|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 4 ΑΑΔ 68
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 158/97
.ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
Ιωσήφ Ιωσήφ,
Αιτητή
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας,
Καθ΄ ων η αίτηση.
_________________
13 Φεβρουαρίου, 1998
.Για τον αιτητή: Αλ. Λυκούργου (κα.) για Τ. Παπαδόπουλο.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Π. Κληρίδης, Ανώτερος Δικηγόρος της
Δημοκρατίας εκ μέρους του Γ-Ε.
__________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Με απόφαση της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας ("η Ε.Δ.Υ."), ημερ. 7.5.1993, ο αιτητής και 4 άλλοι υποψήφιοι διορίσθηκαν στη θέση του Πληρεξούσιου Υπουργού, Εξωτερικές Υπηρεσίες. Ως ημερομηνία διορισμού του αιτητή ορίστηκε η 4.10.93. Με επιστολή του προς την Ε.Δ.Υ., ημερ. 7.2.96, ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας ανέφερε ότι με βάση πρόσφατη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Α.Ε. 1887 ημερομηνίας 9.12.94 και Α.Ε. 1941, Α.Ε. 1946 ημερομηνίας 23.3.95) ακυρώνονται όλες οι αποφάσεις όπου δεν υπάρχει δέουσα αιτιολογία για την αξιολόγηση της προφορικής εξέτασης ενώπιον της Συμβουλευτικής Επιτροπής ή της προφορικής εξέτασης ενώπιον της Ε.Δ.Υ.. Ως εκ τούτου η πιο πάνω απόφαση της, ημερ. 7.5.93, οδηγείται σε ακύρωση.
Περαιτέρω, ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας εισηγήθηκε όπως η σχετική πράξη της Ε.Δ.Υ. ανακληθεί για να αποφευχθεί η έκδοση ακυρωτικής απόφασης.
Στις 20.2.96 η Ε.Δ.Υ. αποφάσισε να ανακαλέσει την πιο πάνω απόφαση της με ημερομηνία 7.5.93. Περαιτέρω αποφάσισε να επανεξετάσει το θέμα της πλήρωσης των θέσεων που παραμένουν κενές σε ημερομηνία που θα οριζόταν αργότερα. Στις 20.3.96 η Ε.Δ.Υ. επανεξέτασε την πλήρωση των θέσεων Πληρεξούσιου Υπουργού που παρέμειναν κενές, ύστερα από την ανάκληση της απόφασης της ημερομηνίας 7.5.93, με βάση το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο.
΄Ενας από τους διορισθέντες κατά την επανεξέταση ήταν και ο αιτητής. Αφού η Ε.Δ.Υ. έλαβε υπόψη της ότι είχε επιλεγεί και στην αρχική διαδικασία πλήρωσης των θέσεων και αφού υπηρέτησε για ένα χρονικό διάστημα, υπέβαλε παραίτηση και απεχώρησε από τη δημόσια υπηρεσία από 13.1.95, αποφάσισε όπως ο αναπληρωματικός διορισμός του "γίνεται για την περίοδο 4.10.93 - 12.1.95". Ταυτόχρονα η Ε.Δ.Υ. σημείωσε ότι η θέση που κενώθηκε λόγω της υποβολής παραίτησης του αιτητή πληρώθηκε σε μεταγενέστερη διαδικασία με σχετική πράξη της Ε.Δ.Υ..
Ακολούθησε επιστολή της Ε.Δ.Υ. προς τον αιτητή, ημερ. 26.3.96, με την οποία τον πληροφόρησε ότι αποφάσισε να του προσφέρει διορισμό στην επίδικη θέση αναδρομικά από 4.10.93 μέχρι 12.1.95, ημερομηνία πριν από την παραίτηση του από τη Δημόσια Υπηρεσία. Ταυτόχρονα τον παρακάλεσε να την πληροφορήσει το αργότερο μέσα σε δύο εβδομάδες κατά πόσο αποδέχεται την προσφορά.
Ο αιτητής απάντησε με επιστολή του ημερ. 2.4.1996. Πληροφόρησε την Ε.Δ.Υ. ότι δεν υπάρχει θέμα αποδοχής ή μη αποδοχής από μέρους του διορισμού σε θέση για χρονικά προσδιορισμένη και εξαντλημένη περίοδο. Είναι ξεκάθαρο - συνεχίζει η απάντηση του - ότι η προσφορά διορισμού με τέτοιο όρο στερείται νομικής βάσης και κατά συνέπεια νομιμότητας. Είναι εξ υπαρχής (ab initio) άκυρη. Η απάντηση του καταλήγει με την πίστη ότι υπάρχει ακόμη περιθώριο για περαιτέρω εξέταση, χειρισμό και κατάληξη της υπόθεσης κατά τρόπο που να συνάδει προς το γράμμα και το πνεύμα της χρηστής διοίκησης και της έννομης τάξης της Κυπριακής Δημοκρατίας.
Στη συνέχεια η Ε.Δ.Υ. ζήτησε νομική συμβουλή από τον Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας. Ο τελευταίος τη συμβούλευσε όπως, σύμφωνα με το άρθρο 37 των περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμων του 1990 έως 1996 ("ο Νόμος") κληθεί ο αιτητής να απαντήσει σαφώς αν αποδέχεται ή όχι τον προσφερθέντα διορισμό.
Υπό το φως της πιο πάνω νομικής συμβουλής, η Ε.Δ.Υ. με επιστολή της, ημερ. 5.7.96, ενημέρωσε σχετικά τον αιτητή και τον κάλεσε να απαντήσει σαφώς μέσα σε δύο εβδομάδες κατά πόσον αποδέχεται ή όχι τον προαναφερθέντα διορισμό.
Με επιστολή του ημερ. 17.7.96, ο αιτητής απάντησε και πάλιν ότι δεν τίθεται θέμα αποδοχής ή μη αποδοχής του προσφερθέντα διορισμού και ότι, όπως ισχυρίζεται, η προσφορά αυτή που καλύπτει χρονικά προσδιορισμένη και εξαντλημένη περίοδο στερείται νομικής βάσης και νομιμότητας.
Με νεότερη επιστολή, ημερ. 8.11.96, ο Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας, συμβούλευσε όπως, ενόψει του ότι ο αιτητής αρνείται να απαντήσει με σαφήνεια κατά πόσον αποδέχεται ή όχι τον προσφερθέντα διορισμό, η Ε.Δ.Υ. θεωρήσει ότι αυτός δεν ενδιαφέρεται για τη θέση και του γνωστοποιήσει την απόφασή της ότι θεωρεί την απάντησή του αρνητική. Ενόψει της πιο πάνω νομικής συμβουλής η Ε.Δ.Υ. θεώρησε αρνητική την απάντηση του αιτητή και σε προέκταση αποφάσισε την ακύρωση της προσφοράς διορισμού που του έγινε. Πληροφόρησε σχετικά τον αιτητή με επιστολή της ημερ. 17.12.96. Ακολούθησε η παρούσα προσφυγή με την οποία ο αιτητής ζητά την πιο κάτω θεραπεία:
"Δήλωση ή/και απόφαση του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση των Καθ΄ ων η αίτηση η οποία κοινοποιήθηκε στον Αιτητή δι΄ επιστολής ημερ. 17.12.96 και δια της οποίας 'ακυρώθηκε' ο επαναδιορισμός του στη θέση του Πληρεξούσιου Υπουργού, Εξωτερικές Υπηρεσίες (Παράρτημα Α στην παρούσα) είναι άκυρη και στερείται οποιουδήποτε νομίμου αποτελέσματος."
Η προδικαστική ένσταση.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Ε.Δ.Υ. με σχετική προδικαστική ένσταση ισχυρίσθηκε ότι ο αιτητής "δεν έχει έννομο συμφέρον προσβολής ή ακύρωσης της προσβαλλόμενης απόφασης". Υποστήριξε: Μια διοικητική πράξη προσβάλλεται μόνο από πρόσωπο που έχει προς τούτο έννομο συμφέρον. Αν από την ακύρωση της πράξης "πρόσωπο δεν πρόκειται να ωφεληθεί, τότε
θεωρείται πως, δεν έχει έννομο συμφέρον". Και αν ακόμη επιτύχει ο αιτητής στην προσφυγή του δεν έχει τίποτε να ωφεληθεί. Θα ακυρώσει την απόφαση για ανάκληση του διορισμού του από 4.10.1993 μέχρι 12.1.1995. Τούτου επιτυγχανομένου θα παραμείνει ο περιορισμένης διαρκείας διορισμός που δεν έχει προσβληθεί με προσφυγή.Ο ευπαίδευτος συνήγορος τόνισε ιδιαίτερα ότι η επίδικη θέση "προσφερόταν στον αιτητή και δεν απαντούσε ούτε ότι την αποδέχεται ούτε ότι δεν την αποδέχεται".
Από την άλλη η ευπαίδευτη συνήγορος του αιτητή υποστήριξε ότι το έννομο συμφέρον του αιτητή, υλικό και ηθικό, είναι πρόδηλο και υφίσταται κατά πάντα ουσιώδη χρόνο. Η προσβαλλόμενη ανάκληση ζημιώνει τον αιτητή υλικά εφ΄ όσον του στερεί διορισμό σε μια υψηλόμισθη μόνιμη δημόσια θέση για την οποία κρίθηκε "κατ΄ αρχάς άξιος και κατάλληλος". Περαιτέρω τον ζημιώνει και ηθικά "εφ΄ όσον ως καθ΄ ομολογίαν ικανός και καταξιωμένος επιστήμονας δικαιούται σε μόνιμο διορισμό στην επίδικη θέση η οποία βρίσκεται υψηλά στην ιεραρχία του Υπουργείου Εξωτερικών, προϋποθέτει ευρύτητα γνώσεων και ικανοτήτων, συνεπάγεγαι ενασχόληση με θέματα ύψιστης σημασίας για το κράτος και περιβάλλεται με κύρος".
Σε σχέση με την ουσία της προσφυγής η ευπαίδευτη συνήγορος πρόβαλε τις πιο κάτω θέσεις:
(1) Πρόκειται για νόμιμη ευμενή διοικητική απόφαση. Η δυνατότητα ανάκλησης της περιορίζεται μόνον στις περιπτώσεις όπου
(α) Η απόφαση περιέχει επιφύλαξη ανάκλησης ή
(β) η δυνατότητα ανάκλησης προβλέπεται από το Νόμο.
(2) Νόμιμη διοικητική απόφαση η οποία δημιουργεί δικαιώματα διοικουμένων ή ευνοϊκές πραγματικές καταστάσεις (ευμενείς αποφάσεις) ανακαλούνται μόνον για λόγους επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος.
(3) Για την ανάκληση νόμιμης ευμενούς διοικητικής απόφασης απαιτείται
επαρκής αιτιολογία και προηγούμενη ακρόαση του θιγόμενου
διοικούμενου.
Στην κρινόμενη περίπτωση - συνέχισε η ευπαίδευτη συνήγορος - η ανάκληση έγινε "πέραν ή/και εκτός ή/και κατά παράβαση των ανωτέρω". Περαιτέρω υποστήριξε ότι η ανάκληση "του εκ του νόμου μόνιμου διορισμού του αιτητή και ιδίως η αιτιολογία της τέτοιας ανάκλησης είναι απόρροια ουσιώδους πλάνης ως προς την ισχύουσα νομοθεσία και τις δυνάμει αυτής εξουσίες της Ε.Δ.Υ." (Βλ. άρθρα 30, 34, 37, 52 και 53 του Νόμου)
.΄Εννομο συμφέρον
.
Στην κρινόμενη περίπτωση ο αιτητής επιδιώκει την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης με την οποία "ακυρώθηκε ο επαναδιορισμός του στην επίδικη θέση". Αν πετύχει στην προσφυγή του το δικαστήριο θα "κηρύξει την απόφαση άκυρον και εστερουμένην οιουδήποτε αποτελέσματος" (Βλ. άρθρο 146.4(β) του Συντάγματος). Τα πράγματα θα επανέλθουν στην προ της προσβαλλόμενης απόφασης κατάσταση. Η ακύρωση ισχύει έναντι όλων και δη αναδρομικά υπό την έννοια ότι η ακυρωθείσα πράξη θεωρείται ως "νομικώς ανύπαρκτος εξ υπαρχής, από της εκδόσεως της έναντι πάντων" (Δήμητρας Κοντογιώργη-Θεοχαροπούλου, "Αι συνέπειαι της Ακυρώσεως Διοικητικής Πράξεως έναντι της Διοικήσεως", σελ. 7). Θα βρεθούμε αντιμέτωποι με την νομική και πραγματική κατάσταση που επικρατούσε πριν από την απόφαση της Ε.Δ.Υ. να ακυρώσει τον διορισμό. Ποιά ήταν αυτή η κατάσταση; Αποτελείτο (α) από την απόφαση της Ε.Δ.Υ. να διορίσει τον αιτητή στην επίδικη θέση από 4.10.93 μέχρι 12.1.95, και (β) την άρνηση του τελευταίου να απαντήσει κατά πόσο αποδέχεται ή όχι τον διορισμό.
Ενόψει αυτής της κατάστασης προκύπτει για εξέταση το πιο κάτω ζήτημα:
Αν ο αιτητής πετύχει στην παρούσα προσφυγή θα βελτιωθεί η θέση του; Για τους λόγους που ακολουθούν διαπιστώνω ότι δεν θα βελτιωθεί αλλά θα παραμείνει ως ήταν πριν από την επίδικη ανάκληση.
Ο αιτητής με τις πιο πάνω δύο επιστολές του είχε κάμει τις παραστάσεις του προς την Ε.Δ.Υ.. Η τελευταία συνέχισε να εμμένει στις θέσεις της. Ο μόνος τρόπος μεταβολής της κατάστασης, η οποία είχε δημιουργηθεί με την απόφαση της Ε.Δ.Υ. και την εμμονή της στην απόφαση της, μετά και από τις δύο πιο πάνω επιστολές του αιτητή, ημερ. 2.4.96 και 17.7.96 - ήταν με την άσκηση των ενδεδειγμένων ένδικων μέσων. Ο αιτητής, όμως, δεν είχε ασκήσει οποιοδήποτε ένδικο μέσο.
.
Ποιές είναι τώρα οι επιπτώσεις της πιο πάνω διαπίστωσης μου επί του επίδικου ζητήματος του εννόμου συμφέροντος; Καταγράφονται με περισσή σαφήνεια στην παραγ. 538.4 του βιβλίου του Π.Δ. Δαγτόγλου, "Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο". Την παραθέτω:
"4. ΄Εννομο είναι, τέλος, το συμφέρον που έχει ανάγκη έννομης προστασίας. Η ανάγκη αυτή δεν υπάρχει στις περιπτώσεις που τα επίδικα ζητήματα έχουν θεωρητική μόνο σημασία, γιατί αναφέρονται σε καταργημένες πιά ή μη ψηφισμένες ακόμη νομοθετικές διατάξεις ή σε μη ισχύουσες πιά διοικητικές πράξεις, ή όταν η προσβαλλόμενη πράξη είναι ευνοϊκή για τον προσφεύγοντα ή είναι 'αλυσιτελές' το ένδικο βοήθημα, δηλαδή και σε περίπτωση αποδοχής του δεν μπορεί να ικανοποιηθεί το συμφέρον που επικαλείται ο προσφεύγων, ή η επιδιωκόμενη έννομη προστασία δεν μπορεί να βελτιώσει ή μπορεί μάλιστα να χειροτερεύσει την θέση του προσφεύγοντος
..."
Ενόψει της πιο πάνω διαπίστωσης μου θεωρώ ότι το ένδικο βοήθημα στην παρούσα υπόθεση είναι "αλυσιτελές". Ακολουθεί πως ο αιτητής στερείται έννομου συμφέροντος. Περαιτέρω: Με βάση το σύνολο των στοιχείων που βρίσκονται ενώπιον μου διαπιστώνω ότι η Ε.Δ.Υ. έχει αχθεί στην προσβαλλόμενη απόφαση με "πρόκληση" του αιτητή. Αυτή η "πρόκληση" αποτελεί ένα άλλο λόγο για τον οποίο δεν υφίσταται έννομο συμφέρον (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 260-261: "Δεν υφίσταται έννομον συμφέρον προς προσβολή διοικητικής πράξεως, εκδοθείσης, τη αιτήσει, ή τη προκλήσει ή τη συναινέσει του αιτούντος")
.Ο αιτητής με την όλη στάση του πριν από την καταχώριση της προσφυγής είχε στην ουσία αποδοκιμάσει τον διορισμό που του είχε προσφερθεί. Με την άσκηση της προσφυγής επιδιώκει την αναβίωση του διορισμού τον οποίο δεν είχε αποδεχθεί. Φαίνεται λοιπόν πως ο διορισμός εκείνος τυγχάνει τώρα της επιδοκιμασίας του. Πρέπει ωστόσο να τονιστεί ότι ο αιτητής δεν μπορεί ταυτόχρονα να επιδοκιμάζει
και να αποδοκιμάζει μια κατάσταση. Δεν μπορεί να επιδιώκει αναβίωση ενός διορισμού τον οποίο ο ίδιος είχε αποδοκιμάσει και χαρακτηρίσει μάλιστα άκυρο εξ υπαρχής (Βλ. Platis v. Republic (1978) 3C. L.R. 384, 394, 395).
Η ουσία της προσφυγής
.Χάριν της τελεσιδικίας θα εξετάσω και την ουσία της προσφυγής.
Οι διορισμοί διέπονται από το άρθρο 37 του Νόμου. Ενόψει των προνοιών του άρθρου 37(1) και (3) προκύπτει για εξέταση το πιο κάτω ερώτημα.
Κατά πόσο ενόψει της άρνησης του αιτητή να αποδεχθεί το διορισμό η Ε.Δ.Υ. μπορούσε να ανακαλέσει "ελευθέρως" το διορισμό;
Λαμβάνω υπόψη το λεκτικό του άρθρου 37 του Νόμου. Κρίνω ότι ο διορισμός και κατ΄ επέκταση η δημοσιοϋπαλληλική σχέση "τελειούται" με την αποδοχή της προσφοράς του διορισμού και με τον διορισμό του υποψηφίου μετά την αποδοχή της προσφοράς (Βλ. άρθρα 37 (1) και (3) του Νόμου).
Πριν από την αποδοχή της προσφοράς και την πράξη διορισμού ο διορισμός δεν τελειούται (βλ. Geodelekian v. Republic (1970) 3 C.L.R. 64, 70, 71
σε σχέση με την ερμηνεία του άρθρου 44(5) του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου 1967 (Ν 33/67) το οποίο είναι ταυτόσημο με τα πιο πάνω άρθρα 37(1)). Εφόσο ο διορισμός δεν είχε τελειωθεί η διοίκηση μπορούσε ελευθέρως να τον ανακαλέσει. Η περί του αντιθέτου θέσεις της ευπαιδεύτου συνηγόρου του αιτητή δεν ευσταθούν (Βλ. Ηλία Γ. Κυριακόπουλου, "Δίκαιον των Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων", σελ. 52: "Δεδομένου, ότι η δημοσία υπαλληλική σχέσις κατά τον ΚΔΔΥ τελειούται δια της αποδοχής έδει - συμφώνως προς τα εν τη θεωρία διδασκόμενα - προ αυτής, η εν τω γίγνεσθαι διατελούσα δημοσία υπαλληλική σχέσις να δύναται να ματαιωθεί μονομερώς παρά της δημοσίας διοικήσεως διά της ανακλήσεως του διορισμού. Η τοιαύτη ανάκλησις, ως διδάσκεται, ουδέποτε δύναται να θεωρηθή ως προσβάλλουσα κεκτημένα ήδη δικαιώματα, εφ΄ όσον η υπαλληλική σύμβασις δεν κατηρτίσθη εισέτι. Μόνον η δια της αποδοχής του διορισμού τελειωθείσα δημοσία υπαλληλική σχέσις δεν δύναται πλέον ν΄ ανακληθή υπό της δημοσίας διοικήσεως").Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα £200.- Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.