ΣΠΕ Γεροσκήπου Λτδ ν. Συμβ. Βελτ. Γεροσκήπου (1995) 4 ΑΑΔ 1137

Πολεοδομία — Πολεοδομική άδεια — Ο περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμος (Ν. 90/72) — Άρθρο 45 — Ερμηνεία — Συνέπειες της μη άσκησης της ιεραρχικής προσφυγής.

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος — Παραδεκτό — Προωρότητα — Η περίπτωση του Άρθρου 45 του περί Πoλεoδoμίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν. 90/72) — Πρόνοια περί ιεραρχικής προσφυγής — Δυνατότητας όμως απ' ευθείας ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως — Η ασκηθείσα προσφυγή παραδεκτή.

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος — Προθεσμία — Το εκπρόθεσμο προσφυγής εξετάζεται και αυτεπάγγελτα από το δικαστήριο ως θέμα δημόσιας τάξης.

Πολεοδομία — Πολεοδομική άδεια — Συσχέτισή της με την άδεια οικοδομής — Το θέμα των όρων επί πολεοδομικής αδείας — Προβάδισμα της πολεοδομικής άδειας πλέον σε θέματα ανάπτυξης ακινήτων — Περιορισμός των ρυθμιζομένων από την άδεια οικοδομής θεμάτων — Νομολογία και η κριθείσα περίπτωση.

Με την προσφυγή η αιτήτρια προσέβαλε όρους που τέθηκαν ως προς την αξιοποίηση ακινήτου της από την Πολεοδομία στρεφόμενη όμως κατά της οικοδομικής άδειας που εξέδωσε ο καθ' ου η αίτηση η οποία και περιελάμβανε τους επίδικους όρους.

Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:

1. Αναμφίβολα η απόφαση της πολεοδομικής αρχής εν προκειμένω υπέκειτο καταρχήν σε ιεραρχική προσφυγή στο Υπουργικό Συμβούλιο (Άρθρο 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν. 90/72)). Ωστόσο η απάντηση στην πρώτη ένσταση του καθού θα εξαρτηθεί από την ερμηνεία του Άρθρου 45 που ρυθμίζει, όπως υπογραμμίζει και ο πλαγιότιτλος, τα της δικαστικής προσφυγής.

Η διαζευκτική πρόταση "η εξ οιασδήποτε αποφάσεως γινομένης υπό Πολεοδομικής Αρχής συμφώνως προς οιανδήποτε διάταξιν του παρόντος Νόμου" δεν αφήνει αμφιβολία ότι η έλλειψη άσκησης ιεραρχικής προσφυγής δεν εμποδίζει την άσκηση απευθείας αιτήσεως ακυρώσεως κατά της υποκείμενης σε ιεραρχική προσφυγή διοικητικής πράξης.

Η ιεραρχική προσφυγή θα ήταν υποχρεωτική και, επομένως θα αποτελούσε προϋπόθεση του παραδεκτού στην περίπτωση που ο νομοθέτης έκανε πρόβλεψη με το Άρθρο 45 της δυνατότητας καταχώρησης προσφυγής στο Ανώτατο Δικαστήριο μόνον αποφάσεων του Υπουργικού Συμβουλίου.

2. Το επρόθεσμο της προσφυγής εξετάζεται αυτεπάγγελτα από το δικαστήριο σαν θέμα δημόσιας τάξης.

3. Στην προκειμένη περίπτωση πολεοδομική αρχή είναι το Επαρχιακό Γραφείο Πολεοδομίας Πάφου (βλέπε Άρθρο 4 του Ν. 90/72). Στο Γραφείο αυτό άλλωστε αποτάθηκε η αιτήτρια για τις άδειες 466/92 και 467/92. Η ανάπτυξη οποιασδήποτε ακίνητης ιδιοκτησίας απαγορεύεται εκτός αν ληφθεί πολεοδομική άδεια. Είναι sine qua non (Άρθρο 21). Στην πολεοδομική αρχή παρέχεται δυνατότητα από το Άρθρο 25(1) του νόμου, εκδίδοντας άδειας, να θέτει όρους. Στην περίπτωση που η άδεια χορηγείται υπό όρους, οι όροι αυτοί αποτελούν αναπόστατο μέρος της. Το εδ. 3 αναφέρεται στο περιεχόμενο των όρων που μπορεί να περιληφθούν στην πολεοδομική άδεια.

Εφόσον, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου αυτού, οι επιβληθέντες από την πολεοδομική αρχή όροι 502 και 503 έχουν καταστεί αναπόσπαστο μέρος της άδειας δεν μπορούν να θεωρηθούν, όπως υπέβαλε η αιτήτρια, όροι που επιβάλλει το Συμβούλιο στην άδεια που εξέδωσε. Η υιοθέτηση τους από το Συμβούλιο δε μεταβάλλει την πραγματικότητα ότι τέθηκαν κυριαρχικά από άλλο όργανο. Ούτε θίγει την αυτοτέλεια της πολεοδομικής άδειας η οποία, σύμφωνα με τις ρητές διατάξεις του Άρθρου 85, έχει πλέον το προβάδισμα σε θέματα ανάπτυξης ακινήτων. Τη θέση αυτή υποστηρίζει η απόφαση του Πική, Δ., όπως ήταν τότε, στην Παναγιώτης Ζαντής ν. Επάρχου Λευκωσίας.

4. Η θέση των όρων 502 και 503 εδώ στην ουσία δεν οφείλει σε απόφαση του καθού η αίτηση. Είναι απόφαση της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής που δεν έχει προσβληθεί. Η αιτήτρια δεν μπορεί έμμεσα με τη διαδικασία αυτή να πλήξει το κύρος της πολεοδομικής άδειας, η δεσμευτικότητα της οποίας είναι ανεξάρτητη από τη συμπερίληψή της στην άδεια που εξέδωσε το Συμβούλιο. Η προσφυγή είναι γι' αυτό απαράδεκτη. Όπως και για ένα άλλο λόγο. Με βάση τα στοιχεία που προεκτάθηκαν και στο βαθμό που στρέφεται κατά της πολεοδομικής απόφασης είναι και εκπρόθεσμη.

Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Pelides v. Republic a.o., 3 R.S.C.C. 13,

Παύλος Ζήνωνος και Υιοί Λτδ ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 2266,

Petrolina Ltd v. Municipal Committee of Famagusta (1971) 3 C.L.R. 420,

Δημοκρατία ν. Χατζηπαντελή (1989) 3 Α.Α.Δ. 961,

Δημητρίου ν. Δημοκρατίας και Άλλος (1989) 3 Α.Α.Δ. 1281,

Zenios Can Ltd v. Δήμου Λεμεσού (1992) 4 Α.Α.Δ. 2144,

Ζαντής ν. Επάρχου Λευκωσίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 4841.

Προσφυγή.

Προσφυγή με την οποία η αιτήτρια επιζητεί την ακύρωση δύο όρων που υιοθετεί η οικοδομική άδεια που της παραχωρήθηκε με ημερομηνία 4/5/93.

Α. Κακογιάννης, για την Αιτήτρια.

Α. Ταλιαδώρος για Κ. Χρυσοστομίδης, για τον Καθ' ου η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Η αιτήτρια συνεργατική εταιρεία είναι ιδιοκτήτρια καταστήματος στη Γεροσκήπου. Στις 13/10/92 το Επαρχιακό Γραφείο Πολεοδομίας Πάφου είχε εγκρίνει, ως αρμόδια αρχή, την αλλαγή χρήσης του υποστατικού από κατάστημα σε Τράπεζα. Και εξέδωσε την πολεοδομική άδεια με αρ. 467/92. Περαιτέρω εξέδωσε χωριστή άδεια (αρ. 466/92) για μετατροπές και προσθήκες στο υφιστάμενο υποστατικό, που ζήτησε με σχετική προηγούμενη αίτησή της η αιτήτρια. Επέβαλε όμως στην περίπτωση αυτή ορισμένους όρους (βλέπε παράρτημα 1). Η αιτήτρια αντιτίθεται στον όρο με αρ. 502 (αφορά την κατασκευή διάβασης πεζών) και 503 (επιβάλλει ασφαλτόστρωση του παραχωρούμενου τμήματος της περιουσίας της αιτήτριας). Η αιτήτρια όμως δεν αντέδρασε. Δεν αμφισβήτησε απευθείας τη νομιμότητα επιβολής τέτοιων όρων με προσφυγή είτε ιεραρχική είτε δικαστική.

Θα αναφερθώ τώρα στο τι ακολούθησε. Στις 23/10/92 η αιτήτρια αποτάθηκε στο καθού η αίτηση Συμβούλιο Βελτιώσεως για άδεια οικοδομής ως η αίτηση που υπέβαλε (παράρτημα 3). Το Συμβούλιο, που συνεδρίασε στις 6/4/93, χορήγησε την άδεια οικοδομής παράρτημα 4. Στην άδεια αυτή επισυνάφθηκαν ως όροι για την παραχώρησή της οι πιο πάνω όροι των πολεοδομικών αδειών 466/92 και 467/92. Με την προσφυγή της η αιτήτρια επιζητεί την ακύρωση των δύο αυτών όρων (502 και 503), που υιοθετεί η οικοδομική άδεια ημερ. 4/5/93.

Το Συμβούλιο έχει εγείρει 3 προδικαστικές ενστάσεις. Η πρώτη είναι ότι υπάρχει κώλυμα στην άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως για το λόγο ότι η αιτούσα δεν άσκησε κατά της απόφασης της πολεοδομίας την ιεραρχική προσφυγή του άρθρ. 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου αρ. 90/72. Ας λεχθεί εδώ ότι η ιεραρχική προσφυγή ασκείται εντός 30 ημερών από την κοινοποίηση στον αιτητή της πολεοδομικής απόφασης: Καν. 5(3) και 7 των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμών του 1990 (Κ.Δ.Π. 55/90). Κατά την εισήγηση, μόνο στην περίπτωση που το Υπουργικό Συμβούλιο δεν ικανοποιούσε την αιτήτρια μπορούσε να στραφεί για θεραπεία στο Ανώτατο Δικαστήριο. Διαφορετικά η προσφυγή είναι, όπως στην παρούσα περίπτωση, πρόωρη.

Η αντίπαλη επιχειρηματολογία είναι ότι δεν εφαρμόζεται εδώ το άρθρ. 31 του Ν. 90/72· και ότι με βάση το άρθρ. 18 του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου Κεφ. 96, που κατά την εισήγηση διέπει την περίπτωσή μας, η άσκηση ιεραρχικής προσφυγής δεν είναι υποχρεωτική. Περαιτέρω ισχύει η αρχή που διακηρύχθηκε στην υπόθεση Νίκος Πελίδης ν. Δημοκρατίας & Άλλου 3 Α.Α.Σ.Δ. 13, σύμφωνα με την οποία η ιεραρχική προσφυγή δεν εμποδίζει την κατάθεση αίτησης στο Ανώτατο Δικαστήριο. Αν όμως ασκηθεί τέτοια προσφυγή δεν μπορεί να εκκρεμεί δικαστική αίτηση πριν ολοκληρωθεί η διαδικασία της ιεραρχικής προσφυγής.

Αναμφίβολα η απόφαση της πολεοδομικής αρχής υπέκειτο καταρχήν σε ιεραρχική προσφυγή στο Υπουργικό Συμβούλιο (άρθρ. 31). Ωστόσο η απάντηση στην πρώτη ένσταση του καθού θα εξαρτηθεί από την ερμηνεία του άρθρ. 45 που ρυθμίζει, όπως υπογραμμίζει και ο πλαγιότιτλος, τα της δικαστικής προσφυγής:

"Παν πρόσωπον επηρεαζόμενον εξ αποφάσεως ή διατάγματος του Υπουργού γινομένων συμφώνως προς τας διατάξεις των άρθρων 28 και 37 ή εξ αποφάσεως ή διατάγματος του Υπουργικού Συμβουλίου συμφώνως προς τας διατάξεις των άρθρων 31, 38 και 39 ή εξ οιασδήποτε αποφάσεως γινομένης υπό Πολεοδομικής Αρχής συμφώνως προς οιανδήποτε διάταξιν του παρόντος Νόμου δύναται να προσβάλη την τοιαύτην απόφασιν ή διάταγμα εις το Ανώτατον Δικαστήριον."

Η διαζευκτική πρόταση "η εξ οιασδήποτε αποφάσεως γινομένης υπό Πολεοδομικής Αρχής συμφώνως προς οιανδήποτε διά-ταξιν του παρόνος Νόμου" δεν αφήνει αμφιβολία ότι η έλλειψη άσκησης ιεραρχικής προσφυγής δεν εμποδίζει την άσκηση απευθείας αιτήσεως ακυρώσεως κατά της υποκείμενης σε ιεραρχική προσφυγή διοικητικής πράξης.

Η απόφαση Παύλος Ζήνωνος & Υιοί Λτδ. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 2266, στην οποία στηρίχθηκε κυρίως το Συμβούλιο, διακρίνεται γιατί όπως είναι διατυπωμένες οι σχετικές νομοθετικές πρόνοιες {(άρθρ. 20(1) και 21(1)} των περί Βεβαιώσεως και Εισπράξεως Φόρων Νόμων του 1978 έως 1979 καθιστούν το ιεραρχικό διάβημα προϋπόθεση για την πρόσβαση στο δικαστήριο. Βλέπε και παρατηρήσεις του Τριανταφυλλίδη, Π., όπως ήταν τότε, στην Πετρολίνα Λτδ. ν. Δημοτικού Συμβουλίου Αμμοχώστου (1971) 3 Α.Α.Δ. 420,429. Για μία ευρύτερη συζήτηση των προβληματισμών επί του θέματος βλέπε άρθρο της εισηγήτριας του Συμβουλίου της Επικρατείας Όλγας Παπαδοπούλου στο "Σύνταγμα" 3 (1994) σελ. 637.

Η ιεραρχική προσφυγή θα ήταν υποχρεωτική και, επομένως, θα αποτελούσε προϋπόθεση του παραδεκτού στην περίπτωση που ο νομοθέτης έκανε πρόβλεψη με το 45 της δυνατότητας καταχώρησης προσφυγής στο Ανώτατο Δικαστήριο μόνον εναντίον αποφάσεων του Υπουργικού Συμβουλίου. Επομένως δεν υπάρχει εδώ περίπτωση πρόωρης άσκησης της κρινόμενης προσφυγής αν φανεί στη συνέχεια ότι συντρέχουν οι λοιπές προϋποθέσεις που την καθιστούν παραδεκτή.

Η επόμενη ένσταση είναι ότι το Συμβούλιο δεν έχει locus standi στην υπόθεση γιατί οι επίδικοι όροι είχαν επιβληθεί από την αρμόδια πολεοδομική αρχή σαν αναπόσπαστο μέρος της πολεοδομικής άδειας και ήταν, επομένως, δεσμευτικές για το καθού η αίτηση Συμβούλιο. Η ορθότητα της θέσης αυτής μπορεί να συναχθεί από τη θεώρηση των σχετικών διατάξεων του Ν. 90/72 και συγκεκριμένα των άρθρων 21,25 και 85 ως και του νέου άρθρου 5 του Κεφ. 96 (βλέπε άρθρ. 3 του Ν. 97(Ι)/92). Ο μόνος τρόπος για την αιτήτρια να ελέγξει τη νομιμότητα των επίδικων όρων ήταν να προσβάλει στο δικαστήριο την απόφαση εκείνη.

Αντικρούοντας τις απόψεις αυτές ο δικηγόρος της αιτήτριας υπέβαλε ότι οι επίδικοι όροι δεν εμπίπτουν στο χώρο αρμοδιοτήτων της πολεοδομικής αρχής. Αρμόδιο για τη θέση όρων είναι το Συμβούλιο σύμφωνα με τα άρθρ. 2 και 3 του Κεφ. 96. Ωστόσο οι όροι αυτοί έχουν περιληφθεί κατά κατάχρηση ή υπέρβαση των εξουσιών που παρέχουν σε δήμο ή συμβούλιο βελτιώσεως το άρθρ. 9 του Κεφ. 96, δεδομένου μάλιστα πως δε βρισκόταν τότε σε ισχύ έγκυρο ρυμοτομικό σχέδιο σύμφωνα με τα άρθρ. 12 και 13 του ίδιου νόμου. Οι επίμαχοι όροι έπρεπε να αγνοηθούν από το Συμβούλιο εφόσον τέθηκαν από αναρμόδιο όργανο. Εν πάση περιπτώσει η συμπερίληψη στην προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί νέα προσβλητή διοικητική πράξη.

Με την τρίτη ένστασή του το Συμβούλιο θέτει θέμα εκπροθέσμου της προσφυγής. Με την αίτησή της προς το Συμβούλιο ημερ. 23/10/92 η αιτήτρια συνυπέβαλε και την πολεοδομική άδεια που σημαίνει, έξω από κάθε λογική αμφιβολία, πως είχε γνώση των όρων τουλάχιστον από 23/10/92. Και εφόσον η παρούσα προσφυγή κατατέθηκε πολύ πέραν της συνταγματικής προθεσμίας των 75 ημερών στις 15/7/93, είναι φανερό πως είναι εκπρόθεσμη. Η αιτήτρια διαφώνησε και υποστήριξε ότι η πράξη που προσβάλλει είναι η άδεια οικοδομής ημερ. 4/5/93 και όχι η πολεοδομική άδεια της 13/10/92. Περαιτέρω παραπονέθηκε ότι η ένσταση αυτή προβλήθηκε για πρώτη φορά στην αγόρευση του δικηγόρου του Συμβουλίου. Παρατηρώ όμως ότι το εκπρόθεσμο εξετάζεται αυτεπάγγελτα από το δικαστήριο σαν θέμα δημόσιας τάξης: Δημοκρατία ν. Χ"Παντελή (1989) 3 Α.Α.Δ. 961, Ανδρέας Δημητρίου ν. Δημοκρατίαςκ.ά. (1989) 3 Α.Α.Δ. 128 και Zenios Cans Ltd. v. Δήμου Λεμεσού (1992) 4 Α.Α.Δ. 2144.

Στην προκείμενη περίπτωση πολεοδομική αρχή είναι το Επαρχιακό Γραφείο Πολεοδομίας Πάφου (βλέπε άρθρ. 4 του Ν. 90/72). Στο Γραφείο αυτό άλλωστε αποτάθηκε η αιτήτρια για τις άδειες 466/92 και 467/92. Η ανάπτυξη οποιασδήποτε ακίνητης ιδιοκτησίας απαγορεύεται εκτός αν ληφθεί πολεοδομική άδεια. Είναι sine qua non (άρθρ. 21). Στην πολεοδομική αρχή παρέχεται δυνατότητα από το άρθρ. 25(1) του νόμου, εκδίδοντας άδεια, να θέτει όρους. Στην περίπτωση που η άδεια χορηγείται υπό όρους, οι όροι αυτοί αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της. Το εδ. 3 αναφέρεται στο περιεχόμενο των όρων που μπορεί να περιληφθούν στην πολεοδομική άδεια.

Εφόσον, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου αυτού, οι επιβληθέντες από την πολεοδομική αρχή όροι 502 και 503 έχουν καταστεί αναπόσπαστο μέρος της άδειας δεν μπορούν να θεωρηθούν, όπως υπέβαλε η αιτήτρια, όροι που επιβάλλει το Συμβούλιο στην άδεια που εξέδωσε. Η υιοθέτησή τους από το Συμβούλιο δε μεταβάλλει την πραγματικότητα ότι τέθηκαν κυριαρχικά από άλλο όργανο. Ούτε θίγει την αυτοτέλεια της πολεοδομικής άδειας η οποία, σύμφωνα με τις ρητές διατάξεις του άρθρ. 85, έχει πλέον το προβάδισμα σε θέματα ανάπτυξης ακινήτων. Τη θέση αυτή υποστηρίζει η απόφαση του Πική, Δ., όπως ήταν τότε, στην Παναγιώτης Ζαντής ν. Επαρχου Λευκωσίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 4841:

"Μετά την ενεργοποίηση του Ν. 90/72 η άδεια οικοδομής η οποία προβλέπεται στον περί Οδών και Οικοδομών Νόμο, Κεφ. 96, έπαυσε να αποτελεί το θεμέλιο για την οικοδομική ανάπτυξη. Η εμβέλειά της περιορίζεται στην εκτέλεση της ανάπτυξης που εξουσιοδοτείται με την πολεοδομική άδεια και τον καθορισμό λεπτομερειών που δεν προσδιορίζονται σ' αυτή. Το άρθρ 85(1) προβλέπει ότι υπερισχύουν οι διατάξεις του Ν. 90/72 έναντι των προνοιών του Κεφ. 96 σε οποιοδήποτε βαθμό και έκταση οι διατάξεις των δύο νόμων ή κανονισμών που εκδόθηκαν ή εκδίδονται βάσει των προνοιών τους, συγκρούονται μεταξύ τους .......................

Η πολεοδομική άδεια συνιστά αυτοτελή πράξη, εκτελεστή σ' όλη την έκτασή της, καθοριστική για τα δικαιώματα του ιδιοκτήτη να προβεί σε ανάπτυξη της γης στην οποία αναφέρεται......... Η πολεοδομική άδεια αποτελεί το θεμέλιο, την προϋπόθεση για την υποβολή αίτησης για την παροχή άδειας οικοδομής. Χωρίς το θεμέλιο αυτό δεν παρέχεται εξουσία στην αρμόδια, βάσει του Κεφ. 96, αρχή να εξετάσει τη δυνατότητα παροχής άδειας οικοδομής. Ο κάτοχος πολεοδομικής άδειας ο οποίος απευθύνεται για άδεια οικοδομής, δεσμεύεται εκ προοιμίου από αυτή εφόσον αυτό τούτο το δικαίωμά του για ανάπτυξη στοιχειοθετείται από τους όρους της. Η άδεια οικοδομής ορθά χαρακτηρίζεται ως άδεια για την εκτέλεση των εγκριθέντων με την πολεοδομική άδεια έργων. Η εξουσία της αρμόδιας αρχής περιορίζεται ουσιαστικά στον καθορισμό των όρων της εκτέλεσης."

Η θέση των όρων 502 και 503 στην ουσία δεν οφείλεται σε απόφαση του καθού η αίτηση. Είναι απόφαση της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής που δεν έχει προσβληθεί. Η αιτήτρια δεν μπορεί έμμεσα με τη διαδικασία αυτή να πλήξει το κύρος της πολεοδομικής άδειας, η δεσμευτικότητα της οποίας είναι ανεξάρτητη από τη συμπερίληψη της στην άδεια που εξέδωσε το Συμβούλιο. Η προσφυγή είναι γιαυτό απαράδεκτη. Όπως και για ένα άλλο λόγο. Με βάση τα στοιχεία που προεκτέθηκαν και στο βαθμό που στρέφεται κατά της πολεοδομικής απόφασης είναι και εκπρόθεσμη.

Η προσφυγή απορρίπτεται. Χωρίς έξοδα.

Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία