|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2022:D392
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 61/2015)
20 Οκτωβρίου, 2022
[ΛΙΑΤΣΟΣ, Πρόεδρος]
[ΓΙΑΣΕΜΗ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ,
ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, ΧΑΤΖΗΓΙΑΝΝΗ, Δ/στές]
CYBARCO LTD,
Εφεσείουσα,
ν.
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗΣ ΑΡΧΗΣ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
Εφεσίβλητων.
Α. Χρίστου (κα) με Δ. Καϊλή, για Ιωαννίδης, Δημητρίου ΔΕΠΕ, για την Εφεσείουσα.
Γ. Κολοκασίδης για Κολοκασίδης Χατζηπιερής ΔΕΠΕ, για τους Εφεσίβλητους.
Γ. Χατζηγιώργης για Τ. Παπαδόπουλος και Συνεργάτες ΔΕΠΕ, για το Ενδιαφερόμενο Μέρος.
ΛΙΑΤΣΟΣ, Π.: Η Aπόφαση είναι ομόφωνη, θα απαγγελθεί από τη Δικαστή Δημητριάδου-Ανδρέου.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, Δ.: Με την υπό κρίση Έφεση η Εφεσείουσα αμφισβητεί την ορθότητα της πρωτόδικης Απόφασης στην Προσφυγή υπ' αρ. 1584/2014, με την οποία την απέρριψε επικυρώνοντας την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών (ΑΑΠ) για την ανάθεση στο Ενδιαφερόμενο Μέρος της Σύμβασης για τη «Μελέτη και Κατασκευή του κάθετου δρόμου που συνδέει το νέο λιμάνι Λεμεσού με τον αυτοκινητόδρομο Λεμεσού - Πάφου, Φάση ΙΙ - Τμήμα Α».
Η παράθεση στη συνέχεια των αδιαμφισβήτητων γεγονότων της υπόθεσης, όπως αυτά αποτυπώθηκαν στην πρωτόδικη Απόφαση, θα βοηθήσει στην καλύτερη κατανόηση των ζητημάτων που εγείρονται.
Στις 11/1/2013 το Τμήμα Δημοσίων Έργων (εφεξής Αναθέτουσα Αρχή) δημοσίευσε προκήρυξη για το Διαγωνισμό «Μελέτη και Κατασκευή του κάθετου δρόμου που συνδέει το νέο λιμάνι Λεμεσού με τον αυτοκινητόδρομο Λεμεσού - Πάφου, Φάση ΙΙ - Τμήμα Α» (εφεξής Διαγωνισμός).
Μεταξύ των προσφορών που υποβλήθηκαν ήταν αυτές της Εφεσείουσας και του Ενδιαφερόμενου Μέρους.
Κατά το άνοιγμα των οικονομικών φακέλων στις 21/3/2014 το Ενδιαφερόμενο Μέρος ενημερώθηκε προφορικά ότι η προσφορά του δεν ανταποκρίνετο σε ουσιώδεις όρους του Διαγωνισμού και ότι ήταν, ως εκ τούτου, άκυρη (1η Απόφαση Αναθέτουσας Αρχής - αποκλεισμός Ενδιαφερόμενου Μέρους).
Στις 26/3/2014 το Ενδιαφερόμενο Μέρος καταχώρησε στην Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών (ΑΑΠ) - Εφεσίβλητη την Iεραρχική Προσφυγή υπ' αρ. 14/2014. Η Εφεσίβλητη με την απόφαση πλειοψηφίας ημερ. 23/6/2014 ακύρωσε την απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής, στη βάση του ότι οι παραλείψεις του Ενδιαφερόμενου Μέρους δεν συνιστούσαν ουσιώδεις αποκλίσεις από τους όρους του Διαγωνισμού.
Ακολούθησε στις 3/9/2014 επιστολή της Αναθέτουσας Αρχής με την οποία η Εφεσείουσα πληροφορήθηκε ότι επικυρώθηκε η προσφορά του Ενδιαφερόμενου Μέρους ως η χαμηλότερη (εφεξής απόφαση κατακύρωσης) (2η Απόφαση Αναθέτουσας Αρχής - κατακύρωση στο Ενδιαφερόμενο Μέρος).
Εναντίον της απόφασης κατακύρωσης η Εφεσείουσα υπέβαλε την Ιεραρχική Προσφυγή υπ' αρ. 57/2014 με την οποία ζήτησε την ακύρωσή της. Η Ιεραρχική Προσφυγή απερρίφθη από την Εφεσίβλητη κατά πλειοψηφία, η οποία επικύρωσε την απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής. Είναι εναντίον αυτής της απόφασης που η Εφεσείουσα καταχώρησε στις 29/12/2014 την προαναφερθείσα Προσφυγή, υπ' αρ. 1584/2014, η οποία οδήγησε στην απόφαση για απόρριψη της (προσβαλλόμενη Απόφαση), αντικείμενο της υπό κρίση Έφεσης.
Μετά την έκδοση της προσβαλλόμενης Απόφασης στην Προσφυγή 1584/2014 και ενώ εκκρεμούσε η παρούσα διαδικασία της Έφεσης, μεσολάβησαν τα εξής γεγονότα:
Στις 10/7/2015 η Αναθέτουσα Αρχή με επιστολή της προς την Εφεσείουσα την ενημέρωσε ότι το Ενδιαφερόμενο Μέρος αποκλείεται από τον επίδικο Διαγωνισμό και ότι η Αναθέτουσα Αρχή αποφάσισε την ανάθεση της Σύμβασης στην Εφεσείουσα (3η Απόφαση Αναθέτουσας Αρχής - Αποκλεισμός Ενδιαφερόμενου Μέρους και κατακύρωση στην Εφεσείουσα).
Εναντίον αυτής της απόφασης το Ενδιαφερόμενο Μέρος καταχώρησε ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών την Ιεραρχική Προσφυγή υπ' αρ. 32/2015, η οποία με απόφαση της, ημερ. 4/4/2016, την έκανε δεχτή.
Με επιστολή της Αναθέτουσας Αρχής ημερ. 21/6/2016 η Εφεσείουσα ενημερώθηκε ότι, κατόπιν επανεξέτασης προς συμμόρφωση με την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών/Εφεσίβλητης στην Ιεραρχική Προσφυγή 32/2015, η Αναθέτουσα Αρχή ανακάλεσε την απόφαση ανάθεσης της Σύμβασης στην Εφεσείουσα και ανέθεσε την επίδικη Σύμβαση στο Ενδιαφερόμενο Μέρος (4η Απόφαση Αναθέτουσας Αρχής - ανάκληση απόφασης ανάθεσης στην Εφεσείουσα και κατακύρωση στο Ενδιαφερόμενο Μέρος).
Εναντίον της απόφασης αυτής καταχωρήθηκε η Προσφυγή υπ' αρ. 1056/2016 η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Διοικητικού Δικαστηρίου.
Μετά την πιο πάνω εξέλιξη και την έκδοση, όπως αναφέρεται «νέας, τελικής απόφασης της Αναθέτουσας Αρχής επί του ιδίου, επίδικου διαγωνισμού, η οποία απόφαση μάλιστα έχει προσβληθεί από την εφεσείουσα με νέα προσφυγή στο Διοικητικό Δικαστήριο», το Ενδιαφερόμενο Μέρος υποστήριξε στην αγόρευση του ότι το αντικείμενο της παρούσας Έφεσης έχει εκλείψει. Ήγειρε, συναφώς, ζήτημα απώλειας της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξης λόγω ενσωμάτωσης της στις επόμενες αποφάσεις κατακύρωσης που έλαβαν χώρα στο πλαίσιο του επίδικου Διαγωνισμού και, συνεπακόλουθα, εξάλειψης της υπό κρίση Έφεσης.
Αντίθετη ήταν η θέση της Εφεσείουσας σύμφωνα με την οποία η υπό κρίση Έφεση δεν έχασε τη ζωτικότητα της αφού, όπως προβλήθηκε, εάν επιτύχει θα έχει θετικά αποτελέσματα για την Εφεσείουσα. Ειδικότερα υποστηρίχθηκε ότι η παρούσα Έφεση πραγματεύεται μόνο το γεγονός της εγκυρότητας της προσφοράς του Ενδιαφερόμενου Μέρους και κατά πόσο ορθά κρίθηκε από τους Εφεσίβλητους ότι πληρούσε τις απαιτήσεις των εγγράφων του Διαγωνισμού. Ενώ, καθόσον αφορά την Προσφυγή υπ'. αρ. 1056/2016, την προσβαλλόμενη απόφαση της οποίας το Ενδιαφερόμενο Μέρος επικαλείται ως το τέρμα μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η Εφεσείουσα υποστήριξε ότι πραγματεύεται τη νομιμότητα ή όχι του αποκλεισμού του Ενδιαφερόμενου Μέρους για άλλους λόγους και δη στη βάση του Άρθρου 51(2)(δ) του περί του Συντονισμού των Διαδικασιών Σύναψης Δημόσιων Συμβάσεων Προμηθειών, Έργων και Υπηρεσιών και για Συναφή Θέματα Νόμο του 2006 Ν. 12(Ι)/2006[1]. Στη βάση των πιο πάνω ήταν η θέση της Εφεσείουσας ότι, αν η παρούσα Έφεση επιτύχει και επομένως η προσφορά του Ενδιαφερόμενου Μέρους δεν πληροί τους ουσιώδεις όρους των εγγράφων του επίδικου Διαγωνισμού, δεν μπορεί να λεχθεί ότι η Εφεσείουσα δεν θα έχει όφελος από την προώθηση της υπό κρίση Έφεσης.
Ενόψει της φύσεως του ζητήματος που ηγέρθη και των καταλυτικών συνεπειών που ενδέχεται τούτο να έχει στην τύχη της υπό κρίση Έφεσης, κρίθηκε σκόπιμο όπως αυτό εξεταστεί κατά προτεραιότητα.
Η πιο πάνω θέση εκ μέρους του Ενδιαφερόμενου Μέρους βασίστηκε, όπως αναφέρεται, στη γνωστή νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου ότι, επί σύνθετης διοικητικής ενέργειας, όπως πάγια αναγνωρίζεται ότι αποτελεί η διαδικασία ανάθεσης ενός δημόσιου διαγωνισμού[2], όλες οι ενδιάμεσες διοικητικές πράξεις δύνανται να προσβληθούν αυτοτελώς, χάνουν, όμως, την εκτελεστότητα τους και θεωρούνται ότι ενσωματώνονται στην τελική πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, ήτοι στην απόφαση κατακύρωσης διαγωνισμού, και μαζί με την τελική θεωρούνται ότι συμπροσβάλλονται και οι προηγούμενες αποφάσεις. Με την ενσωμάτωση τους, επομένως, στην τελική πράξη, εκτελεστή και προσβλητή ενώπιον του Δικαστηρίου είναι μόνο η τελική πράξη, κατά το δικαστικό έλεγχο, όμως, ερευνώνται και οι πλημμέλειες που τυχόν εντοπίζονται σε προηγούμενες πράξεις και μπορούν να συμπαρασύρουν σε ακύρωση την τελική πράξη.
Στην υπόθεση Κοινοπραξία Cyprus Airport Group ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 437, αποφασίστηκε ότι η προσβαλλόμενη πράξη, δυνάμει της οποίας είχε αποκλειστεί η προσφορά των Εφεσειόντων, είχε απορροφηθεί και ενσωματωθεί στην τελική πράξη της κατακύρωσης της προσφοράς, και ως εκ τούτου, είχε απωλέσει την εκτελεστότητα της στη βάση του ότι αποτελούσε μέρος σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Η Ολομέλεια ανέφερε τα ακόλουθα:
«Το τι αποτελεί σύνθετη διοικητική πράξη και πότε προηγούμενες πράξεις έχουν το γνώρισμα της εκτελεστότητας και είναι δυνατή η προσβολή τους ξεχωριστά, το πρωτόδικο Δικαστήριο παρέπεμψε, μεταξύ άλλων, στα πιο κάτω αποσπάσματα, τα οποία επαναλαμβάνουμε και υιοθετούμε.
Ο Σπηλιωτόπουλος στο «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», 9η έκδοση, στην παράγραφο 157 της σελίδας 162 αναφέρει τα ακόλουθα:
«Σύνθετη διοικητική ενέργεια υπάρχει, όταν οι σχετικές διατάξεις ορίζουν ότι για την επέλευση του τελικού έννομου αποτελέσματος απαιτούνται περισσότερες διαδοχικές διοικητικές πράξεις, η έκδοση κάθε μιας από τις οποίες είναι προϋπόθεση για την έκδοση της επόμενης, η δε τελευταία πράξη ενσωματώνει όλες τις προηγούμενες, οι οποίες έτσι αποβάλλουν την αυτοτέλειά τους.»
Ο Η. Κυριακόπουλος στο «Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον», Γ. Ειδικό Μέρος, 4η Έκδοση στη σελίδα 98:
«Επί συνθέτου διοικητικής ενεργείας προκύπτει το ζήτημα: ποία ή ποίαι εκ των πλειόνων πράξεων, αίτινες αποτελούσι την σύνθετον διοικητικήν ενέργειαν, είναι προσβληταί δι΄αιτήσεως ακυρώσεως; Εφ΄όσον αι πράξεις αύται, και διακεκριμένως λαμβανόμεναι, κέκτηνται το γνώρισμα της εκτελεστότητος, είναι δυνατή η απόσπασις και η προσβολή κεχωρισμένως και αυτοτελώς εκάστης τούτων, αλλά μόνον μέχρι της εκδόσεως της τελευταίας πράξεως, δι΄ης περατούται η διοικητική ενέργεια. Μετά την περάτωσιν όμως ταύτης, μόνον η περατώσασα αυτήν πράξις υπόκειται εις προσβολήν επί ακυρώσει, ουχί δε και αυτοτελής, μεμονωμένη και ενδιάμεσός τις πράξις τούτο δε ισχύει και εν ή έτι περιπτώσει οι λόγοι ακυρώσεως αφορώσιν ουχί αμέσως εις την πράξιν ταύτην άλλ΄εις ενδιάμεσον πράξιν, επειδή, μετά την επέλευσιν του τελικού αποτελέσματος, αι προηγηθείσαι πράξεις, συγχωνευόμεναι μετά της τελικής, αποβάλλουσι την ιδία των αυτοτέλειαν. Δια της προσβολής όμως της τελευταίας πράξεως, θεωρούνται και αι προηγηθείσαι αυτής συμπροσβαλλόμεναι, ελεγχομένης και της νομιμότητος τούτων.»
Κατ' ανάλογο τρόπο η Ολομέλεια στην υπόθεση Sigma Radio T.V. Limited v. Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (Αρ. 1) (2010) 3 Α.Α.Δ. 333, εξετάζοντας το ζήτημα της σύνθετης διοικητικής ενέργειας και τις ουσιαστικές, αλλά και δικονομικές, συνέπειες που προκύπτουν από αυτή, υιοθέτησε, μεταξύ άλλων, και το ακόλουθο απόσπασμα από τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 244:
«Μετά την έκδοσιν της διοικητικής πράξεως της αποτελούσης το τέρμα της όλης συνθέτου διοικητικής ενεργείας, αύτη αποτελεί έκτοτε ενιαίαν πράξιν, πλήρως συντελεσθείσαν, και συνεπώς εφεξής προσβλητή είναι μόνον η τελευταία πράξις, ουχί δε αυτοτελώς μεμονωμένη και ενδιάμεσος πράξις, ήτις απώλεσε την ιδίαν αυτής αυτοτέλειαν συγχωνευθείσα εις την τελικήν. Προσβαλλομένης όμως της τελικής πράξεως παραδεκτώς προσβάλλονται και λόγοι αναγόμενοι εις τας μερικωτέρας και συγχωνευθείσας πράξεις, η διαπίστωσις δε της ακυρότητος τινός εξ αυτών επιφέρει την ακυρότητα των ακολουθησασών μερικωτέρων πράξεων, διά την έκδοσιν των οποίων η κριθείσα ως παράνομος αποτελεί νόμιμον προϋπόθεσιν.»
Στην απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας της Chrikar Trading Limited κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2011) 3 Α.Α.Δ. 541, με αναφορά σε σχετική νομολογία και συγγράμματα, επισημάνθηκε ότι:
«. σε μια σύνθετη διοικητική ενέργεια και αν ακόμη η κάθε μια εκ των συναρμολογουσών πράξεων διατηρεί τον εκτελεστό αυτής χαρακτήρα και μπορεί να προσβληθεί, από τη στιγμή που αυτή απορροφηθεί από την περατωθείσα διοικητική ενέργεια, χάνει τον εκτελεστό της χαρακτήρα ..».
Είναι σαφές, επομένως, ότι η τελική πράξη, γνωστή ως σύνθετη στο Διοικητικό Δίκαιο, απορροφά μετά την έκδοση της τα συνθετικά της στοιχεία τα οποία χάνουν την αυτοτέλεια τους (Tamassos Tobacco Suppliers & Co v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60).
Όπως προκύπτει από το ιστορικό της υπόθεσης, η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών στην Ιεραρχική Προσφυγή 57/2014, ημερ. 18/12/2014, η οποία προσβλήθηκε στην Προσφυγή υπ' αρ. 1584/2014 και αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση Έφεσης, καθώς και η απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής να κατακυρώσει την προσφορά στο Ενδιαφερόμενο Μέρος (2η Απόφαση Αναθέτουσας Αρχής - κατακύρωση στο Ενδιαφερόμενο Μέρος), έχουν πλέον υπερκεραστεί και απορροφηθεί από τις μεταγενέστερες αποφάσεις κατακύρωσης της Αναθέτουσας Αρχής στο πλαίσιο της ίδιας διαγωνιστικής διαδικασίας και συγκεκριμένα έχουν πλέον υποσκελιστεί και έχουν ενσωματωθεί στην τελευταία απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής με την οποία ο επίδικος Διαγωνισμός κατακυρώθηκε στο Ενδιαφερόμενο Μέρος (4η Απόφαση Αναθέτουσας Αρχής - ανάκληση απόφασης ανάθεσης στην Εφεσείουσα και κατακύρωση στο Ενδιαφερόμενο Μέρος). Αυτή δε η τελευταία απόφαση κατακύρωσης στο Ενδιαφερόμενο Μέρος είναι η μόνη, πλέον, εκτελεστή και προσβλητέα, παραμένοντας η τελική απόφαση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας του επίδικου Διαγωνισμού, με τις προηγούμενες να έχουν απωλέσει την εκτελεστότητά τους, η οποία απόφαση, εξάλλου, έχει προσβληθεί από την Εφεσείουσα με την Προσφυγή υπ' αρ. 1056/2016. Στο πλαίσιο δε αυτής θεωρούνται συμπροσβαλλόμενες και όλες οι προηγούμενες αποφάσεις, με αποτέλεσμα η Εφεσείουσα να ηδύνατο να εγείρει λόγους ακύρωσης που άπτονται της νομιμότητας των προηγούμενων αποφάσεων που απώλεσαν πλέον την αυτοτέλεια τους και συγχωνεύτηκαν στη νέα τελική απόφαση. Μάλιστα, όπως προκύπτει από το Παράρτημα Β το οποίο επισυνάφθηκε στο συμπληρωματικό Περίγραμμα Αγόρευσης του Ενδιαφερόμενου Μέρους και το οποίο αποτελεί αντίγραφο της Προσφυγής υπ΄ αρ. 1056/2016, αντικείμενο των προβαλλόμενων Λόγων Ακύρωσης δεν είναι η νομιμότητα του αποκλεισμού του Ενδιαφερόμενου Μέρους για άλλους λόγους, ήτοι αυτούς που διαλαμβάνονται στο Άρθρο 51(2)(δ) του Ν. 12(Ι)/2006. Ό,τι, δε, εγείρεται είναι, κατ' ουσίαν, οι ίδιοι Λόγοι Ακύρωσης που εγείρονται και στην υπό κρίση Έφεση και αφορούν στην εγκυρότητα της προσφοράς του Ενδιαφερόμενου Μέρους και κατά πόσο ορθά κρίθηκε ότι πληρεί τους Όρους της προκήρυξης και των Εγγράφων του Διαγωνισμού.
Στη βάση όλων των πιο πάνω είναι σαφές ότι η υπό κρίση Έφεση έχει απωλέσει τη ζωτικότητά της και κατέστη, εκ των πραγμάτων, άνευ αντικειμένου.
Ως αποτέλεσμα, η Έφεση απορρίπτεται με έξοδα καθοριζόμενα στο ποσό των €4000 πλέον ΦΠΑ, αν υπάρχει, υπέρ των Εφεσίβλητων και εις βάρος της Εφεσείουσας.
Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π.
Γ.Ν. ΓΙΑΣΕΜΗ, Δ.
Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥΣ, Δ.
Λ. ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, Δ.
Στ. ΧΑΤΖΗΓΙΑΝΝΗ, Δ.
[1] (2) Κάθε οικονομικός φορέας δύναται να αποκλείεται από τη συμμετοχή στη σύμβαση, όταν-
(δ) έχει διαπράξει σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα που αποδεδειγμένως διαπιστώθηκε με οποιοδήποτε μέσο ενδέχεται να διαθέτουν οι αναθέτουσες αρχές·
[2] George P. Zachariades Ltd ν. The Republic (1987) 3 C.L.R. 68:
"It is, also, not disputed that the process leading up to the award of the relevant contract to the interested party is a composite administrative action in the realm of public law."
Στο Σύγγραμμα «Διοικητικό Δίκαιο» Ε Έκδοση 2022, Γέροντα, Παυλόπουλου, Σιούτη και Φλογαίτη αναφέρεται ως παράδειγμα σύνθετης διοικητικής πράξης η διαδικασία ενός δημόσιου διαγωνισμού «η οποία αρχίζει με την κανονιστική πράξη της διακήρυξης και τελειώνει με την τελική ατομική πράξη της κατακύρωσης».