλου προς εξυπηρέτηση των επαγγελματικών συμφερόντων του αιτητή.
A. Σ. Aγγελίδης, για τον Aιτητή.
E. Παπακυριακού, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τον Kαθ' ου η αίτηση.
Cur. adv. vult.
NIKOΛAOY, Δ.: Με τον περί Προστασίας των Λουομένων εν τη Θαλάσση Νόμο του 1968 (Ν. 72/68 όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 12/86), παρέχεται εξουσία στον Υπουργό Συγκοινωνιών και Έργων να κηρύσσει οποιοδήποτε μέρος της παραλίας και παρακείμενης ζώνης της θάλασσας ως περιοχή επιφυλαχθείσα για τους λουομένους (άρθρο 3) και τίθενται, σε σχέση με τέτοια περιοχή, απαγορεύσεις ως προς τη διέλευση ακάτων και μηχανοκινήτων οχημάτων, τη χρησιμοποίηση δικτύων και ψαροτούφεκων και την επέμβαση σε σημαντήρες (άρθρα 4, 4Α και 4Β). Στο άρθρο 3 διαλαμβάνονται τα ακόλουθα:
"3.(1) Ο Υπουργός κέκτηται εξουσίαν όπως διά διατάγματος, δημοσιευομένου εις την επίσημον εφημερίδα της Δημοκρατίας, κηρύσση οιονδήποτε μέρος της παραλίας ομού μετά της παρακείμενης προς αυτό ζώνης της θαλάσσης, ως ήθελον περιγραφή και καθορισθή εν τω διατάγματι, ως περιοχήν επιφυλαχθείσαν αποκλειστικώς διά λουομένους εν τη θαλάσση.
(2) Ο Υπουργός δύναται να περιλάβη εν τω διατάγματι οιασδήποτε συμπληρωματικάς διατάξεις ως προς τον επί τόπου καθορισμόν της περιοχής δι' ευκρινώς διακρινομένων σημάτων ή την καθ' έκαστον έτος χρονικήν διάρκειαν ταύτης ή άλλας παρεμπιπτούσης φύσεως διατάξεις ως ήθελε κρίνει σκόπιμον."
Για το έτος 1996 ο Υπουργός εξέδωσε διάταγμα, με ισχύ από τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα την 31 Μαΐου 1996 μέχρι την 31 Οκτωβρίου 1996, το οποίο κάλυπτε και τη θαλάσσια περιοχή κοντά στην τοποθεσία "Μακρόνησος" στην Αγία Νάπα, που εδώ ενδιαφέρει. Το διάταγμα περιείχε πρόνοια για τη διατήρηση, στην εν λόγω επιφυλαχθείσα περιοχή, ενός θαλάσσιου διαύλου για θαλάσσια σπορ με ακάτους - ο όρος περιλαμβάνει ιστιοσανίδες, ποδήλατα θάλασσας, κανώ, θαλάσσια σκούτερ κ.α. - και μηχανοκίνητα οχήματα. Ο δίαυλος προοριζόταν για χρήση από το ευρύ κοινό.
Ο αιτητής προσβάλλει το διάταγμα μόνο επειδή αυτό δεν προνοούσε για την ύπαρξη και δεύτερου διαύλου, όπως συνέβηκε σε κάποια περίοδο στο παρελθόν, προς εξυπηρέτηση των δικών του επαγγελματικών συμφερόντων. Ενώ ο καθορισθείς δίαυλος συνέπιπτε, όπως και πριν, με το σημείο από όπου διεξήγαγε επιχείρηση θαλασσίων σπορ κάποιος ανταγωνιστής.
Ο δίαυλος που εξυπηρετούσε τον αιτητή καταργήθηκε με το διάταγμα του 1993. Ο αιτητής, που από καιρό ασχολείτο στην περιοχή επαγγελματικά με θαλάσσια σπορ, διαμαρτυρήθηκε και ζήτησε επαναφορά της προηγούμενης κατάστασης. Το αίτημα του δεν έγινε δεκτό. Προσέβαλε το διάταγμα του 1993 με προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο την οποία εν τέλει απέσυρε. Συνέχισε όμως να προβαίνει σε παραστάσεις και να πιέζει για τη συμπερίληψη στο διάταγμα του κάθε επόμενου έτους και δεύτερου διαύλου. Δεν πέτυχε. Αλλά τα διατάγματα του 1994 και 1995 δεν τα προσέβαλε. Επανήλθε, προσβάλλοντας με την παρούσα προσφυγή εκείνο του 1996. Το οποίο, παρά τη λήξη του, εμφανίζεται να άφησε ζημιογόνα κατάλοιπα που να δικαιολογούν συνέχιση της προσφυγής.
Τέθηκε από την συνήγορο του καθ' ου και προέχει για εξέταση το κατά πόσο ό,τι προσβάλλεται αποτελεί, όπως προτείνει ο αιτητής, διοικητική πράξη υποκείμενη στην αναθεωρητική δικαιοδοσία δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος και όχι, όπως προβάλλει ο καθ' ου, κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου.
Ο συνήγορος του αιτητή εισηγήθηκε ότι το διάταγμα αποτελούσε γενικής φύσης πολλαπλά ατομική πράξη. Προς υποστήριξη αυτής της εισήγησης επικαλέστηκε ως ανάλογες τις περιπτώσεις διαταγμάτων για πολεοδομικό σχεδιασμό, δυνάμει του περί Πολεοδομίας Νόμου του 1972 (Ν. 90/72) τα οποία, όπως επιβεβαίωσε η Ολομέλεια στην Ανθή Δ. Δημητριάδη ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, συνιστούν πολλαπλά ατομικές διοικητικές πράξεις. Εκεί όμως, όπως και σε διάφορες άλλες παρόμοιες περιπτώσεις, η ρύθμιση, παρά τη γενικότητα της, δεν αφορούσε παρά μόνο σε συγκεκριμένα άτομα, μεταβάλλοντας τα δικά τους συμφέροντα - ιδιοκτησίας στην περίπτωση πολεοδομίας - αλλά όχι και του κοινού γενικά. Ενώ το διάταγμα στην προκείμενη περίπτωση είχε γενική εφαρμογή για όλους ανεξαίρετα. Έθετε δηλαδή κανόνα δικαίου. Το ότι με βάση αυτό τον κανόνα κάποιος επηρεαζόταν περισσότερο και άλλος λιγότερο ή καθόλου - ανάλογα με τις περιστάσεις του καθενός - δεν αποτελεί κριτήριο για τον καθορισμό της φυσιογνωμίας της πράξης. Η διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής, συνοψίστηκε από την Ολομέλεια στην Kanika Hotels Ltd. κ.ά. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169:
"Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).
Για τη διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής πράξης δέστε και την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στις υποθέσεις Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85."
Ο συνήγορος του αιτητή αναφέρθηκε προς υποστήριξη της εισήγησης του και στην απόφαση της Ολομέλειας στη Θεοδουλίδου ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 2605, όπου η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου (Δ.Π. 657/68) με την οποία καθορίστηκαν εκπαιδευτικές περιφέρειες για γενική ρύθμιση της εγγραφής και φοίτησης μαθητών, δεν θεωρήθηκε κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Δεν παρίσταται ανάγκη να συζητήσω την εν λόγω κατάταξη. Εκείνο που έχει σημασία είναι οι αρχές στις οποίες βασίστηκε η κατάταξη, όχι το αποτέλεσμα της εφαρμογής τους. Επρόκειτο για εκείνες που αργότερα συνοψίστηκαν στην Kanika Hotels Ltd κ.ά. (ανωτέρω). Επισημαίνω άλλωστε ότι, ανεξάρτητα από την κατάταξη, στη Θεοδουλίδου (ανωτέρω) δεν προσβλήθηκε άμεσα η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου αλλά η μεταγενέστερη απόφαση των αρμοδίων εκπαιδευτικών αρχών. Το Δικαστήριο ανέφερε σχετικά τα εξής:
"Ωστόσο εδώ δεν ανακύπτει θέμα εκπροθέσμου διότι η προσφυγή δεν προσβάλλει την απόφαση 657, αλλά στρέφεται κατά της επίδικης απόφασης των καθ' ων η αίτηση, η οποία είχε ως βάση την 657."
Η σημασία αυτής της επισήμανσης σε σχέση με τη Θεοδουλίδου (ανωτέρω) - που εξηγεί το αποτέλεσμα παρά την κατάταξη - φωτίζεται από την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στη Δημοκρατία ν. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association κ.ά. (1998) 3 Α.Α.Δ. 57, όπου κρίθηκε ότι απόφαση του αρμόδιου υπουργού, με την οποία καθόρισε τα πληρωτέα τέλη για τη λειτουργία αποθηκών αποταμίευσης δυνάμει του περί Τελωνείων και Φόρων Κατανάλωσης Νόμου του 1967 (Ν. 82/67) όπως τροποποιήθηκε, αποτελούσε κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Η Ολομέλεια πρόσθεσε συναφώς ότι δικαίωμα προσφυγής παρεχόταν μόνο κατόπιν εφαρμογής σε άτομο με τη λήψη διοικητικής απόφασης στη βάση της κανονιστικής. Κάτι που εδώ δεν θα μπορούσε βέβαια να συμβεί ενόψει του περιεχομένου της ρύθμισης. Αναφέρθηκαν σχετικά τα εξής:
"Όσο και αν τα τέλη λειτουργίας καθορίζονται από τον Υπουργό και δεσμίως είναι που επιβάλλονται από τον Διευθυντή ως όρος κατά την υπ' αυτού έγκριση της έναρξης ή της συνέχισης λειτουργίας αποθηκών αποταμίευσης, ο εν λόγω όρος αποτελεί εν τούτοις μέρος της διοικητικής απόφασης την οποία εν καιρώ εκδίδει ο Διευθυντής κατόπιν σχετικού αιτήματος. Τότε είναι που διοικητικώς διαμορφώνεται καθεστώς για τον διοικούμενο το οποίο αυτός δύναται να προσβάλει δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Οπότε σε εκείνο το πλαίσιο εξετάζεται και η νομιμότητα του καθορισμού τελών στον οποίο είχε προβεί ο Υπουργός."
Κατά τη γνώμη μου το προσβαλλόμενο διάταγμα αποτελούσε στο σύνολο του κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Και ως εκ τούτου εκβαίνει της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη, με έξοδα. Τα έξοδα να υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
H�προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.