|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1997) 4 ΑΑΔ 1354
AΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση αρ. 604/95
ΕΝΩΠΙΟΝ:
Σ. ΝΙΚΗΤΑ, Δ.Αναφορικά με το Άρθρο 146 του Συντάγματος
Μεταξύ -
Πανίκου Ιωαννίδη και άλλων (ως ο συνημμένος
Πίνακας Α)
Αιτητών
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας
α. Υπουργού Εσωτερικών
β. Υπουργικού Συμβουλίου
Καθών η αίτηση
----------------------
Ημερομηνία:
2 Ιουνίου 1997Για τους αιτητές: Γ. Κολοκασίδης
Για τους καθών η αίτηση: Γ. Φράγκου, ανώτερη δικηγόρος της
Δημοκρατίας
-----------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Οι χωριτικές αρχές αναδεικνύονται κατά κανόνα με τη διεξαγωγή εκλογών. Αυτό έγινε πραγματικότητα με τις τροπολογίες που έγιναν και ενσωματώθηκαν στο νόμο περί Χωριτικών Αρχών Κεφ. 244, μετά την εγκαθίδρυση της Δημοκρατίας. Ωστόσο, διατηρήθηκε ως ένα βαθμό το διοριστικό σύστημα που προϋπήρχε. Συγκεκριμένα το άρθρ. 6(1) παρέχει εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο εφόσον κρίνει ότι "οι υφιστάμενες συνθήκες και γενικά το δημόσιο συμφέρον το επιβάλλουν" να διατάξει να μη γίνουν εκλογές. Στην περίπτωση αυτή ο Υπουργός Εσωτερικών (εφεξής ο Υπουργός) έχει την ευχέρεια, που του παραχωρεί η ίδια πρόνοια, να διορίζει κοινοτάρχη, αναπληρωτή κοινοτάρχη και τα υπόλοιπα μέλη της χωριτικής επιτροπής του χωριού. Η πλήρης σύνθεση αποτελείται από 5 άτομα περιλαμβανομένου του κοινοτάρχη και αναπληρωτή κοινοτάρχη (άρθρ. 5(1) του νόμου Κεφ. 244).
Στις 10/11/93 το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε να μη γίνουν εκλογές για ανάδειξη των χωριτικών επιτροπών σε μικρές κοινότητες στην καθεμιά από τις οποίες ο αριθμός των ψηφοφόρων δεν ξεπερνούσε τους 40. Οι εκλογές στις υπόλοιπες κοινότητες προγραμματίστηκαν για τις 17/4/94. Εξαιρέθηκαν ρητά τα μικρά χωριά με λιγότερους από 40 ψηφοφόρους. Σχετικό διάταγμα, σύμφωνα με την παραπάνω απόφαση, δημοσιεύθηκε στην επίσημη εφημερίδα της 11/2/94. Η απόφαση δημοσιοποιήθηκε επίσης με ανακοινώσεις στον εγχώριο τύπο στις οποίες προέβη η Κεντρική Υπηρεσία Εκλογών στις 28/3/94.
Το χωριό Κάτω Ακουρδάλια της επαρχίας Πάφου περιλήφθηκε στις δημοσιεύσεις εφόσον κατά τον κρίσιμο χρόνο αριθμούσε μόνο 33 ψηφοφόρους. Ας σημειωθεί διευκρινιστικά ότι οι 31 από αυτούς που είναι και αιτητές στην παρούσα προσφυγή - και στην προσφυγή αρ. 605/95 - ζήτησαν προηγουμένως διεξαγωγή των εκλογών. Ωστόσο, όπως αναφέρει η παράγραφος 6 της ένστασης, χωρίς να έχει αμφισβητηθεί:
"Η θητεία των μελών των χωριτικών επιτροπών που είχαν διοριστεί με βάση το άρθρ. 6 του περί Χωριτικών Αρχών Νόμου (μεταξύ των οποίων περιλαμβάνετο και η Επιτροπή του χωριού Κάτω Ακουρδάλια), παρατάθηκε μέχρι την 30η Απριλίου 1995".
Στη συνέχεια στις 9/6/95 ο Υπουργός διόρισε τα ενδιαφερόμενα μέρη 1 και 3 ως κοινοτάρχη και αναπληρωτή κοινοτάρχη και τα ενδιαφερόμενα μέρη 2 και 4 ως μέλη της χωριτικής επιτροπής.
Οι αιτητές προσβάλλουν την απόφαση διορισμού των τεσσάρων καθώς και την προγενέστερη απόφαση για τη μη διεξαγωγή των εκλογών. Με δεύτερη προσφυγή τους με αρ. 605/95 οι ίδιοι αιτητές αμφισβητούν το κύρος μόνο της τελευταίας απόφασης. Χρειάζεται στο σημείο αυτό μια επεξήγηση για το λόγο που ώθησε τους αιτητές να καταθέσουν την προσφυγή αρ. 605/95.
Είναι η θέση του δικηγόρου τους ότι η απόφαση να μη προχωρήσει η διοίκηση σε εκλογές και η μεταγενέστερη απόφαση διορισμού της χωριτικής επιτροπής αποτελούν σύνθετη διοικητική ενέργεια. Η πρώτη χρονολογικά απόφαση της 10/11/93 - που δημοσιεύθηκε όπως προεκτέθηκε - συνιστά προπαρασκευαστική πράξη, η οποία συγχωνεύθηκε με την τελικώς εκδοθείσα απόφαση διορισμού χωριτικής επιτροπής ημερ
. 9/6/95. Κρίθηκε εντούτοις σκόπιμο να κατατεθεί η δεύτερη προσφυγή στην περίπτωση που το δικαστήριο δε δεχθεί την άποψη ότι βρισκόμαστε μπροστά σε σύνθετη διοικητική ενέργεια. Η Δημοκρατία έχει διαφορετική τοποθέτηση. Θεωρεί ότι υπάρχουν δύο χωριστές πράξεις. Είναι περαιτέρω η υπόθεση της Δημοκρατίας ότι οι δύο πράξεις είναι απλώς συναφείς και παραδεκτά προσβάλλονται με το ίδιο δικόγραφο της προσφυγής αρ. 604/95. Κατ' ακολουθίαν η προσφυγή αρ. 605/95 πρέπει να απορριφθεί.Προέχει όμως η εξέταση προδικαστικής ένστασης της Δημοκρατίας πως στην πραγματικότητα οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν είναι διοικητικές αλλά πράξεις κυβέρνησης μη υποκείμενες στον ακυρωτικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Δεν έχει ακόμη διατυπωθεί σαφές κριτήριο αναφορικά με το τι συνιστά κυβερνητική πράξη. Ορισμένοι συγγραφείς θεωρούν κάτι τέτοιο ανέφικτο. Διαμορφώθηκαν όμως δύο κατηγορίες πράξεων που η νομολογία θεωρεί ότι ανήκουν στο είδος αυτό:
"Εν τούτοις δύο κατηγορίαι πράξεων απορρεουσών εξ οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας φαίνονται εντασσόμεναι μάλλον σταθερώς υπό της νομολογίας εις τας κυβερνητικάς πράξεις, ήτοι: α) πράξεις αι αφορώσαι εις τα διεθνείς σχέσεις της Ελληνικής πολιτείας και β) αι αφορώσαι εις τας σχέσεις της εκτελεστικής προς την νομοθετικήν εξουσίαν."
(
βλέπε Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 231)
Όπως τονίζεται δεν παρέχονται περιθώρια για επέκταση των περιπτώσεων. Το θέμα αναπτύσσει ο Α.Γ. Τσούτσος "Διοίκησις και Δίκαιον" σελ. 91:
"Αι πράξεις, αι οποίαι ανάγονται εις την άσκησιν των κυβερνητικών έργων, δεν υπόκεινται εις την αρχήν της νομιμότητος και τούτο διότι αι πράξεις αύται δεν ανήκουν κατά κυριολεξίαν εις την Διοίκησιν και δεν αποτελούν πράξεις διοικητικάς, μολονότι προέρχονται και αύται εξ οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας. Διά τούτο αι κυβερνητικαί πράξεις εξαιρούνται του ελέγχου νομιμότητος και κατά των κυβερνητικών πράξεων δεν είναι δυνατόν να ασκηθή αίτησις ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η τάσις όμως ήτο πως αι κυβερνητικαί αυταί πράξεις θα περιορισθούν εις το ελάχιστον. Και πράγματι περιωρίσθησαν, ώστε χαρακτηρίζονται ως κυβερνητικαί πράξεις αι πράξεις εκείναι, αι οποίαι έχουν αναγνωρισθή ως τοιαύται υπό της νομολογίας, βραχύς δε είναι ο κατάλογος αυτών, μη επιδεχόμενος περαιτέρω επαύξησιν. Αντιθέτως πλήθος διοικητικών πράξεων, διά των οποίων ασκείται η Διοίκησις, η φροντίς δηλαδή και η επιμέλεια των καθ' ημέραν υποθέσεων, τας οποίας έχει αναλάβει το Κράτος, υπόκειται εις τον διά της αιτήσεως ακυρώσεως ασκούμενον δικαστικόν έλεγχον, όστις, ως ελέχθη, δύναται να απολήξη εις την ακύρωσιν αυτών."
Παραπέμπω επίσης στον Α. Τάχο "Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο", σελ. 316 και 317. Ο Π. Δ. Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο" 3η έκδοση (1992) στη σελ. 22 αποδίδει πολιτικό χαρακτήρα στις πράξεις αυτές και γιαυτό αποκλείεται εκ προοϊμίου ο δικαστικός έλεγχος:
"Πρέπει, τέλος να παρατηρηθεί, ότι η λειτουργική έννοια της κυβερνήσεως, όπως εξετέθη ανωτέρω, είναι ευρύτερη από την έννοια της κυβερνήσεως στην οποία αναφέρεται ο όρος "κυβερνητική πράξη". Ο όρος αυτός (γαλλικής καταγωγής: acte de gouvernement) αφορά πράξεις της διοικήσεως που τα δικαστήρια θεωρούν ως πολιτικές κυρίως αποφάσεις και αρνούνται να ελέγξουν. Πρόκειται δηλ. για έναν όρο προσανατολισμένο στον περιορισμό του δικαστικού ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας."
Βλέπε περαιτέρω Μ. Δ. Στασινόπουλος (1951) "Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων" σελ. 34-38.
Είναι καθαρό ότι η περίπτωση εδώ δεν αφορά τις σχέσεις κυβέρνησης και νομοθετικού σώματος ή τις διεθνείς σχέσεις. Οι ενέργειες του Υπουργικού Συμβουλίου εμπίπτουν στη σφαίρα διαχείρισης της διοικητικής λειτουργίας και όχι στην άσκηση της κυβερνητικής λειτουργίας δεδομένου μάλιστα ότι οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος που επιτρέπουν την προσφυγή στις διατάξεις του άρθρ. 6 του νόμου ελέγχονται δικαστικά: βλέπε Στεφανίδης & 'Aλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367.
Μπορεί τώρα να εξετασθεί η υπόσταση των δύο αποφάσεων και η μεταξύ τους σχέση. Από αυτό θα εξαρτηθεί η απάντηση στην επόμενη προδικαστική ένσταση της Δημοκρατίας ότι η προσφυγή, αναφορικά με την απόφαση να μη γίνουν οι εκλογές στην κοινότητα των αιτητών, είναι εκπρόθεσμη. Τα επιχειρήματα έχουν ήδη καταγραφεί. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια αποτελεί μια ενότητα. Οι μερικότερες πράξεις συγκλίνουν προς την ολοκλήρωση της η οποία συντελείται με την τελική απόφαση που είναι, κατά κανόνα, η μόνη προσβλητή.
Είναι χρήσιμη η ανάλυση του Π.Δ. Δαγτόγλου στην παράγραφο 574, σελ. 251-252 της ίδιας έκδοσης
:"Η διάκριση μεταξύ αυτοτελών και μη αυτοτελών διοικητικών πράξεων σχετίζεται, αλλά δεν πρέπει να συγχέεται με την εννοιολογικά διάφορη διάκριση μεταξύ απλών διοικητικών πράξεων και σύνθετων διοικητικών ενεργειών. Οι τελευταίες αποτελούνται από σειρά (τουλάχιστον δύο) διαδοχικών πράξεων που οδηγούν στην έκδοση μιας τελικής πράξεως, κατά τρόπον ώστε το κύρος της καθεμιάς από αυτές να αποτελεί προϋπόθεση για το κύρος της επόμενης, μέχρι της τελικής πράξεως, στην οποία και ενσωματώνονται δικονομικά όλες οι προηγούμενες. Οι σύνθετες διοικητικές ενέργειες είναι συχνότατες στην διοίκηση και περιλαμβάνουν όλες τις διοικητικές διαδικασίες που αποτελούνται από διάφορα στάδια ή φάσεις αποφάσεων, συναινέσεων, γνωμοδοτήσεων, εγκρίσεων κλπ., που οδηγούν στην τελική πράξη π.χ. στον διορισμό ή την απόλυση ενός υπαλλήλου, στην χορήγηση αδειών κοκ."
Η επίδικη απόφαση δεν έχει το χαρακτήρα επιμέρους ενέργειας μιας ενιαίας διαδικασίας που τελειώθηκε με το διορισμό. Η έκδοση της τελευταίας αυτής πράξης δεν ήταν υποχρεωτική, όπως δείχνουν και τα γεγονότα που προεκτέθηκαν. Υπάρχουν όμως οι προϋποθέσεις της νομολογίας που τις καθιστούν συναφείς και επιτρέπουν τη συμπροσβολή τους με το ίδιο δικόγραφο: βλέπε Ιωάννης Μισιρλής ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 379 και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929 έως 1959 σελ. 274. Βασικά η μια αποτελεί προϋπόθεση της άλλης και παράλληλα υπάρχει ταυτότητα νομικής και πραγματικής βάσης. Το συμπέρασμα μου αυτό επισφραγίζει την τύχη της προσφυγής αρ. 605/95 που πρέπει να απορριφθεί ως πλεονασματική και απαράδεκτη.
Ο δικηγόρος των αιτητών αντέκρουσε τη θέση της Δημοκρατίας ότι η προσφυγή σχετικά με τη μη διεξαγωγή εκλογών είναι εκπρόθεσμη, στηριζόμενος αποκλειστικά στον ισχυρισμό του περί σύνθετης διοικητικής ενέργειας που υλοποιήθηκε με τη δεύτερη απόφαση ημερ. 9/6/95. Με βάση αυτό το δεδομένο η προσφυγή, που καταχωρήθηκε στις 3/7/95, δεν είναι παραγεγραμμένη.
Παρατηρώ πως δε δόθηκε μαρτυρία για το θέμα από καμιά πλευρά. Ομοίως δε συζητήθηκαν οι επιπτώσεις της δημοσίευσης στον υπολογισμό της προθεσμίας. Στην Ελλάδα η προθεσμία, στις περιπτώσεις που η δημοσίευση δεν είναι υποχρεωτική, όπως συμβαίνει στην παρούσα περίπτωση που οι σχετικοί νόμοι σιωπούν, δεν αρχίζει να τρέχει από τη δημοσίευση, αλλά από το χρονικό σημείο που ο ενδιαφερόμενος έχει πλήρη γνώση: βλέπε Θ. Τσάτσος "Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας", 3η έκδοση, σελ. 72. Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση που υφίσταται από το νόμο υποχρέωση δημοσίευσης για εκείνους που αφορά άμεσα η πράξη. Διευκρινίζεται όμως ότι η δημοσίευση κινεί την προθεσμία αλλά αναφορικά μόνο με τους τρίτους: βλέπε Ε. Σπηλιωτόπουλος "Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου" 6η έκδοση σελ. 445-446).
Το δικαστήριο μας έχει διαφορετική προσέγγιση. Στην υπόθεση
Charalambos Pissas (No. 1) v. The Electricity Authority of Cyprus (1966) 3 C.L.R. 634, κρίθηκε ότι αν η δημοσίευση περιέχει ικανοποιητικά στοιχεία της πράξης η προθεσμία των 75 ημερών, που τάσσει το άρθρ. 146.3 του Συντάγματος, ενεργοποιείται από το χρόνο δημοσίευσης. Και τούτο διότι η διάταξη, που μόλις ανέφερα, διαφέρει ουσιαστικά από την ελληνική νομοθετική πρόνοια που διέπει το ίδιο ζήτημα. Πρέπει εντούτοις να λεχθεί πως στην υπόθεση εκείνη η δημοσίευση ήταν υποχρέωση επιβαλλόμενη από τον περί Aναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμο αρ. 15/62. Η παραπάνω απόφαση αναφέρεται και στη μεταγενέστερη Hadjigregoriou v. Republic (1976) 3 C.L.R. 163.O Π. Δ. Δαγτόγλου (παράγραφος 612, σελ. 268) παρατηρεί με έρεισμα τις αποφάσεις του Στ. Ε. 1642, 1647/67:
"Επί "γενικών διοικητικών πράξεων" όπου οι συγκεκριμένοι αποδέκτες δεν είναι εκ των προτέρων γνωστοί, αρκεί συνήθως η δημοσίευση, αν και δεν απαιτείται η δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως."
Βλέπε και υποσημείωση 38, σελ. 446 Ε. Σπηλιωτόπουλος (ανωτέρω).
Η επίδικη απόφαση είναι πράξη αυτής της φύσεως. Τι συνιστά ατομική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου μας εξηγεί η απόφαση στην υπόθεση αρ. 689/89 Στέλλα Θεοδουλίδου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, ημερ. 6/11/89. Έχοντας υπόψη την επάρκεια του κειμένου της δημοσίευσης που παρείχε κάθε σχετική πληροφόρηση και ότι η προθεσμία για την προσβολή της απόφασης κινήθηκε από τη δημοσίευση της σχετικής πράξης στην επίσημη εφημερίδα ή έστω και από της δημοσίευσης στον τύπο ημερ. 28/3/94, η προσφυγή κατατέθηκε πολύ μετά την εκπνοή των 75 ημερών.
Επομένως στην έκταση που αφορά την απόφαση για μη διεξαγωγή των εκλογών είναι εκπρόθεσμη. Κατά συνέπεια οι ισχυρισμοί που προβάλλουν οι αιτητές, περιλαμβανομένης της αντισυνταγματικότητας της απόφασης, δεν μπορούν να εξετασθούν. Ανεξάρτητα όμως από αυτό τα ίδια τα γεγονότα δείχνουν πως οι αιτητές είχαν πλήρη γνώση. Έγιναν εκλογές σε πολλές άλλες κοινότητες όχι όμως στη δική τους. Παρέμειναν οι ίδιοι τοπικοί άρχοντες, που η θητεία τους παρατάθηκε για μακρό χρονικό διάστημα. Σε σημείο που αντέδρασαν ζητώντας εκλογές. Δεν προχώρησαν όμως να επιδιώξουν έγκαιρα θεραπεία.
Η κατάληξη μου αφήνει ανεπηρέαστη τη δεύτερη απόφαση, που προσβλήθηκε εμπρόθεσμα. Η μόνη βάση της, που παρέμεινε για εξέταση, είναι η κατ' ισχυρισμό παράβαση νόμου. Και συγκεκριμένα των άρθρ. 5 και 6 του Κεφ. 244. Διορίστηκαν 4 αντί 5 μέλη που προβλέπει το άρθρ. 5. Όμως ο νόμος δεν επιβάλλει υποχρέωση για άμεσο διορισμό 5
μελών. Η άποψη ενισχύεται από το άρθρ. 5(10) που προβλέπει ότι η εγκυρότητα των πράξεων της χωριτικής επιτροπής δεν επηρεάζεται λόγω χηρείας θέσης μέλους, που θεωρείται νόμιμα συγκροτημένη, εφόσον ο αριθμός των μελών της δεν είναι λιγότερος από τρία.Η προσφυγή απορρίπτεται. Δεν επιδικάζονται έξοδα.
Σ. Νικήτας, Δ.