|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2018:C56
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
(Αναφορά Αρ. 2/2017)
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 140 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
5 Φεβρουαρίου, 2018
[ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π., ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, ΠΟΥΓΙΟΥΡΟΥ, Δ/στές]
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής
ΚΑΙ
ΒΟΥΛΗ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ,
Καθ΄ ης η αίτηση
---------------------------------------
Γνωμάτευση κατά πόσον ο «Ο Καταργητικός του περί της Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμου του 2014, Νόμος του 2017» είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 26, 54, 61, 80 και 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας.
---------------------------------------
Κ. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με
Ε. Νεοφύτου (κα), Δικηγόρο της Δημοκρατίας Α΄, για τον Αιτητή.
Χρ. Κληρίδης με Κ. Κληρίδη, για την Καθ΄ ης η αίτηση.
-----------------------------------
Η Γνωμάτευση του Δικαστηρίου δεν είναι ομόφωνη. Την Γνωμάτευση της πλειοψηφίας θα δώσει ο Ναθαναήλ, Δ. και με αυτή συμφωνούν οι Δικαστές Παμπαλλής, Μιχαηλίδου, Χριστοδούλου, Λιάτσος και Πούγιουρου. Την Γνωμάτευση της μειοψηφίας θα δώσει ο Νικολάτος, Π. και με αυτή συμφωνούν οι Δικαστές Παναγή, Σταματίου, Γιασεμής και Ψαρά-Μιλτιάδου.
------------------------------------
Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Με την υπό συζήτηση Αναφορά, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ζητά από το Ανώτατο Δικαστήριο Γνωμάτευση ότι «ο Καταργητικός του περί της Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμου του 2014, Νόμος του 2017», είναι αντίθετος με το Σύνταγμα της Δημοκρατίας και ιδιαιτέρως σε ασυμφωνία με τα Άρθρα 26, 54, 61, 80 και 179, καθώς και με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.
Με τον υπό αναφορά Νόμο καταργείται ο περί Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμος αρ. 28(Ι)/2004, στο δε προοίμιο του περιέχονται έξι αιτιολογικές προτάσεις ως προς το λόγο που η Βουλή των Αντιπροσώπων έθεσε προς ψήφιση τον καταργητικό αυτό Νόμο. Στον υφιστάμενο Νόμο του 2014, περιέχονται, μεταξύ άλλων, πρόνοιες ερμηνευτικές των λέξεων «αποκρατικοποίηση», «δημόσιος οργανισμός», «μονάδα αποκρατικοποιήσεων» και «Μεικτή Συμβουλευτική Επιτροπή». Καθορίζονται με το άρθρο 4, διάφοροι μέθοδοι αποκρατικοποίησης που είναι αποδεκτές στις συνήθεις εμπορικές πρακτικές που περιλαμβάνουν την πώληση και μεταβίβαση ή μίσθωση ή παραχώρηση δικαιώματος χρήσης ή διαχείριση ή εκμετάλλευση κινητής ή ακίνητης ιδιοκτησίας. Με το άρθρο 5, καθορίζονται διάφορα στάδια αποκρατικοποίησης φορέα υποκείμενου σε αποκρατικοποίηση και περιλαμβάνει προηγούμενη διαβούλευση και ανταλλαγή πληροφοριών στη Μεικτή Συμβουλευτική Επιτροπή, καθώς και διασφάλιση του καθεστώτος εργοδότησης και των δικαιωμάτων των εργαζομένων. Με το άρθρο 6, το Υπουργικό Συμβούλιο είναι υπεύθυνο για την παρακολούθηση και έλεγχο της εφαρμογής του Νόμου, εκδίδοντας, μεταξύ άλλων, καθοδηγητικές οδηγίες είτε γενικής εφαρμογής, είτε αφορώσες σε συγκεκριμένους φορείς υποκείμενους σε αποκρατικοποίηση, ενώ δύναται να μεταβιβάζει ή παραχωρεί σε νομικό ή φυσικό πρόσωπο οποιαδήποτε περιουσιακά στοιχεία ανήκοντα στη Δημοκρατία ή σε φορέα υποκείμενο σε αποκρατικοποίηση.
Το Υπουργικό Συμβούλιο με διάφορα διατάγματα τα οποία ηδύνατο να εκδώσει δυνάμει του εδαφίου (3) του άρθρου 6 του Νόμου, κήρυξε σε διάφορες χρονικές περιόδους, την Αρχή Λιμένων Κύπρου, τις δραστηριότητες του Κρατικού/Κυβερνητικού Λαχείου και τις κρατικές περιοχές, κατοικίες, υποστατικά και κτίρια της περιοχής Τροόδους, ως περιουσιακά στοιχεία υποκείμενα σε αποκρατικοποίηση. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 8(3)(α) του Νόμου, η Μονάδα Αποκρατικοποιήσεων απαρτίζεται εκτός από δημοσίους υπαλλήλους και από εμπειρογνώμονες που παρέχουν υπηρεσίες δυνάμει συμβάσεων που συνάπτονται με το Υπουργείο Οικονομικών. Τέτοιες συμβάσεις ήδη συνήφθηκαν μετά τη διεξαγωγή σχετικού δημοσίου διαγωνισμού με διάφορους συμβουλευτικούς οίκους για την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών.
Αποτελεί τη θέση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας ότι ο υπό αναφορά Νόμος δεν είναι συμβατός με το Άρθρο 54 του Συντάγματος το οποίο, μεταξύ άλλων, προνοεί ότι το Υπουργικό Συμβούλιο ασκεί εκτελεστική εξουσία αναφορικά με την εποπτεία και διάθεση της περιουσίας που ανήκει στη Δημοκρατία, σύμφωνα με τις διατάξεις του Συντάγματος και του Νόμου, κατά το εδάφιο (ε) του Άρθρου 54, ενώ είναι αρμόδιο και για την έκδοση κανονιστικών και εκτελεστικών των Νόμων διαταγμάτων, ως οι Νόμοι ορίζουν, κατά το εδάφιο (ζ) του ιδίου Άρθρου. Πρόσθετα, ο Νόμος είναι ασύμβατος με το Άρθρο 26 του Συντάγματος που κατοχυρώνει το δικαίωμα του ελευθέρως συμβάλλεσθαι, αλλά και αντίθετος με την εν γένει διάκριση των εξουσιών υπό το φως και του Άρθρου 61 του Συντάγματος, το οποίο καθορίζει ότι η νομοθετική εξουσία ασκείται από τη Βουλή των Αντιπροσώπων επί παντί θέματι, κατά τρόπο όμως που να αποκλείεται η επέμβαση της Βουλής στον τομέα άσκησης των εξουσιών της εκτελεστικής εξουσίας. Κατά παρόμοιο τρόπο, η Βουλή δεν μπορεί να επέμβει σε θέματα εκτελεστικής εξουσίας εφόσον κατά το Άρθρο 80 του Συντάγματος, το δικαίωμα υποβολής νομοσχεδίων ανήκει στους Υπουργούς, ενώ το Άρθρο 179 του Συντάγματος δεικνύει ότι το Σύνταγμα είναι ο υπέρτατος Νόμος της Δημοκρατίας και δεν μπορεί Νόμος να είναι αντίθετος ή ασύμφωνος με οποιαδήποτε διάταξη του.
Αντίθετη εντελώς είναι η θέση του ευπαιδεύτου συνηγόρου της Βουλής των Αντιπροσώπων, εισηγούμενος ότι με κανένα τρόπο η Βουλή δεν ασκεί με τον υπό αναφορά Νόμο οποιασδήποτε μορφής εκτελεστική εξουσία. Άσκησε το συνταγματικό της δικαίωμα για θέσπιση νόμου που περιλαμβάνει και το δικαίωμα της να καταργεί νόμο. Περαιτέρω, έχει το δικαίωμα, κατά τη ψήφιση του κρατικού προϋπολογισμού, να μειώνει και να περικόπτει δαπάνες στο πλαίσιο του ελέγχου που ασκεί στην εκτελεστική εξουσία. Ούτε υπάρχει ασυμβατότητα του υπό αναφορά Νόμου με τα Άρθρα 80 και 179 του Συντάγματος εφόσον ο υπό αναφορά Νόμος δεν επηρεάζει το δικαίωμα των Υπουργών προς υποβολή οποιωνδήποτε νομοσχεδίων, ούτε και απαγορεύεται στη Βουλή να αναθεωρήσει, τροποποιήσει ή καταργήσει τον υφιστάμενο Νόμο, έχοντας κρίνει τούτο επιθυμητό εφόσον διαπιστώθηκε δυσλειτουργία της νομοθεσίας, των επιπτώσεων της αποκρατικοποίησης και των προβλημάτων που δημιουργήθηκαν στην πορεία.
Έχοντας εξετάσει το αναφυέν ζήτημα, υπενθυμίζεται ότι η διάκριση των εξουσιών είναι όχι μόνο διάχυτη στο συνταγματικό στερέωμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, αλλά έχει πλειστάκις αναγνωρισθεί και επιβεβαιωθεί ως η αναγκαία υποστήλωση αυτής τούτης της πολιτειακής λειτουργίας, (Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (2009) 3 Α.Α.Δ. 23 και Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 3/2014, ημερ. 31.10.2014). Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών απαγορεύει και αποκλείει την άσκηση ή την ανάληψη εξουσίας εκτός της σφαίρας της αντίστοιχης αρμοδιότητας εκάστης εκ των τριών πολιτειακών εξουσιών, (Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (Αρ. 3) (1994) 3 Α.Α.Δ. 93).
Ενεργώντας, όμως, η κάθε εξουσία εντός των αρμοδιοτήτων της, έχει και ανάλογο εύρος κινήσεων, υπό την προϋπόθεση ότι δεν επεμβαίνει αναρμοδίως ή υφαρπάζει εξουσίες που δεν της αναλογούν.
Ενασκώντας τις εξουσίες της, η κάθε μια από τις τρεις πολιτειακές εξουσίες, νομοθετική, εκτελεστική, δικαστική, δύναται να θεσπίζει, ή να απορρίπτει, να τροποποιεί ή να καταργεί το πλαίσιο ή τους φορείς λειτουργίας της με τους οποίους εκδηλώνει την εκάστοτε βούληση της. Είναι συνεπώς εγγενής και έμφυτη η δυνατότητα κατάργησης νομοθεσίας την οποία η ίδια η Βουλή ψήφισε, όπως έμφυτη και λογική είναι και η δυνατότητα της εκτελεστικής εξουσίας, διά του Υπουργικού Συμβουλίου ή διά των Υπουργών μεμονωμένα, να θεσπίζει κανονισμούς που στη συνέχεια τροποποιεί, ή καταργεί, ή, στη δικαστική εξουσία να παράγει διαδικαστικούς κανονισμούς που βεβαίως δύναται στην πορεία να αλλοιώσει ή να καταργήσει. Διαφορετικά, έξω από οποιοδήποτε μέτρο νομικής και λογικής προσέγγισης, η θέσπιση κανόνων δικαίου θα οδηγούσε σε αυτοεγκλωβισμό και αυτοδέσμευση. Μόνο μέτρο περιορισμού της δυνατότητας κατάργησης είναι η παροχή αιτιολογίας.
Εφόσον λοιπόν η Βουλή των Αντιπροσώπων ενήργησε εντός των αρμοδιοτήτων της, συμφώνως του Άρθρου 61 του Συντάγματος να νομοθετεί «εν παντί θέματι», με το να συζητήσει, εγκρίνει και ψηφίσει τον περί Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμο του 2014, δεν μπορεί βάσιμα να λέγεται ότι δεν μπορεί και να τον καταργήσει, εφόσον κρίνει ότι επήλθαν τέτοιες αλλαγές από τη ψήφιση του Νόμου ώστε το σχέδιο αποκρατικοποιήσεων να μην είναι πλέον λειτουργικό ή ευχερές. Οι αιτιολογικές προτάσεις, προοιμιακές του υπό Αναφορά Νόμου, υποστηλώνουν την αναγκαιότητα ψήφισης του και το Ανώτατο Δικαστήριο, κατά πάγια νομολογία, εφόσον υπάρχει επαρκής αιτιολόγηση, δεν υπεισέρχεται ούτε ελέγχει την σοφία του νομοθέτη. Η μεθοδολογία ελέγχου της συνταγματικότητας νόμου σχετίζεται με την αντιπαραβολή των διατάξεων του με τις πρόνοιες του Συντάγματος και το Δικαστήριο δεν εξετάζει τη σκοπιμότητα του, (Μαυρογένης ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 3) (1996) 1 Α.Α.Δ. 315, 339 και Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (2013) 3 Α.Α.Δ. 178). Αναδεικνύεται και σημειώνεται όμως ως μονοσήμαντο ότι σύμφωνα με την πρώτη αιτιολογική σκέψη που πιστοποιεί ότι η Βουλή δεν ενήργησε αυθαίρετα, δηλώνεται ότι «. η πολιτεία με τη θέσπιση νομοθεσίας έχει απαλείψει όλα τα κονδύλια του κρατικού προϋπολογισμού του 2017 τα οποία αφορούν σε διαδικασίες αποκρατικοποιήσεων, με αποτέλεσμα η Μονάδα Αποκρατικοποιήσεων να έχει καταστεί άνευ αντικειμένου.».
Των πιο πάνω δοθέντων, κρίνεται ότι δεν υπάρχει επέμβαση στο δικαίωμα του Υπουργικού Συμβουλίου κατά το Άρθρο 54(ε) να εποπτεύει και να διαθέτει την περιουσία που ανήκει στη Δημοκρατία. Το εν λόγω Άρθρο δεν παρέχει αποκλειστική αρμοδιότητα στο Υπουργικό Συμβούλιο να διαχειρίζεται την κρατική περιουσία. Έχει την εκτελεστική προς τούτο εξουσία, κατά εκχώρηση της εξουσίας του Νομοθετικού Σώματος σε άλλα όργανα της Δημοκρατία, και, είναι τέτοιου είδους δευτερογενούς νομοθεσίας εξουσία που δίδεται στο Υπουργικό Συμβούλιο διά του Άρθρου 54(1), (Ανδρέα Ν. Λοΐζου: «Σύνταγμα Κυπριακής Δημοκρατίας» σελ. 236). Κατά την ιεράρχηση των κανόνων δικαίου, αν η Βουλή των Αντιπροσώπων ασκεί τη δική της «εν παντί θέματι» αρμοδιότητα, η ψήφιση σχετικού Νόμου υπερισχύει της θέσπισης κανόνων, ή της έκδοσης διαταγμάτων από Υπουργικό Συμβούλιο διότι ισχύει η γενική αρχή της ιεραρχίας των κανόνων του δικαίου, απότοκη του κράτους δικαίου.
Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1985) 3 C.L.R. 2127, είχε υποστηρικτεί από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ότι ο κρατικός δανεισμός είναι ζήτημα που άπτεται των αρμοδιοτήτων της εκτελεστικής εξουσίας και σύμφωνα με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η Βουλή των Αντιπροσώπων δεν μπορεί να τον απαγορεύσει, να τον περιορίσει ή να τον ρυθμίσει. Το Ανώτατο Δικαστήριο έκρινε ότι μέχρι τη θέσπιση νόμου περί δανείων, η κυβέρνηση μπορούσε κανονικά και νόμιμα να συνάπτει δάνεια βάσει της γενικής εξουσίας που παρέχεται από το Άρθρο 54. «Επί παντός θέματος» ασκεί το Υπουργικό Συμβούλιο τις εξουσίες του, αλλά και «εν παντί θέματι» ασκεί και η Βουλή των Αντιπροσώπων τις δικές της. Επομένως επί θέματος που ρυθμίζεται με Νόμο, και στο οποίο δεν έχει αποκλειστική αρμοδιότητα το Υπουργικό Συμβούλιο, υπερισχύει η βούληση του νομοθέτη, διότι ασκείται πολιτική εξουσία εν τη γενέσει της από τη Βουλή των Αντιπροσώπων. Η Βουλή λοιπόν κατά την ασκούμενη από το Άρθρο 61 του Συντάγματος νομοθετική εξουσία νομοθετεί όχι μόνο σε σχέση με θέματα γενικής φύσεως, αλλά και σε σχέση με θέματα ειδικής φύσεως, όπως είναι τα δάνεια, οι εγγυήσεις και, βεβαίως, και η κρατική περιουσία. Η νομοθετική πρωτοβουλία ανήκει κατ΄ αρχήν στη Βουλή διά της υποβολής προτάσεων νόμου, (Ευάγγελος Βενιζέλος: Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου σελ. 94-95).
Η κατάργηση της νομοθεσίας και του πλαισίου της αποκρατικοποίησης, δεν επεμβαίνει με οποιοδήποτε τρόπο στις εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου, το οποίο δύναται να παρουσιάσει προς έγκριση και ψήφιση από τη Βουλή, άλλο νομοσχέδιο.
Ως προς τα συμβόλαια τα οποία είχαν συναφθεί δυνάμει του υπό κατάργηση Νόμου, αυτά δεν μπορούν βάσιμα να αποτελούν τροχοπέδη σε μια κατά τα άλλα συνταγματική ψήφιση νόμου από τη Βουλή των Αντιπροσώπων. Τα συμβόλαια και τα όποια δικαιώματα τυχόν απορρέουν από αυτά, είναι ζητήματα αναγόμενα στο ιδιωτικό δίκαιο και δεν διαπιστώνεται επέμβαση στο δικαίωμα του ελευθέρως συμβάλλεσθαι. Οι συμβατικές αυτές σχέσεις είναι απότοκες της ύπαρξης νομοθεσίας και όχι αποτέλεσμα ιδιωτικών συμβάσεων μεταξύ φορέων μακράν της εκτελεστικής εξουσίας. Όπως αναφέρεται στο σύγγραμμα του Ιωάννη Σαρμά: Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας Β΄ Έκδοση 1994, σελ. 263 κ.ε.,:
«Η υπό Νομοθετικής Εξουσίας κατάργηση αποφάσεων της Εκτελεστικής Εξουσίας επιτρέπεται ελευθέρως, (ΣτΕ 402/1951).»
Η ελευθερία του συμβάλλεσθαι υπόκειται σε όρους, περιορισμούς και δεσμεύσεις που τίθενται στη βάση των γενικών αρχών του δικαίου των συμβάσεων και η ρυθμιστική επέμβαση του κράτους δεν αποκλείει τον κοινό νομοθέτη να θέτει τέτοιους περιορισμούς για λόγους δημοσίου συμφέροντος, (Alpha Omega Evangelical Educational Foundation Ltd ν. Δημοκρατίας (Αρ. 1) (1990) 3 Α.Α.Δ. 286).
Εν πάσει περιπτώσει, το ζητούμενο με την υπό κρίση Αναφορά είναι η συνταγματικότητα του επίδικου Νόμου και δεν είναι νοητό στο πλαίσιο της να ασκείται παρεμπίπτων έλεγχος σε συνάρτηση προς τα εκδοθέντα διατάγματα ή τις συμβάσεις που έχουν συναφθεί. Τα εκδοθέντα διατάγματα δεν παύουν να υφίστανται, τα δε συμβατικά δικαιώματα, σε περίπτωση διαφοράς, παραμένουν προς επίλυση από τα αρμόδια Δικαστήρια.
Η Αναφορά 8/2016, ημερ. 2.5.2017, σχετιζόταν με τροποποίηση του υφιστάμενου Νόμου και παρέμβαση στο τεθέν πλαίσιο αποκρατικοποίησης και όχι στην πλήρη κατάργηση του θεσμικού πλαισίου της.
Για τους προαναφερόμενους λόγους, η Γνωμάτευση είναι ότι ο υπό εξέταση Νόμος δεν είναι αντισυνταγματικός.
Η παρούσα Γνωμάτευση κοινοποιείται, σύμφωνα με το Άρθρο 140.2 του Συντάγματος, στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και στη Βουλή των Αντιπροσώπων.
ΣΤ. ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.
Κ. ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.
Δ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.
Μ. ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ.
Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.
Α. ΠΟΥΓΙΟΥΡΟΥ, Δ.
/ΕΘ
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
(ΑΝΑΦΟΡΑ ΑΡ. 2/2017)
Αναφορικά με το Άρθρο 140 του Συντάγματος.
5 Φεβρουαρίου, 2018
[ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π., ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, ΠΟΥΓΙΟΥΡΟΥ, Δ/στές]
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής
ΚΑΙ
ΒΟΥΛΗ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ,
Καθ΄ ης η αίτηση.
______________________
Γνωμάτευση κατά πόσον ο «Ο Καταργητικός του περί της Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμου του 2014, Νόμος του 2017» είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 26, 54, 61, 80 και 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας.
_____________________
Κ. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με Ε. Νεοφύτου (κα.), Δικηγόρο της Δημοκρατίας Α΄, για τον Αιτητή.
Χρ. Κληρίδης με Κ. Κληρίδη, για την Καθ΄ ης η αίτηση.
______________________
Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η
(Μειοψηφία)
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π.: Με την υπό εξέταση Αναφορά ο Αιτητής ζητά από το Ανώτατο Δικαστήριο γνωμάτευση κατά πόσον «Ο Καταργητικός του περί της Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμου του 2014, Νόμος του 2017» (ο Νόμος) είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 26, 54, 61, 80 και 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας και την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποίαν διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας και η οποία αποτελεί μέρος της συνταγματικής έννομης τάξης αυτής.
Είναι η θέση του ευπαίδευτου συνηγόρου του Αιτητή ότι ο Νόμος είναι ασύμβατος με το Άρθρο 26 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως. Είναι επίσης ασύμβατος με το Άρθρο 54 του Συντάγματος, το οποίο προνοεί ότι, εξαιρουμένης της Εκτελεστικής Εξουσίας η οποία διαφυλάσσεται, με τα Άρθρα 47, 48 και 49 υπέρ του Προέδρου και του Αντιπροέδρου της Δημοκρατίας, το Υπουργικό Συμβούλιο ασκεί εκτελεστική εξουσία επί παντός θέματος πλην εκείνων τα οποία, δυνάμει ρητής διατάξεως του Συντάγματος, υπάγονται στην αρμοδιότητα Κοινοτικής Συνελεύσεως. Η Εκτελεστική Εξουσία, η οποία ασκείται από το Υπουργικό Συμβούλιο, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και τα εξής θέματα:
«(α) ...........................
(β) ............................
(γ) .............................
(δ) .............................
(ε) Την εποπτεία και τη διάθεση της περιουσίας που ανήκει στη Δημοκρατία σύμφωνα με τις διατάξεις του Συντάγματος και του νόμου.
(στ) .............................
(ζ) Την έκδοση κανονιστικών και εκτελεστικών, των νόμων, διαταγμάτων, όπως οι νόμοι ορίζουν.»
Κατά τον ευπαίδευτο συνήγορο του Αιτητή ο Νόμος είναι ασύμβατος και με τα Άρθρα 61, 80 και 179 του Συντάγματος και με τη συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Αντίθετη είναι η θέση του ευπαιδεύτου συνηγόρου της Καθ΄ ης η αίτηση, ο οποίος με την ένσταση και την επιχειρηματολογία του εισηγείται ότι ο Νόμος ουδόλως καταστρατηγεί τα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος ή της αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, τονίζοντας, ειδικά, την εξουσία της Καθ΄ ης η αίτηση να προβαίνει στην κατάργηση νόμων.
Εξετάσαμε με πολλή προσοχή τις θέσεις των δύο πλευρών, υπό το φως των ικανών αγορεύσεων των ευπαιδεύτων συνηγόρων των διαδίκων. Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι ο Νόμος είναι αντίθετος με το Άρθρο 54 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας και την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Η κατάληξη μας βασίζεται στα εξής στοιχεία:
Με το Νόμο καταργείται ο υφιστάμενος νόμος που είναι ο περί της Ρύθμισης Θεμάτων Αποκρατικοποίησης Νόμος του 2014 (Ν 28(Ι)/2014). Στο προοίμιο του υφιστάμενου νόμου αναγράφεται ότι, ενόψει της δύσκολης οικονομικής περιόδου την οποία διέρχεται η Δημοκρατία, και προς αποφυγή περαιτέρω επιδείνωσης της δημοσιονομικής κατάστασης, είναι αναγκαία η αύξηση των εσόδων του Κράτους, για μείωση του δημοσίου χρέους. Σημαντικό μέρος των εσόδων του Κράτους θα πρέπει να προέλθει από την εφαρμογή ενός προγράμματος αποκρατικοποιήσεων και το δημόσιο συμφέρον εξυπηρετείται καλύτερα από τη μετατροπή ορισμένων Οργανισμών Δημοσίου Δικαίου σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου. Για το σκοπό αυτό επιβάλλεται να ληφθούν κατάλληλα νομοθετικά μέτρα.
Το άρθρο 2 του υφιστάμενου νόμου είναι ερμηνευτικό. Το άρθρο 4 προνοεί τις μεθόδους αποκρατικοποιήσεως. Το άρθρο 5 προνοεί για τα στάδια αποκρατικοποίησης φορέα υποκείμενου σε αποκρατικοποίηση και το άρθρο 6 παρέχει ορισμένες αρμοδιότητες και εξουσίες στο Υπουργικό Συμβούλιο. Ειδικά, το άρθρο 6(1) προνοεί ότι το Υπουργικό Συμβούλιο είναι υπεύθυνο για την παρακολούθηση και τον έλεγχο της εφαρμογής του υφιστάμενου νόμου, ενώ το άρθρο 6(3) προνοεί ότι το Υπουργικό Συμβούλιο, με διατάγματα που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, δύναται να καθορίζει τα περιουσιακά στοιχεία της Δημοκρατίας και τους φορείς που υπόκεινται σε αποκρατικοποίηση και να ορίζει την έναρξη της διαδικασίας αποκρατικοποίησης τους και τις διαδικασίες και μεθόδους αποκρατικοποίησης.
Ασκώντας τις προαναφερόμενες εξουσίες του, δυνάμει του υφιστάμενου νόμου, το Υπουργικό Συμβούλιο εξέδωσε τρία σχετικά διατάγματα:
1. Με διάταγμα, ημερ. 28.3.2014, κήρυξε την Αρχή Λιμένων Κύπρου ως φορέα υποκείμενο σε αποκρατικοποίηση. Με τροποποιητικό διάταγμα, ημερ. 30.9.2016, προστέθηκε πρόνοια, στο βασικό διάταγμα, σύμφωνα με την οποία η αποκρατικοποίηση της Αρχής Λιμένων Κύπρου περιλαμβάνει και την ανάπτυξη του Λιμανιού Λάρνακας για επιβατικούς και εμπορικούς σκοπούς.
2. Με διάταγμα, ημερ. 22.5.2015 καθόρισε ότι, όλες οι δραστηριότητες του Κρατικού/Κυβερνητικού Λαχείου καθώς και οτιδήποτε ανήκει στο Κράτος και χρησιμοποιείται αποκλειστικά για τη διενέργεια των εργασιών του Κρατικού/Κυβερνητικού Λαχείου, θεωρούνται ως περιουσιακά στοιχεία της Δημοκρατίας υποκείμενα σε αποκρατικοποίηση.
3. Με διάταγμα, ημερ. 7.8.2015, κήρυξε τις κρατικές περιοχές, κατοικίες, υποστατικά και κτίρια της περιοχής Τροόδους ως περιουσιακά στοιχεία υποκείμενα σε αποκρατικοποίηση.
Ειδικά, με τις πρόνοιες της παραγράφου (ε) του Άρθρου 54 του Συντάγματος, παρέχεται στο Υπουργικό Συμβούλιο, ως την κατ' εξοχήν αρμόδια Εκτελεστική Αρχή, εξουσία να προβαίνει στην εποπτεία και στη διάθεση περιουσίας της Δημοκρατίας, «συμφώνως προς τας διατάξεις του Συντάγματος και του νόμου». Η έναρξη της ισχύος του υφιστάμενου νόμου ενεργοποίησε την προαναφερθείσα συνταγματική εξουσία σε σχέση με συγκεκριμένα περιουσιακά στοιχεία της Δημοκρατίας, προκειμένου αυτά να τύχουν χειρισμού συμφώνως των προνοιών του και των διακηρυγμένων στο προοίμιο αυτού θέσεων. Στην απουσία τέτοιου νόμου, ως ο προαναφερθείς, η άσκηση από το Υπουργικό Συμβούλιο της εν λόγω εξουσίας του, η οποία απορρέει εκ των ιδίων των προνοιών του Άρθρου 54 του Συντάγματος, είναι ανέφικτη. Η κατάργησή του δε από την Καθ΄ ης η αίτηση, με τον αναφερόμενο (Καταργητικό) Νόμο, θα επιφέρει, ακριβώς, το αποτέλεσμα αυτό, στερώντας, έτσι, από το Υπουργικό Συμβούλιο τη δυνατότητα άσκησης της προαναφερθείσας συνταγματικής εξουσίας του. Με βάση, λοιπόν, τα λεχθέντα, κρίνεται ότι η παρέμβαση, ως άνω, της Καθ΄ ης η Αίτηση στην εν λόγω εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου συνιστά παράβαση του Άρθρου 54(ε) του Συντάγματος και της θεμελιακής αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών.
Επιπρόσθετα, η κατάργηση των προαναφερθέντων διαταγμάτων, που ο αναφερόμενος Νόμος ταυτόχρονα επιφέρει, τα οποία είχαν εκδοθεί κατ' εφαρμογή σχετικών προνοιών του υφιστάμενου νόμου, αποτελεί, παρεπόμενη αρνητική επίπτωση στην άσκηση της προαναφερθείσας εξουσίας του Υπουργικού Συμβουλίου, κατά τον ίδιο τρόπο που έχει, ήδη, κριθεί στη Γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου σε σχέση με τη συγγενή Αναφορά 8/2016. Συγκεκριμένα, εκείνη η Αναφορά αφορούσε σε τροποποιητικό νόμο (του 2016), του υφιστάμενου νόμου, και η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου γνωμάτευσε ότι ο τροποποιητικός νόμος του 2016 καταστρατηγούσε το Άρθρο 54(ε) και (ζ) του Συντάγματος και την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, επειδή ακριβώς είχαν εκδοθεί διατάγματα του Υπουργικού Συμβουλίου, σύμφωνα με το Σύνταγμα και τον υφιστάμενο νόμο, τα οποία αφορούσαν στην εποπτεία και τη διάθεση περιουσίας που ανήκει στη Δημοκρατία, και με τον τροποποιητικό νόμο του 2016 εξουδετερώνονταν τα προαναφερόμενα κανονιστικά και εκτελεστικά διατάγματα. Ίδια θα είναι η συνέπεια σε σχέση με αυτά τα διατάγματα, και ως αποτέλεσμα και του αναφερόμενου Νόμου. Επομένως, και στη βάση αυτή, παραβιάζεται το Άρθρο 54(ε) και (ζ) του Συντάγματος και η αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Για τους προαναφερόμενους λόγους, κρίνομε ότι στην προκείμενη περίπτωση η κατάργηση, με τον υπό εξέταση Νόμο, του υφιστάμενου νόμου εξουδετερώνει την εκ του Συντάγματος, ως άνω, αποκλειστική εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου, κατά παράβαση του ΄Αρθρου 54(ε) και (ζ) του Συντάγματος και της αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών. Υπό τις περιστάσεις δεν είναι απαραίτητο να εξετάσομε τους υπόλοιπους λόγους αντισυνταγματικότητας που επικαλείται ο Αιτητής.
Κατά συνέπεια γνωματεύομε ότι ο υπό εξέταση Νόμος είναι αντισυνταγματικός.
Η παρούσα Γνωμάτευση κοινοποιείται, σύμφωνα με το ΄Αρθρο 140.2 του Συντάγματος, στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και στη Βουλή των Αντιπροσώπων.
Μ.Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π.
Π. ΠΑΝΑΓΗ, Δ.
Κ. ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, Δ.
Γ.Ν. ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ.
Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.
/ΕΑΠ.