Παύλου Γεώργιος ν. Δήμου Λεμεσού (1994) 4 ΑΑΔ 1771

Διοικητικό Δίκαιο ― Διοικητική Πράξη ― Έννοια ― Εκτελεστότητα ― Απαραίτητο συστατικό στοιχείο της πράξης η εξωτερίκευση με γνωστοποίηση ή δημοσίευση ― Διακρίσεις της εξωτερίκευσης ― Γνώση του πολίτη ― Αντιδιαστολή της διοικητικής πράξης από πράξη εκτελέσεως ― Η προσβληθείσα πράξη μετάθεσης κρίθηκε ως η μόνη εκτελεστή ελλείψει προηγούμενης εκτελεστής και γνωστοποιηθείσας απόφασης.

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Ελλειψη αιτιολογίας ― Αιτιολογία μετάθεσης υπαλλήλου ― Η προσβληθείσα απόφαση του Δήμου Λεμεσού κρίθηκε εντελώς αναιτιολόγητη και ακυρώθηκε.

Ο αιτητής προσέβαλε το κύρος της απόφασης του Δήμου Λεμεσού "η οποία περιέχεται στην επιστολή του ημερομηνίας 14/1/93 και με βάση την οποία μετατίθεται από τα Κεντρικά Γραφεία του καθ' ου η αίτηση μέσα στην πόλη της Λεμεσού, και από τη θέση του "Προϊσταμένου Φόρου Καθαριότητας", στη Χονδρική Αγορά που βρίσκεται στη Βιομηχανική Περιοχή Λεμεσού, σαν "Υπεύθυνος Χονδρικής Αγοράς" με καθήκοντα Λογιστικού Λειτουργού Α΄ από την 1/2/93."

Ο αιτητής προέβαλε ισχυρισμούς, μεταξύ άλλων, περί εφαρμογής κομματικών κριτηρίων ενώ ο καθ' ου η αίτηση περιορίστηκε στην έγερση προδικαστικής ενστάσεως ότι δεν επρόκειτο περί εκτελεστής αλλά περί πράξεως εκτέλεσης που δεν μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής.

Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:

1. Αναζητείται ο χρόνος της γνώσης ως προσδιοριστικό της έναρξης της προθεσμίας των 75 ημερών, με δοσμένη την ύπαρξη εκτελεστής διοικητικής πράξης. Το Δικαστήριο δεν προστρέχει σε όσα πληροφορήθηκε ανεπίσημα ο πολίτης ή σε όσα νόμισε για να προσδώσει εκτελεστότητα σε διοικητική ενέργεια. Η διοικητική πράξη είναι μονομερής. Η φύση της προσδιορίζεται από το περιεχόμενό της όπως το καθορίζει κατά εξουσιαστική βούληση το διοικητικό όργανο, η δε εκτελεστότητά της είναι συναρτημένη προς την επέλευση ή μη, ως εκ της ίδιας της έκδοσής της, έννομων αποτελεσμάτων.

Απαραίτητο συστατικό προς τελείωση διοικητικής πράξης ατομικού περιεχομένου όπως η συζητούμενη, είναι η εξωτερίκευσή της με δημοσίευση ή γνωστοποίηση. Διαφορετικά, αποτελεί εσωτερικό ζήτημα - internum σύμφωνα με το λατινικό όρο - χωρίς οντότητα στο χώρο του δικαίου από την άποψη της δημιουργίας έννομων αποτελεσμάτων. Η υπόθεση Iordanis G. Iordanou (No.1) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 308, που επικαλέστηκε ο αιτητής, αφορούσε σε μετάθεση και είναι χαρακτηριστική.

2. Η επιστολή της 14/1/93 δεν ήταν πράξη εκτέλεσης. Δεν υπήρχε μέχρι τις 19/11/92 απόφαση προς εκτέλεση. Λήφθηκε τέτοια απόφαση στις 19/11/92 με αναφορά στη συνεδρία της 2/8/89 και η επιστολή της 14/1/93 αποτελούσε την εξωτερίκευση. Από την ημερομηνία αυτή ο αιτητής ανέλαβε τα νέα καθήκοντά του, όπως όφειλε πλέον. Η ένσταση του καθ' ου η αίτηση είναι αβάσιμη και απορρίπτεται.

3. Η επίδικη απόφαση είναι εντελώς αναιτιολόγητη και επομένως άκυρη. (Βλέπε σχετικά Ιωσηφίδου v. Δήμου Λακατάμιας,Πέτρος Αποστόλου v. Συμβουλίου Υδατοπρομηθείας Λεμεσού και Σπύρος Σπύρου v. Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού). Αναφορά επίσης μπορεί να γίνει στην υπόθεση Στέλιος Λοΐζου v. Δήμου Λεμεσού, στην οποία κρίθηκε άκυρη και πάλι για πλήρη έλλειψη αιτιολογίας άλλη απόφαση του Δήμου Λεμεσού που λήφθηκε και αυτή κατά τη συνεδρία της 19/11/92.

Η επίκληση από τον αιτητή των υποθέσεων Sofocleous v. The Republic (1982) 3 C.L.R., 786 και Ioannidou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 410 ως προς το στόχο της μετάθεσης και τους παράγοντες που διαδραματίζουν ρόλο, είχε τη θέση της.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Iordanou (No.1) v. Republic (1966) 3 C.L.R. 308,

Ιωσηφίδου v. Δήμου Λακατάμιας (1989) 3 Α.Α.Δ. 393,

Αποστόλου v. Συμβουλίου Υδατοπρομηθείας Λεμεσού (1990) 3 Α.Α.Δ. 126,

Σπύρου v. Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού (1993) 4 Α.Α.Δ. 1192,

Λοΐζου v. Δήμου Λεμεσού (1994) 4 Α.Α.Δ. 931,

Sofocleous v. Republic (1982) 3 C.L.R. 786,

Ioannidou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 410.

Προσφυγή.

Προσφυγή εναντίον της απόφασης του καθ' ου η αίτηση με την οποία μετατέθηκε ο αιτητής από τη θέση του "Προϊσταμένου Φόρου Καθαριότητας" στα Κεντρικά Γραφεία στη θέση του "Υπεύθυνου Χονδρικής Αγοράς" στη Βιομηχανική περιοχή Λεμεσού.

Μ. Ηλία, για τον Aιτητή.

Ι. Ιωαννίδης, για τον Kαθ' ου η αίτηση.

Cur. adv. vult.

KΩNΣTANTINIΔHΣ, Δ.: Ο αιτητής προσβάλλει το κύρος της απόφασης του Δήμου Λεμεσού "η οποία περιέχεται στην επιστολή του ημερομηνίας 14/1/93 και με βάση την οποία μετατίθεται από τα Κεντρικά Γραφεία του καθ'ου η αίτηση μέσα στην πόλη της Λεμεσού, και από τη θέση του "Προϊσταμένου Φόρου Καθαριότητας", στη Χονδρική Αγορά που βρίσκεται στη Βιομηχανική Περιοχή Λεμεσού, σαν "Υπεύθυνος Χονδρικής Αγοράς" με καθήκοντα Λογιστικού Λειτουργού Α΄ από την 1/2/93."

Οι ισχυρισμοί του αιτητή είναι σοβαροί. Λέγει ότι στην καλύτερη για τον καθ'ου η αίτηση περίπτωση, αν δηλαδή πίσω από την επιστολή βρίσκεται απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου, αυτή η απόφαση, ημερομηνίας 2/8/89, λήφθηκε με κομματικά κριτήρια, εντελώς δηλαδή εξωγενή και ασύνδετα προς ό,τι θα ήταν δυνατόν να συναρτηθεί προς το συμφέρον της Υπηρεσίας που πρέπει να είναι ο κατ' εξοχήν γνώμονας. Το Δημοτικό Συμβούλιο δεν απασχολήθηκε με τις επιπτώσεις από τη μετάθεσή του, ειδικά με τη δυσμενή γι' αυτόν αλλαγή του ωραρίου του και τη μειωτική διαφοροποίηση των καθηκόντων που ασκούσε με επιτυχία για σειρά ετών, και, τελικά, δεν έδωσε έστω ίχνος εξήγησης που θα ήταν δυνατό, ακόμα και έμμεσα, να ανταποκριθεί στη στοιχειώδη απαίτηση των κανόνων της χρηστής διοίκησης για αιτιολογία.

Ο καθ'ου η αίτηση δεν ασχολήθηκε με τους ισχυρισμούς αυτούς. Η αγόρευσή του εξαντλήθηκε με την ανάπτυξη της άποψης πως η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά πράξη εκτέλεσης προηγούμενης· που δεν προσβλήθηκε και που εκφεύγει πλέον του αναθεωρητικού ελέγχου. Η συζήτηση δεν αφορούσε στην εννοιολογική διαφορά των δύο όρων και η αντιγνωμία περιορίστηκε πλέον στις έννομες συνέπειες όσων αποφασίστηκαν στις 2/8/89, τα οποία, ούτως ή άλλως, συνδέονται με την επιστολή της 14/1/93.

Από όσα είναι δυνατόν να συναγάγουμε από το περιορισμένο υλικό του φακέλου, στις 2/8/89 θεωρήθηκε πως επήλθε ο χρόνος για την υλοποίηση σχεδίων για την αναδιάρθρωση των υπηρεσιών του καθ'ου η αίτηση. Οι λεπτομέρειες δεν αφορούν στο επίδικο ζήτημα.

Ενδιαφέρει η επιλογή τριών υπαλλήλων για τις θέσεις του Ανώτερου Λογιστικού Λειτουργού και Εσωτερικού Ελεγκτή, και του αιτητή, που μέχρι τότε ήταν Προϊστάμενος Φόρου Καθαριότητας, για τη θέση του Λογιστικού Λειτουργού Α΄. Σύμφωνα με τα καταγραφέντα στο πρακτικό, ο αιτητής θα αναλάμβανε καθήκοντα στη Χονδρική Αγορά.

Δε γνωρίζουμε για τους άλλους, αλλά στον αιτητή δε γνωστοποιήθηκε οποιαδήποτε απόφαση· ούτε δημοσιοποιήθηκε οτιδήποτε με οποιοδήποτε τρόπο. Δε ζητήθηκε από τον αιτητή να αναλάβει καθήκοντα στη Χονδρική Αγορά και αφέθηκε να ασκεί τα καθήκοντά του στα Κεντρικά Γραφεία για 3 1/2 ολόκληρα χρόνια ακόμα. Στις 19/11/92, μεταξύ άλλων, λήφθηκε η ακόλουθη απόφαση:

"Με αφορμή της διάφορες τοποθετήσεις κατά την διάρκεια του προηγούμενου θέματος ο Δήμαρχος εισηγήθηκε όπως συζητηθεί το θέμα της εφαρμογής της αναδιάρθρωσης. Η εγγραφή του θέματος έγινε αποδεκτή και ο Δήμαρχος εισηγήθηκε όπως εφαρμοστεί η αναδιάρθρωση από την 1/1/1993.

Η πιο πάνω εισήγηση έγινε ομόφωνα δεκτή από τα μέλη του Σώματος."

Ακολούθησε η επιστολή ημερομηνίας 14/1/93 που αποτελούσε την πρώτη και μοναδική επίσημη πληροφόρηση του αιτητή, η οποία και προκάλεσε την παρούσα προσφυγή. Παραθέτω το ουσιώδες απόσπασμά της:

"Έχω την τιμή να σας πληροφορήσω ότι το Δημοτικό Συμβούλιο κατά τις συνεδρίες του στις 2.8.1989 και 19.11.92 αποφάσισε όπως σας διορίσει αναδρομικώς από την 1.1.1988 στη θέση του Λογιστικού Λειτουργού Α΄ (Υπεύθυνος Χονδρικής Αγοράς), με την εγκεκριμένη κλίμακα μισθοδοσίας Α8-9, δηλαδή ΛΚ 2272 Χ 111 - 3493 και ΛΚ 2821 Χ 136 - 3909.

Συνεπεία της τοποθέτησής σας, η ημερομηνία προσαύξησής σας είναι η 1.2.1988, με βασικές ετήσιες απολαβές ΛΚ 3.501.-, πλέον τιμαριθμικό επίδομα και οι σχετικές αυξήσεις.

......................................................................................................................

Η ανάληψη των καθηκόντων σας θα γίνει τη Δευτέρα, 1η Φεβρουαρίου 1993."

Η εισήγηση του καθ'ου η αίτηση πως η εκτελεστή απόφαση λήφθηκε στις 2/8/89, οφείλεται σε σύγχυση των αρχών ως προς την τελείωση εκτελεστής διοικητικής απόφασης και εκείνων ως προς το πότε συντελείται η αναγκαία γνώση που ενεργοποιεί την προθεσμία των 75 ημερών του Αρθρου 146.3 του Συντάγματος. Επειδή ο αιτητής, στις 21/9/89, με επιστολή του προς τον καθ'ου η αίτηση διαμαρτυρήθηκε με τρόπο που αποκαλύπτει γνώση των "αποφάσεων" που λήφθηκαν στις 2/8/89, όπως τις πληροφορήθηκε από τη Συντεχνία του, μεταξύ των οποίων και την τοποθέτησή του ως Λογιστικού Λειτουργού Α στη Χονδρική Αγορά, υποστηρίζει ο καθ'ου η αίτηση ότι είναι αργά για να ασκήσει τώρα προσφυγή. Πολύ λιγότερο αφού τότε, μετά την επιστολή του εκείνη, η οποία πρέπει να σημειωθεί παρέμεινε αναπάντητη, άσκησε την προσφυγή 578/92 κατά του κύρους των προαγωγών στις θέσεις Εσωτερικού Ελεγκτή και Ανώτερου Λογιστικού Λειτουργού. Στο πλαίσιο αυτής της συζήτησης ο αιτητής ισχυρίστηκε διαζευτικά πως ανακλήθηκαν οι αποφάσεις της 2/8/89, γεγονός που οδήγησε στην απόσυρση της προσφυγής 578/92, στη λήψη νέας απόφασης στις 19/11/92, και στην άσκηση ξεχωριστής προσφυγής (Παύλου ν. Δήμου Λεμεσού (1993) 4 Α.Α.Δ. 2687), κατά των νέων προαγωγών. Ανταπάντησε ο καθ'ου η αίτηση πως η προαγωγή του στη θέση Λογιστικού Λειτουργού Α΄ ήταν αλληλένδετη με την τοποθέτησή του στη Χονδρική Αγορά και πως δε μπορούσε να αποδέχεται τη μια εισπράττοντας αυξημένο μισθό από το 1989 και να απορρίπτει την άλλη.

Όλα αυτά μου φαίνονται άσχετα. Αναζητούμε το χρόνο της γνώσης ως προσδιοριστικό της έναρξης της προθεσμίας των 75 ημερών, με δοσμένη την ύπαρξη εκτελεστής διοικητικής πράξης. Δεν προστρέχουμε σε όσα πληροφορήθηκε ανεπίσημα ο πολίτης ή σε όσα νόμισε για να προσδώσουμε εκτελεστότητα σε διοικητική ενέργεια. Η διοικητική πράξη είναι μονομερής. Η φύση της προσδιορίζεται από το περιεχόμενό της όπως το καθορίζει κατά εξουσιαστική βούληση το διοικητικό όργανο, η δε εκτελεστότητά της είναι συναρτημένη προς την επέλευση ή μη, ως εκ της ίδιας της έκδοσής της, έννομων αποτελεσμάτων.

Όποια και αν ήταν η βούληση του Δημοτικού Συμβουλίου στις 2/8/89, η μη δημοσίευση ή γνωστοποίηση οποιασδήποτε απόφασης στον αιτητή, την αφήνει ατελή. Δε λέχθηκε τίποτε στον αιτητή, δεν του δόθηκε οποιαδήποτε εντολή, η άσκηση των καθηκόντων του στα Κεντρικά Γραφεία δεν διαταράχθηκε και δεν υπήρχε οτιδήποτε εναντίον του οποίου θα μπορούσε να στραφεί. Όμως, όλα δείχνουν πως δεν ήταν καν η πρόθεση του Δημοτικού Συμβουλίου να πάρει εκτελεστή απόφαση στις 2/8/89. Τα ίδια τα πρακτικά (βλέπε σελίδα 10) χαρακτηρίζουν τα προκύψαντα από τις συζητήσεις και τις ψηφοφορίες που προηγήθηκαν ως "προτάσεις αναφορικά με την πλήρωση των θέσεων που προκύπτουν από την αναδιάρθρωση". Αφού αφέθηκε ο αιτητής στη θέση του χωρίς να του γνωστοποιηθεί οτιδήποτε για περισσότερο από τρία χρόνια, στις 19/11/92, όπως και πάλι αναφέρεται στα πρακτικά, αποφασίστηκε η εφαρμογή της αναδιάρθρωσης, πράγμα που σημαίνει πως και το Δημοτικό Συμβούλιο αντιλαμβανόταν πως μέχρι τότε δεν είχε αποφασιστεί. Τελικά, η επιστολή της 14/1/93, που περιέχει την προσβαλλόμενη απόφαση, αναφέρεται σε απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου που λήφθηκε "κατά τις συνεδρίες του στις 2/8/1989 και 19/11/92" και, επιπρόσθετα, σε αναδρομικό διορισμό.

Το γεγονός ότι καταβαλλόταν αυξημένος μισθός στον αιτητή από το 1989 μπορεί να είναι λόγος προβληματισμού του Δημοτικού Συμβουλίου, αλλά δεν αλλοιώνει την κατάσταση. Ο αιτητής δίνει τη δική του εξήγηση γι' αυτό αλλά εκείνο που έχει σημασία είναι ότι και εφόσον υποδηλώνει εκτελεστή απόφαση για προαγωγή του από τότε, δεν είναι δυνατόν να ισχυρίζεται το Δημοτικό Συμβούλιο ότι τέτοια προαγωγή είναι αλληλένδετη με εκτελεστή απόφαση για μετάθεση του στη Χονδρική Αγορά. Δε μιλούμε για θέση στο πλαίσιο συγκεκριμένου οργανογράμματος και είναι το ίδιο το Δημοτικό Συμβούλιο που φαίνεται να αποσύνδεσε εξ αρχής τα δύο αφού κατέβαλλε στον αιτητή τον αυξημένο μισθό, διατηρώντας τον ταυτόχρονα στην αρχική του θέση στα Κεντρικά Γραφεία. Και ενώ καταβαλλόταν στον αιτητή αυτός ο μισθός, ήταν στις 14/1/93 που για πρώτη φορά του γνωστοποιήθηκαν τα καθήκοντα που θα έπρεπε να ασκεί ως Λογιστικός Λειτουργός Α΄.

Τα πρακτικά της 2/8/89 δεν αποκαλύπτουν εκτελεστή απόφαση. Τα αποφασισθέντα στις 19/11/92 δεν συνιστούσαν ανάκληση οποιασδήποτε απόφασης που αφορούσε στον ίδιο τον αιτητή και ο διαζευτικός ισχυρισμός του τελευταίου προς την κατεύθυνση αυτή, δε δικαιολογείται. Το γεγονός όμως είναι πως η επιστολή της 14/1/93 δεν ήταν πράξη εκτέλεσης. Δεν υπήρχε μέχρι τις 19/11/92 απόφαση προς εκτέλεση. Λήφθηκε τέτοια απόφαση στις 19/11/92 με αναφορά στη συνεδρία της 2/8/89 και η επιστολή της 14/1/93 αποτελούσε την εξωτερίκευση. Προσθέτω πως από την ημερομηνία αυτή ο αιτητής ανέλαβε τα νέα καθήκοντά του, όπως όφειλε πλέον. Η ένσταση του καθ'ου η αίτηση είναι αβάσιμη και απορρίπτεται.

Όπως σημείωσα στην αρχή, δεν υποστηρίχθηκε από τον καθ'ου η αίτηση η απόφαση για τη μετάθεση του αιτητή ως προς την ουσία. Η επιλογή αυτή δεν πρέπει να ήταν τυχαία. Δεν βλέπω πώς θα μπορούσε να υποστηριχθεί η νομιμότητά της. Το πρακτικό της 19/11/92 γυμνό το ίδιο από οποιαδήποτε αιτιολογία, παραπέμπει συμπερασματικά σε εκείνο της 2/8/89 που και αυτό όμως δεν αποκαλύπτει, όπως ορθά επισημαίνει ο αιτητής, το λόγο της μετάθεσής του. Ακούστηκαν τότε φωνές ότι η μετακίνησή του δεν θα εξυπηρετούσε αλλά θα παρέβλαπτε το συμφέρον της Υπηρεσίας. Διατυπώθηκαν ευνοϊκά σχόλια για την απόδοσή του και εκφράστηκαν παράπονα για πρόθεση δυσμενούς μεταχείρισής του για κομματικούς λόγους. Αυτό το απέρριψε ένα μέλος του Δημοτικού Συμβουλίου, αλλά προτάσεις ως προς το τι επέβαλλε το συμφέρον της Υπηρεσίας και γιατί, δεν υπήρξαν. Έγινε ψηφοφορία και απλώς κατεγράφη το αποτέλεσμά της και αυτό με αναφορά στον αριθμό των Δημοτικών Συμβούλων που ψήφισαν υπέρ ή κατά και στο πολιτικό τους κόμμα. Η απόφαση είναι εντελώς αναιτιολόγητη και επομένως άκυρη. (Βλέπε σχετικά Ιωσηφίδου ν. Δήμου Λακατάμιας (1989) 3 Α.Α.Δ. 393, Πέτρος Αποστόλου ν. Συμβουλίου Υδατοπρομηθείας Λεμεσού (1990) 3 Α.Α.Δ. 126 και Σπύρος Σπύρου ν. Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού (1993) 4 Α.Α.Δ. 1192). Αναφορά επίσης μπορεί να γίνει στην υπόθεση Στέλιος Λοΐζου ν. Δήμου Λεμεσού (1994) 4 Α.Α.Δ. 931, στην οποία κρίθηκε άκυρη και πάλι για πλήρη έλλειψη αιτιολογίας άλλη απόφαση του Δήμου Λεμεσού που λήφθηκε και αυτή κατά τη συνεδρία της 19/11/92.)

Εν πάση περιπτώσει, όσα σημείωσα αντανακλούσαν προσεγγίσεις του Αυγούστου του 1989. Η απόφαση της 19/11/92 διεύρυνε το κενό αφού δεν αναφέρθηκε σε όσα θα πρέπει να μεσολάβησαν. Ούτε καν στα σφοδρά παράπονα του αιτητή όπως τα διατύπωσε με την επιστολή του της 21/9/89, και στις εκκλήσεις του να ληφθεί υπόψη τουλάχιστον η μεγάλη ταλαιπωρία στην οποία θα υποβαλλόταν με την επιβολή νυκτερινού ωραρίου και η ουσιαστική υποβάθμισή του μετά από 30 χρόνια υπηρεσίας. Η επίκληση από τον αιτητή των υποθέσεων Sofocleous v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 786 και Ioannidou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 410 ως προς το στόχο της μετάθεσης και τους παράγοντες που διαδραματίζουν ρόλο, είχε τη θέση της.

Η προσβαλλόμενη απόφαση ως εντελώς αναιτιολόγητη, είναι άκυρη.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα υπέρ του αιτητή.

Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται.

H προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα υπέρ του αιτητή.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία