|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2019:C521
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 155/2013)
(Υπ. Αρ. 927/10)
10 Δεκεμβρίου 2019
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, ΜΑΛΑΧΤΟΣ, ΔΔ]
ΜΕΤΑΞΥ:
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΠΑΙΔΕΙΑΣ
2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΠΑΙΔΕΙΑΣ
3. ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ
Εφεσειόντων / Καθ΄ων η Αίτηση
ν.
xxx ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΗΣ
Εφεσίβλητου / Αιτητή
__________
Έλενα Σιμεωνίδου (κα), εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Εφεσείοντες.
Έλενα Τόλλα (κα) εκ μέρους Μ. Ηλιάδης & Συνεταίροι ΔΕΠΕ, για τον Εφεσίβλητο.
__________
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από τον Χ. Μαλαχτό, Δ.
_________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΜΑΛΑΧΤΟΣ, Δ.: Οι διορισμοί εκπαιδευτικών γίνονται από την Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας, Ε.Ε.Υ., σύμφωνα με τις ανάγκες που υποβάλλονται κάθε χρόνο από το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού. Οι διορισθέντες επιλέγονται από καταλόγους (πίνακες) που καταρτίζει η Ε.Ε.Υ. βάσει των πιο πάνω αναγκών. Οι ανάγκες των εν χρήσει αναλυτικών προγραμμάτων και κατ΄επέκταση οι διορισμοί εκπαιδευτικών καλύπτονται από τους υφιστάμενους καταλόγους διοριστέων.
Το μάθημα της πολιτικής αγωγής διδασκόταν στη μέση εκπαίδευση και πριν από το σχολικό έτος 2010-2011. Όταν στις 26.2.2010 αναρτήθηκαν οι κατάλογοι διοριστέων καθηγητών για το σχολικό έτος 2010-2011, στις διάφορες ειδικότητες δεν περιλαμβανόταν ειδικότητα πολιτικής αγωγής.
Η απόφαση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού ήταν όπως το συγκεκριμένο μάθημα συνεχίσουν να διδάσκουν καθηγητές φιλόλογοι, όπως συνέβαινε και τα προηγούμενα σχολικά έτη. Επομένως, οι ανάγκες θα καλύπτονταν με διορισμούς από τον κατάλογο των φιλόλογων.
Ο Εφεσίβλητος, που είναι κάτοχος πτυχίου πολιτικής επιστήμης του Πανεπιστημίου Κύπρου, προσέφυγε στο Δικαστήριο ζητώντας απόφαση ότι η μη έκδοση καταλόγου διοριστέων καθηγητών στην ειδικότητα της πολιτικής αγωγής ή και πολιτικών επιστημών, όπως το έθεσε, από τον οποίο να γίνονται οι διορισμοί καθηγητών για τη διδασκαλία του μαθήματος της πολιτικής αγωγής στα σχολεία μέσης εκπαίδευσης, ήταν παράνομη, αντισυνταγματική και άκυρη και ότι θα έπρεπε εκδοθεί τέτοιος κατάλογος. Περαιτέρω, ζήτησε απόφαση ότι η δημοσίευση των καταλόγων διοριστέων καθηγητών μέσης εκπαίδευσης για το σχολικό έτος 2010-2011 χωρίς τη συμπερίληψη καταλόγου διοριστέων καθηγητών στην ειδικότητα της πολιτικής αγωγής ή και πολιτικών επιστημών ήταν παράνομη, αντισυνταγματική, άκυρη και χωρίς κανένα νομικό αποτέλεσμα.
Οι Εφεσείοντες υποστήριξαν πρωτόδικα ότι η προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη δεν ήταν εκτελεστή διοικητική πράξη και συνεπώς δεν ελεγχόταν αναθεωρητικά. Ότι αφορούσε στην άσκηση πολιτικής και στόχων από το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού στα πλαίσια γενικότερης εκπαιδευτικής πολιτικής και ότι ο Νόμος δεν επέβαλλε ενέργεια, ώστε η μη έκδοση του καταλόγου να συνιστά συνεχιζόμενη παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας. Αμφότερες οι θέσεις απορρίφθηκαν από το Πρωτόδικο Δικαστήριο, λανθασμένα κατά τους Εφεσείοντες, που προσβάλλουν την κατάληξη αυτή του Πρωτόδικου Δικαστηρίου με τον λόγο έφεσης 1.
Συνυφασμένος με το ζήτημα είναι και ο λόγος έφεσης 2, που προσβάλλει την πρωτόδικη ετυμηγορία ότι η κατάρτιση του αντίστοιχου καταλόγου διοριστέων για κάθε θέση ή ειδικότητα θέσης θα πρέπει να γίνεται στη βάσει της ειδικότητας ή ανά ειδικότητα που πρόκειται να διδαχθεί.
Προμετωπίδα της επιχειρηματολογίας των Εφεσειόντων, τόσο πρωτόδικα όσο και κατ' έφεση, ήταν η απόφαση στη Χρύση Κουμνά κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 934/2004, ημερ. 12.7.2006, όπου αποφασίστηκε ότι ο προσδιορισμός της ειδικότητας δεν ελέγχεται αναθεωρητικά, με το σκεπτικό ότι:
«. ο εν λόγω προσδιορισμός ήταν εν προκειμένω το αποτέλεσμα απόφασης γενικής πολιτικής του Κράτους αναφορικά με την κατεύθυνση της εκπαίδευσης. Το ότι εξειδικεύεται συγκεκριμένος τομέας της μέσης και τεχνικής εκπαίδευσης δεν μεταβάλλει αυτή τη φυσιογνωμία. Τέτοιου είδους απόφαση δεν μπορεί, κατά την άποψή μου, να θεωρηθεί ως προπαρασκευαστική στην παραγωγή εκτέλεσης διοικητικής πράξης ώστε να ελέγχεται με βάση το ’ρθρο 146 του Συντάγματος. Αλλά, ακόμα και αν επικρατούσε αντίθετη άποψη, το αποτέλεσμα δεν θα ήταν διαφορετικό. Δεν θα δικαιολογείτο δικαστική παρέμβαση σε απόφαση η οποία εκφράζει την κρίση της διοίκησης σε σχέση με την επιλογή στόχων.»
Στη Κουμνά αποφασίστηκε ότι οι περιλαμβανόμενοι στον πίνακα διοριστέων καθηγητών τέχνης δεν είχαν έννομο συμφέρον να προσβάλουν τους διορισμούς καθηγητών για το σχολικό έτος 2004-2005 από τον πίνακα διοριστέων καθηγητών γραφικών τεχνών για τη διδασκαλία τεχνικού και αρχιτεκτονικού σχεδίου και γραφικών τεχνών.
Το Πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι η Κουμνά διαφοροποιείτο ουσιωδώς από τα περιστατικά της παρούσας υπόθεσης γιατί στην Κουμνά «υπήρχαν πίνακες διοριστέων τέχνης και ξεχωριστοί πίνακες διοριστέων των γραφικών τεχνών και η αμφισβήτηση των αιτητών έγκειτο στο κατά πόσο το μάθημα των γραφικών τεχνών μπορούσε να διδάσκεται από καθηγητές γραφικών τεχνών».
Απαρχή του ζητήματος στη Κουμνά ήταν η απόφαση που λήφθηκε το 2003 να διδάσκεται το τεχνικό και αρχιτεκτονικό σχέδιο των Ενιαίων Λυκείων από αρχιτέκτονες και πολιτικούς μηχανικούς, οι δε γραφικές τέχνες από γραφίστες. Μέχρι τότε αυτά τα μαθήματα συναποτελούσαν μια ενότητα και διδάσκονταν μαζί από τους καθηγητές τέχνης. Η ουσία του παραπόνου των καθηγητών τέχνης αφορούσε στην απόφαση του 2003, που πρέπει να είναι αυτή που οδήγησε στην δημιουργία του πίνακα διοριστέων καθηγητών γραφικών τεχνών, ανάγκη που δεν υπήρχε προηγουμένως. Οι καθηγητές τέχνης θεωρούσαν ότι η απόφαση πολιτικής, που καθόρισαν ως προπαρασκευαστική πράξη στην παραγωγή της προσβαλλόμενης απόφασης διορισμού, ήταν παράνομη. Συνεπώς, το υπόβαθρο της προσφυγής ήταν η νομιμότητα της απόφασης πολιτικής και δημιουργίας του νεοσύστατου πίνακα διοριστέων καθηγητών γραφικών τεχνών, πράξεις από τις οποίες δεν θα μπορούσε να απομονωθεί η προσβαλλόμενη πράξη των διορισμών.
Κατ'ακολουθία, στα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης, αν η απόφαση πολιτικής ήταν το μάθημα της πολιτικής αγωγής να διδάσκουν καθηγητές με προσόν πανεπιστημιακό δίπλωμα πολιτικής αγωγής ή πολιτικών επιστημών και εκδιδόταν ο σχετικός κατάλογος, οι φιλόλογοι δεν θα νομιμοποιούνταν να προσφύγουν κατά της απόφασης αυτής. Ούτε βέβαια και στην αντίθετη περίπτωση, όπως συνέβηκε, να προσφύγουν οι πτυχιούχοι πολιτικής αγωγής ή πολιτικών επιστημών.
Εδώ, ο Εφεσίβλητος ουσιαστικά παραπονέθηκε για την απόφαση πολιτικής σύμφωνα με την οποία το μάθημα της πολιτικής αγωγής διδάσκουν καθηγητές φιλόλογοι, απόφαση που καθιστούσε αχρείαστη την έκδοση καταλόγου διοριστέων καθηγητών στην «ειδικότητα» πολιτικής αγωγής ή και πολιτικών επιστημών, στον οποίο, εφόσον εκδιδόταν, θα μπορούσε να περιληφθεί και ο ίδιος.
Προκύπτει ότι δεν υφίστατο πεδίο για την διαφοροποίηση της Κουμνά από τα περιστατικά της παρούσας υπόθεσης, όπως έκρινε το Πρωτόδικο Δικαστήριο.
Ο περί Δη΅όσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νό΅ος του 1969 (σήμερα οι περί Δη΅όσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νό΅οι του 1969 έως (Αρ. 2) του 2019) προνοούσε ότι:
«28. Ουδείς διορίζεται ως εκπαιδευτικός λειτουργός εκτός εάν:-
..................................
(γ) κέκτηται τα προσόντα τα οποία καθορίζονται εν τω σχεδίω υπηρεσίας διά την θέσιν εις την οποίαν πρόκειται να γίνη o διορισ΅ός·»
Και ότι:
«28Α.-(1) Τηρoυμέvωv τωv διατάξεωv τoυ άρθρoυ 14 και άvευ επηρεασμoύ τωv διατάξεωv τoυ άρθρoυ 28Γ όλες oι κεvές θέσεις πρώτoυ διoρισμoύ στη δημόσια εκπαιδευτική υπηρεσία δημoσιεύovται στηv επίσημη εφημερίδα της Δημoκρατίας.
(2) Η δημoσίευση αvαφέρει τις κεvές θέσεις και τυχόv ειδικότητες πoυ αφoρoύv τις κεvές θέσεις, τα απαιτoύμεvα για τηv κατάληψη τoυς πρoσόvτα και τov τρόπo υπoβoλής τωv αιτήσεωv και πρoθεσμία δεκαπέvτε ημερώv για υπoβoλή τωv αιτήσεωv.
(3) ................................
(4) Στη συvέχεια η Επιτρoπή εξετάζει τις αιτήσεις και καταρτίζει πίvακα διoριστέωv για κάθε θέση ή για κάθε ειδικότητα θέσης, αvάλoγα με τηv περίπτωση.»
Σημειώνεται ότι ο όρος «ειδικότητα» δεν ερμηνεύεται στο ερμηνευτικό άρθρο 2 του Νόμου (βλ. Κουμίδης κ.ά. ν Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 145, 150).
Τα γενικά καθήκοντα και οι ευθύνες μιας θέσης, καθώς και τα προσόντα που απαιτούνται για την κατοχή της, καθορίζονται σε σχέδιο υπηρεσίας, που καταρτίζεται από το Υπουργικό Συμβούλιο με Κανονισμούς που εγκρίνει η Βουλή (άρθρο 24(1) του Νόμου).
Στο Σχέδιο Υπηρεσίας για τους καθηγητές, προβλέπεται ως απαιτούμενο προσόν «Πανεπιστημιακό Δίπλωμα ή τίτλος ή ισότιμο προσόν στην ειδικότητα που προορίζεται να διδάξει». Ειδική διάταξη, που εξειδικεύει τα προσόντα που απαιτούνται, υπάρχει μόνο για συγκεκριμένες ειδικότητες που καταγράφονται. Για τα θρησκευτικά, για παράδειγμα, απαιτείται «Πτυχίο Θεολογικής Σχολής Ελληνικού πανεπιστημίου ή ισότιμο και αντίστοιχο πτυχίο Ελληνορθόδοξης Θεολογικής Σχολής». Κάποιος που δεν έχει τέτοιο πτυχίο δεν μπορεί να διοριστεί καθηγητής για να διδάσκει το μάθημα των θρησκευτικών. Για την πολιτική αγωγή δεν υφίσταται ειδική διάταξη. Επομένως εφαρμόζεται η γενική διάταξη.
Ποιές είναι οι ειδικότητες, άλλες από αυτές που αναφέρονται στην Ειδική Διάταξη του Σχεδίου Υπηρεσίας, δεν μπορεί να καθορίζει κανένας άλλος από το αρμόδιο για την εκπαίδευση Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού.
Όπως αποφασίστηκε στη Κουμίδης, σελ.150-1:
«Σχετικά με την κατανομή των θέσεων στις διάφορες ειδικότητες ναι μεν δεν υπάρχει σαφής πρόβλεψη στο Νόμο, είναι όμως λογικό να γίνεται από την αρμόδια αρχή που είναι γνώστης των αναγκών της υπηρεσίας. Εφόσον δε σύμφωνα με το άρθρο 28Α(2) η δημοσίευση των κενών θέσεων μπορεί να γίνει κατά ειδικότητα και η Ε.Ε.Υ. δεν προβαίνει στην πλήρωση θέσεων παρά μόνο με τη λήψη εγγράφου προτάσεως από την αρμόδια αρχή και μόνο για τις συγκεκριμένες θέσεις που αποφασίζει η αρμόδια αρχή είναι αναπόφευκτο και ο καθορισμός των ειδικοτήτων και η κατανομή των κενών θέσεων κατά ειδικότητα να γίνεται από την αρμόδια αρχή που είναι εξάλλου ο καλύτερος γνώστης των αναγκών της υπηρεσίας. Είναι όμως προτιμότερο να γίνει νομοθετική ρύθμιση του θέματος, όπως έγινε και στην περίπτωση των Βοηθών Διευθυντών Μέσης Εκπαίδευσης (άρθρο 35Γ(2)).
Όσον αφορά την αιτιολογία για την κατανομή των θέσεων, μπορεί να εξαχθεί από τα διάφορα έγγραφα που κατατέθηκαν και στα οποία φαίνεται ο καταμερισμός από την αρμόδια αρχή, αφού λήφθηκαν υπόψη οι ανάγκες της εκπαίδευσης, θέμα στο οποίο δεν μπορεί το Δικαστήριο να επέμβει».
Ακόμα, στη Τσιάρλιστον ν. Κυπριακής Δημοκρατίας Υποθ. Αρ. 133/1997, ημερ. 3.6.1998, αναφέρθηκε ότι:
«. η αρμόδια αρχή δικαιούται να καθορίζει τις ειδικότητες και την κατανομή των κενών θέσεων κατά ειδικότητα, αφού η αρμόδια αρχή είναι και ο καλύτερος γνώστης των αναγκών της υπηρεσίας».
Κατά πόσο η απόφαση να περιληφθεί στη διδακτέα ύλη ένα νέο μάθημα καθιστά απαραίτητη και την δημιουργία νέας ειδικότητας και ποιά θα είναι τα στοιχεία και χαρακτηριστικά της ειδικότητας αυτής, είναι και πάλιν ζήτημα για το ίδιο το Υπουργείο να αποφασίσει. Δεν θα την υπαγορεύσουν τα όποια εκπαιδευτικά ιδρύματα της Κύπρου ή του εξωτερικού που επιλέγουν να προσδώσουν στα πτυχία που απονέμουν ονομασίες που προσομοιάζουν ή εμπεριέχουν κοινή ή κοινές λέξεις με το μάθημα που θα διδάσκεται. Όπως στην προκειμένη περίπτωση, που ο Εφεσίβλητος κάτοχος πτυχίου πολιτικής επιστήμης κρίνει ότι έχει την «ειδικότητα» για να διδάσκει το μάθημα της πολιτικής αγωγής. Και στη ίδια βάση, υποστηρίχτηκε από τους δικηγόρους του ότι «. για την ειδικότητα της διδασκαλίας του μαθήματος της Πολιτικής Αγωγής στα σχολεία Μέσης Εκπαίδευσης, το πτυχίο που απαιτείται είναι το πτυχίο Πολιτικών επιστημών και κανένα άλλο».
Το Πρωτόδικο Δικαστήριο σημειώνοντας ότι «Το θέμα της στόχευσης του [Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού] και της γενικής εκπαιδευτικής πολιτικής εξαντλείται στην επιλογή των μαθημάτων / ειδικοτήτων που διδάσκονται στη μέση εκπαίδευση», αποφάνθηκε ότι «Το επίδικο όμως εδώ θέμα άπτεται της κατάρτισης Πίνακα διοριστέων ανά ειδικότητα, όπως αυτό δέσμια καθορίζεται και επιβάλλεται από το Σχέδιο Υπηρεσίας της θέσης καθηγητή αφ' ης στιγμής η θέση προκηρύσσεται βάσει του άρθρου 28Α του Νόμου.», καταλήγοντας ότι «. οι εδώ προσβαλλόμενες πράξεις διαφοροποιούνται και δεν παραπέμπουν σε άσκηση κυβερνητικής πολιτικής αλλά σε ενέργειες και αποφάσεις δέσμιας αρμοδιότητας».
Όπως αναφέρεται στην Adrian Holdings Ltd v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 2127, 2131:
«Υποχρέωση για ενεργό δράση της Διοίκησης αναφύεται οποτεδήποτε ο νομοθέτης επιβάλλει σε αρχή ή όργανο της Πολιτείας τη ρύθμιση θέματος, οπόταν η παράλειψη διακανονισμού του αποκτά εκτελεστό χαρακτήρα λόγω του επηρεασμού των δικαιωμάτων εκείνων που έχουν συμφέρον στη ρύθμισή του»
Επί τούτου, παρέπεμψε το Πρωτόδικο Δικαστήριο σε αναφορά στη Τσιάρλιστον ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 43/1996, ημερ. 15.5.1998, στη Νεοφύτου κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 900/1996, ημερ. 29.4.1998, ότι ο καταρτισμός του πίνακα διοριστέων αποτελεί αυτοτελή εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία μπορεί να προσβληθεί. Ωστόσο, ο καταρτισμός αφορά στο στάδιο που ο πίνακας θα συμπληρωθεί με τα ονόματα των υποψηφίων και όχι το στάδιο της λήψης της απόφασης πολιτικής που καθιστά ή όχι αναγκαίο να εκδοθεί τέτοιος κατάλογος (βλ. Κουμίδης, σελ.148).
Το θέμα της στόχευσης του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού και της γενικής εκπαιδευτικής πολιτικής δεν εξαντλείται στην επιλογή των μαθημάτων που διδάσκονται στη μέση εκπαίδευση, αλλά καλύπτει και τον καθορισμό της ειδικότητας που απαιτείται για την διδασκαλία του μαθήματος που αποφασίστηκε να διδάσκεται. Στην προκείμενη περίπτωση το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού αποφάσισε ότι οι φιλόλογοι έχουν την ειδικότητα για να διδάσκουν το μάθημα της Πολιτικής Αγωγής ως έχοντες τα προσόντα. Με δεδομένη την απόφαση, καταλήγουμε ότι η επίδικη απόφαση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού ως συνιστώσα έκφραση πολιτικής του Υπουργείου στο ζήτημα της εκπαίδευσης, δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν ελέγχεται. Επί τούτου, παραπέμπουμε στην Karayiannis & Another v. Republic (1983) 3 C.L.R. 108, όπου επισημάνθηκε ότι η πολιτική που υιοθετείται από το διοικητικό όργανο δεν ελέγχεται από το Δικαστήριο ως προς την ορθότητα της.
Εφόσον, η απόφαση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού ήταν το μάθημα της πολιτικής αγωγής να διδάσκουν καθηγητές φιλόλογοι, οι ανάγκες θα καλύπτονταν με διορισμούς από τον Κατάλογο των φιλόλογων και δεν δημιουργήθηκε η ανάγκη να εκδοθεί άλλος κατάλογος. Συνακόλουθα, δεν υπήρξε παράλειψη της Επιτροπής Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας να εκπληρώσει υποχρέωση που της επιβάλλεται από το Νόμο.
Κατά συνέπεια η έφεση πετυχαίνει και η πρωτόδικη απόφαση ακυρώνεται.
Τα έξοδα της έφεσης ύψους 2.500 και τα έξοδα της πρωτόδικης διαδικασίας, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο, πλέον το ΦΠΑ εάν υπάρχει, επιδικάζονται υπέρ των Εφεσειόντων και εναντίον του Εφεσίβλητου.
Στ. Ναθαναήλ, Δ.
Λ. Παρπαρίνος, Δ.
Μ. Χριστοδούλου, Δ.
Τ. Ψαρά-Μιλτιάδου, Δ.
Χ. Μαλαχτός, Δ.
/κχ»π