CyLaw | Αναφορικά μ'εμάς | Επικοινωνία

(1998) 4 ΑΑΔ 767

Υπόθεση αρ. 359/96

ΜΕΤΑΞΥ:

H εταιρεία Τhanos Club Hotels Ltd υπέβαλε αίτηση για εξασφάλιση πολεοδομικής άδειας για την ανέγερση ξενοδοχειακού συγκροτήματος. Για να καταστεί δυνατή η έκδοση της άδειας ήταν απαραίτητη η παραχώρηση από υπουργική επιτροπή παρέκκλισης από τις πρόνοιες του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης (Δήλωση Πολιτικής), σύμφωνα με το άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972, Ν.90/72, όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 5 του Ν.7/90. Επίσης, αναγκαία ήταν και η παραχώρηση χαλάρωσης από την υπουργική επιτροπή, για τις οικοδομές που υπήρχε πρόθεση να ανεγερθούν μέσα στη ζώνη προστασίας της παραλίας, σύμφωνα με το άρθρο 5Α του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου, Κεφ.59, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 3 του Ν.8/72

Προσφυγή μπορεί να ασκηθεί μόνο αν ο αιτητής έχει άμεσο ενεστώς έννομο συμφέρον. Η ύπαρξη του εννόμου συμφέροντος δημιουργεί τη δικαιοδοσία του δικαστηρίου, ενώ αντίθετα ανυπαρξία του στερεί από το δικαστήριο την εξουσία να ασχοληθεί με την προσφυγή (Loukis Κritiotis v. The Municipality of Paphos and another (1986) 3 C.L.R. 322, 338).

Η έννοια του συμφέροντος στην περίπτωση της άσκησης της αίτησης ακύρωσης είναι ευρύτερη από την έννοια του νομικού δικαιώματος. Το έννομο συμφέρον αφορά κάθε νομική ή πραγματική κατάσταση που αναγνωρίζεται από το δίκαιο, από την οποία ο αιτητής βάσει ενός ειδικού δεσμού αντλεί ωφέλεια που θίγεται από την προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη, δηλαδή που μεταβλήθηκε ή δεν ρυθμίστηκε, με συνέπεια την πρόκληση υλικής ή ηθικής βλάβης σ΄ αυτόν (Τροοδία Ιωνά Αριστοδήμου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 184/92, ημερ. 15.7.1992, Λουκία Σεργίδου ν. Δήμου Λευκωσίας και άλλου, Α.Ε. 1738, ημερ. 27.2.1998).

Η προσφυγή ασκείται από οποιονδήποτε του οποίου προσβλήθηκε με την πράξη συμφέρον που έχει είτε ως άτομο, είτε ως μέλος κοινότητας. Η προσφυγή μπορεί βέβαια να ασκηθεί είτε από φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ενώ συμφέρον θεωρείται ότι έχει ο ζημιωθείς, υλικά ή ηθικά από την προσβαλλόμενη πράξη (Τσάτσος, ανωτέρω, σελ. 32, 33. Βλέπε επίσης Γεωργίου κ.α. ν. Δημοκρατίας κ.α., Α.Ε. 2166, ημερ. 28.2.1997).

Η ύπαρξη συμφέροντος είναι καθαρά υποθετική και δεν ταυτίζεται προς την ύπαρξη πραγματικής, θετικής ή υποθετικής, υλικής ή ηθικής ζημιάς. Αρκεί ότι θα απεφεύγετο η ζημία ή θα υπήρχε ωφέλεια αν η διοίκηση δεν προέβαινε στην προσβαλλόμενη πράξη ή δεν παρέλειπε τη συγκεκριμένη ενέργεια (Τσάτσος, ανωτέρω, σελ.39).

Ο καθηγητής Δαγτόγλου στο σύγγραμμα Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 1994, Δεύτερη ΄Εκδοση, αναφέρει στη σελ. 398:

Η προστασία του δημόσιου συμφέροντος υπερέχει έναντι του ατομικού συμφέροντος του επηρεαζομένου, που υποχωρεί όταν μεταξύ τους υπάρχει σύγκρουση (Παντελής Κυνηγού κ.α. ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2111, ημερ. 18.6.1998).

Ο πολιτισμός γενικά, κάθε έθνος, κάθε κοινωνικό σύνολο, κάθε ομάδα, κάθε άτομο δημιουργούν ηθικές αξίες. Η δεκτικότητα αναγωγής του ηθικού συμφέροντος σε κάποια από τις αναγνωρισμένες ηθικές αξίες καθιστά βέβαιη τη διαπίστωση της ύπαρξης ή μη εννόμου συμφέροντος. Από τις ηθικές αυτές αξίες αποκλείονται από τη σκοπιά που εξετάζουμε το θέμα, οι αρχές που κρίνονται από το δίκαιο ή τις γενικώς κρατούσες ηθικές αρχές απαράδεκτες, καθώς και οι όλως υποκειμενικές αξίες. Κάθε άλλη ηθική αξία μπορεί να χαρακτηριστεί ως αναγνωρισμένη (Τσάτσος, ανωτέρω, σελ. 35).

Αναμφισβήτητα το περιβάλλον συνιστά μια αξία, ένα έννομο αγαθό, σύνθετο και συλλογικό. Η ανάγκη προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος από κάθε πιθανό κίνδυνο καταστροφής διακηρύχθηκε εντελώς πρόσφατα (Κυνηγού κ.α. ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω). Στην ίδια απόφαση τονίστηκε ότι η χλωρίδα και πανίδα του τόπου μας ενταλμένες στο ευρύτερο φυσικό περιβάλλον είναι παράγοντες ζωής, ενώ η προστασία και διατήρηση του φυσικού μας πλούτου αποτελεί ανάγκη που επιτάσσει το δημόσιο συμφέρον. Τονίστηκε επίσης ότι ακόμα και ο πιο απομακρυσμένος κίνδυνος πρόκλησης καταστροφής πρέπει να εξουδετερώνεται.

Το έννομο συμφέρον φυσικού προσώπου πρέπει να είναι προσωπικό, άμεσο και ενεστώς. ΄Ομως, όπως παρατηρεί και η Γλυκερία Σιούτη στη μελέτη η Συνταγματική Κατοχύρωση της Προστασίας του Περιβάλλοντος, σελ. 65 και επ., στην περίπτωση της προστασίας του περιβάλλοντος παρατηρείται μια δυνατότητα, αλλά και μια αναγκαιότητα διεύρυνσης της έννοιας των χαρακτηριστικών αυτών στοιχείων του εννόμου συμφέροντος. Η θέση αυτή οδηγεί στην αποσύνδεση ή έστω στη χαλάρωση της προϋπόθεσης προσβολής ενός προσωπικού και άμεσου συμφέροντος του αιτούντος στην περίπτωση άσκησης αίτησης ακυρώσεως και στη σύνδεση του παραδεκτού της με την έννοια του κινδύνου να προσβληθούν έστω και εμμέσως δικαιώματα ή συμφέροντα του ανθρώπου (Α. Τάχος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Τέταρτη ΄Εκδοση, 1982, σελ. 300).

Το φυσικό περιβάλλον είναι άρρηκτα συνυφασμένο με το δικαίωμα στη ζωή που διακηρύσσει το ΄Αρθρο 7.1 του Συντάγματος που έχει ως πρότυπο το άρθρο 2(1) της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (Δημοκρατία ν. Κοινότητας Πυργών, Α.Ε. 1518, ημερ. 1.11.1996). Το δικαίωμα αυτό δημιουργεί και το απαραίτητο έννομο συμφέρον για την προσβολή απόφασης που καταπονεί το περιβάλλον που συναρτάται εν προκειμένω με την ποιότητα ζωής. Στην ίδια απόφαση κρίθηκε ότι το δικαίωμα δεν είναι μόνο ατομικό, αλλά και συλλογικό. Το έννομο συμφέρον δεν απαιτείται να ανήκει μόνο στον προσφεύγοντα, Μπορεί να είναι επίσης κοινό σε ορισμένο κύκλο προσώπων που συνδέονται μεταξύ τους με στενούς γεωγραφικούς, οικονομικούς, πολιτιστικούς και άλλους δεσμούς.

Διατάξεις για προστασία του περιβάλλοντος βρίσκουμε όχι μόνο σε πολλά σύγχρονα Συντάγματα, αλλά ακόμα και σε διατάξεις του Ρωμαϊκού Δικαίου. ΄Οπως παρατηρεί και ο Αλ. Σακελλαρόπουλος στη μελέτη του Σκέψεις για το πρόβλημα του περιβάλλοντος από τη νομική σκοπιά, Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979, Τόμος 2, σελ. 223, 304, η αρχικά περιορισμένη έννοια του γειτονικού χώρου έχει ξεπεραστεί και έδωσε τη θέση της στην οικολογική γειτνίαση.

Η έννοια του εννόμου συμφέροντος πρέπει να διευρύνεται όταν τα προσβαλλόμενα αγαθά είναι βασικά φυσικά περιβαλλοντικά αγαθά που ανήκουν στο κοινωνικό σύνολο και που από την προσβολή τους επηρεάζεται ο τρόπος ζωής, αλλά και η υγεία, τα κατ΄ εξοχήν καθοριστικά κριτήρια "του οικολογικού υπαρξιακού ελάχιστου" γεγονός που προσδίδει σ΄ αυτά μια αντικειμενική υπόσταση (Γλυκερία Σιούτη, ανωτέρω, σελ.68).

΄Οσον αφορά τα θέματα προστασίας του περιβάλλοντος πολλοί συγγραφείς τείνουν να εισηγηθούν τη δημιουργία λαϊκής αγωγής (actio popularis) (βλέπε μεταξύ άλλων Αλ. Σακελλαρόπουλος, ανωτέρω, ο οποίος θεωρεί τη λαϊκή αγωγή για την προστασία του περιβάλλοντος "έμπρακτη εφαρμογή της δημοκρατικής αρχής", Κ. Γιαννακόπουλος, Η Νομική Προστασία του Περιβάλλοντος, 1981, σελ. 43, και Γ. Σιούτη, ανωτέρω).

Επισημαίνεται ότι η Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας παρουσιάζει μια διαρκή τάση διεύρυνσης του εννόμου συμφέροντος, ιδίως στα θέματα προστασίας του περιβάλλοντος. ΄Ετσι κρίθηκε ότι έχουν έννομο συμφέρον για προσβολή πράξεων που αφορούν και βλάπτουν το περιβάλλον τους, όχι μόνο οι κάτοικοι και οι δημότες μιας περιοχής (ΣτΕ 2233/79, 89/81), ή οι κάτοικοι γειτονικής περιοχής (ΣτΕ 4576/77), ή της περιοχής γενικώς (ΣτΕ 2233/79, 89/81), ή οι θιγόμενοι από δωρεά δημοτικού ή κοινοτικού κτήματος τρίτοι (ΣτΕ 89/81), αλλά και η οικολογική κίνηση της περιοχής (ΣτΕ 4665/96), ή η μη κερδοσκοπική εταιρεία για προστασία της άγριας φύσης (ΣτΕ 366/93).

Η γενική αρχή σύμπραξης του κοινού σε διαδικασίες και αποφάσεις της διοίκηση, όταν αυτές αφορούν έργα με ιδιαίτερη σημασία για το περιβάλλον, ακόμα και σε περίπτωση που δεν προβλέπονται σχετικές νομοθετικές ρυθμίσεις, έχει αναγνωριστεί από τη νομολογία στις Ηνωμένες Πολιτείες (βλέπε Δημήτρη Νίκα, Η Νομική Προβληματική της Προστασίας του Περιβάλλοντος, σελ. 226).

Οι καθ΄ ων η αίτηση αμφισβητούν ότι οι αιτητές στην παρούσα υπόθεση έχουν έννομο συμφέρον. Στηρίζουν τη θέση τους στην έλλειψη αμεσότητας μεταξύ των σκοπών για τους οποίους ιδρύθηκε το Επιμελητήριο και της προσβαλλόμενης πράξης. Βασίζουν το επιχείρημά τους στη θέση ότι αναγνωρισμένο συμφέρον στη διατήρηση και προστασία του περιβάλλοντος έχει μόνο η ενδιαφερόμενη κοινότητα (Κοινότητα Πυργών ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 671/91, ημερ. 7.11.1991).

Η ανάπτυξη περιοχής, αστικής ή αγροτικής, είναι κοινοτικό θέμα που έχει σχέση με την κοινότητα στην ολότητά της. Επηρεάζει την ποιότητα ζωής του καθενός που χρησιμοποιεί την περιοχή, καθώς και τις ανέσεις των κατοίκων της. Αναγνώριση δικαιώματος ανάπτυξης ακίνητης περιουσίας κατά βούληση στον ιδιοκτήτη θα ήταν καταστροφική για τον πολεοδομικό προγραμματισμό (Symonis and another v. The Improvement Board of Latsia (1984) 3 C.L.R.109).

Ειδικότερα η επιβολή ζωνών κρίθηκε ότι συνιστά μέσο για τη διαφύλαξη του χαρακτήρα της περιοχής και προδιαγραφή των όρων για τη μελλοντική της ανάπτυξη. Η επιβολή ζωνών αποτελεί μέτρο για την εναρμόνιση της ανάπτυξης με το περιβάλλον, χάριν του κοινού συμφέροντος στη διαφύλαξη των αγαθών της φύσης και της ποιότητας ζωής που αρμόζει στον άνθρωπο (Ανθή Δημητριάδη κ.α. ν. Υπουργικού Συμβουλίου και άλλων, Υποθ. Αρ. 1029/85 και άλλες, ημερ. 13.3.1996).

΄Οπως ορθά επισημαίνεται στην υπόθεση Κοινότητα Πυργών ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω, η αναγνώριση του δικαιώματος για προστασία του περιβάλλοντος δεν απαμβλύνει τις προϋποθέσεις που θέτει η παραγρ. 2 του ΄Αρθρου 146 για προσφυγή στο Δικαστήριο, δηλαδή τη διαπίστωση ύπαρξης άμεσου δυσμενούς επηρεασμού υφιστάμενου προσωπικού συμφέροντος. Πιστεύω όμως ότι η έννοια του εννόμου συμφέροντος δεν εξαντλείται στο συμφέρον των κατοίκων της κοινότητας και θα εξηγήσω γιατί.

Θέματα που επηρεάζουν το περιβάλλον και την ποιότητα ζωής επηρεάζουν ένα ευρύτερο από την άμεσα επηρεαζόμενη κοινότητα κύκλο. Δεν παραγνωρίζω ότι δεν αρκεί προάσπιση του κοινού συμφέροντος για την διασφάλιση της ευνομίας στη δημόσια λειτουργία (Γεωργίου κ.α. ν. Ματθαίου κ.α., ανωτέρω). Ούτε ότι το Σύνταγμα μας δεν παρέχει δικαίωμα για άσκηση λαϊκής αγωγής (Pitsillos v. The Cyprus Broadcasting Corporation (1982) 3 C.L.R. 208). ΄Ομως πιστεύω ότι η επέμβαση στο περιβάλλον, με όλες τις δυσμενείς σε πολύ ευρύ κύκλο ατόμων επιπτώσεις, δίδει το δικαίωμα και δημιουργεί το έννομο συμφέρον σε διάφορα πρόσωπα, φυσικά ή νομικά, και ιδίως σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με σχετικές αρμοδιότητες ή σε ενώσεις προσώπων που ιδρύθηκαν για προώθηση ακριβώς των σκοπών αυτών.

Δεν αμφισβητείται ότι και τα νομικά πρόσωπα μπορεί να έχουν έννομο συμφέρον. Βέβαια λόγω του ότι το νομικό πρόσωπο είναι τεχνητό δημιούργημα προς εκπλήρωση ορισμένων και επομένως περιορισμένων σκοπών, ο κύκλος των "ιδίων" του συμφερόντων είναι κατ΄ ανάγκην πιο περιορισμένος από εκείνο ενός φυσικού προσώπου και ορίζεται αποκλειστικά από το καταστατικό του ή προβλέπεται από το νόμο (Δαγτόγλου, ανωτέρω, σελ. 401).

΄Ετσι, στην Ελλάδα το Συμβούλιο της Επικρατείας δέκτηκε τη θεμελίωση εννόμου συμφέροντος νομικών προσώπων των οποίων οι σκοποί όπως τους ορίζει το καταστατικό τους ή ο νόμος, περιλαμβάνουν και την προάσπιση του επίδικου συμφέροντος, έστω κι΄ αν ο καθορισμός του σκοπού είναι ευρύτατα διατυπωμένος. Δέκτηκε για παράδειγμα ότι δικηγορικός σύλλογος έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει πράξη που θίγει το περιβάλλον, γιατί κατά τη διάταξη του κώδικα περί δικηγόρων, στους δικηγορικούς συλλόγους και τα διοικητικά τους συμβούλια ανήκει η συζήτηση και η απόφαση επί παντός ζητήματος που ενδιαφέρει το δικηγορικό σύλλογο ή τα μέλη του συλλόγου σαν τέτοια ή ως επαγγελματική τάξη, καθώς και επί παντός ζητήματος εθνικού ή κοινωνικού περιεχομένου, μεταξύ των οποίων και η προς αποτροπή του υποβιβασμού της ανθρώπινης ζωής συνταγματικώς κατοχυρωθείσα προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος (ΣτΕ 4576/77, προσφυγή Δικηγορικού Συλλόγου Βόλου που επικαλείτο ότι με την εγκατάσταση συγκεκριμένου εργοστασίου επλήγετο ανεπανόρθωτα το περιβάλλον. Βλέπε επίσης ΣτΕ 366/93 που καταχώρησε η αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία με την επωνυμία "΄Αμεση επέμβαση για την προστασία της άγριας φύσης" και τη ΣτΕ 4665/96 της Οικολογικής Κίνησης Δράμας με την οποία ζητήθηκε ακύρωση της παράλειψης του Νομάρχη Δράμας να προβεί στη διακοπή λειτουργίας υφισταμένων στην περιοχή λατομείων).

Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι το δικαίωμα προσφυγής που τίθεται στη διάθεση νομικών προσώπων δεν πρέπει να υπόκειται σε έλεγχο. Δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι κάθε ένωση προσώπων μπορεί ανά πάσα στιγμή και ενώπιον οποιασδήποτε δικαιοδοσίας να προσφεύγει εν ονόματι της προστασίας του περιβάλλοντος. Το κριτήριο πρέπει να αναζητηθεί στην ειδικότητα και στην αντιπροσωπευτικότητα των ενώσεων, είτε σε εθνικό είτε σε τοπικό επίπεδο (Γ. Σιούτη, ανωτέρω, σελ.81).

Η όσο το δυνατό ευρύτερη αναγνώριση του δικαιώματος προσφυγής στις ενώσεις προσώπων ενδείκνυται μεν, αλλά δεν πρέπει να φτάσει όπως είπαμε και πιο πάνω στην αναγνώριση της λαϊκής αγωγής. Τα κριτήρια για την αναγνώριση προσωπικού εννόμου συμφέροντος στις ομάδες είναι πιο περιορισμένα από ό,τι στα φυσικά πρόσωπα. ΄Ενα από αυτά είναι και η λειτουργία της ένωσης υπό αναγνωρισμένο νομικό καθεστώς.

Η αγόρευση, τόσο πρωτόδικα όσο και κατ΄ έφεση δεν αποτελεί μέσο προσαγωγής μαρτυρίας ή διεύρυνσης των επιδίκων θεμάτων (Μισιρλής ν. Δημοκρατίας (Αρ.1) (1995) 3 Α.Α.Δ. 379). Τα γεγονότα που στοιχειοθετούν τη δικαιοδοσία του δικαστηρίου να επιληφθεί της προσφυγής, όπως και τα επίδικα θέματα προσδιορίζονται στη δικογραφία (Κοινότης Λυσού κ.α. ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω).

Ο ανακριτικός χαρακτήρας της διαδικασίας δεν νομίζω ότι παρέχει τη δυνατότητα στο Δικαστήριο εξ ιδίας πρωτοβουλίας να ζητήσει την προσαγωγή μαρτυρίας, ιδιαίτερα και εν όψει του γεγονότος ότι το θέμα ανάγεται στην ύπαρξη εννόμου συμφέροντος η οποία δημιουργεί τη δικαιοδοσία του δικαστηρίου. Εξ άλλου ας μη ξεχνούμε ότι το βάρος απόδειξης της ύπαρξης εννόμου συμφέροντος φέρει ο αιτητής (Μakrides v. Republic (1967) 3 C.L.R. 147).