|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2016:C60
(2016) 3 ΑΑΔ 75
ANΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΕΦΕΣΗ ΑΡ. 78/2009
(Υπόθεση Αρ. 464/07)
1 Φεβρουαρίου, 2016
[ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ,
ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
CYPRA LIMITED
Εφεσείουσα/Αιτήτρια
ΚΑΙ
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
1. YΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ
ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΚΤΗΝΙΑΤΡΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ
Εφεσίβλητοι/Καθ΄ ων η αίτηση
-----
Θ. Ανδρέου, για την εφεσείουσα.
Μ. Χατζηγεωργίου (κα), δικηγόρος της Δημοκρατίας εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τους εφεσίβλητους.
-----
ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.: Η απόφαση της πλειοψηφίας με την οποία συμφωνώ εγώ και ο Γιασεμή Δ., θα δοθεί από τη Μιχαηλίδου Δ.
Η απόφαση της μειοψηφίας θα δοθεί από τον Παμπαλλή, Δ. και με αυτή συμφωνεί η Ψαρά-Μιλτιάδου, Δ.
---------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.: Η εφεσείουσα, με άδεια λειτουργίας σφαγείου η οποία δόθηκε υπό όρους: η δυναμικότητα του σφαγείου δεν θα ξεπερνά τη σφαγή προκαθορισμένου αριθμού σφαγίων ανά ώρα, με επιστολή της ημερ. 5.3.2007 προς τον Επαρχιακό Κτηνιατρικό Λειτουργό Λευκωσίας, αιτήθηκε να γίνουν διευθετήσεις για την επίβλεψη σφαγής από κτηνιατρικούς λειτουργούς, προκαθορίζοντας με την επιστολή της το ωράριο και το πρόγραμμα εργασίας που θα ακολουθείτο. Ως λόγος προβλήθηκε η εκτέλεση συμφωνίας για εξαγωγή στην Ελλάδα ένα με δύο φορτίων 350 χοίρων ανά εβδομάδα, με ενδεχόμενο την αύξηση εξαγωγών μέχρι και πέντε φορτία εβδομαδιαίως. Το αίτημα αφορούσε την επίβλεψη της σφαγής, αρχής γενομένης από την ίδια κιόλας ημέρα της επιστολής και μεταξύ των ωρών που εβδομαδιαίως προκαθόριζαν, συμπεριλαμβανομένης και της Κυριακής.
Μετά από νέο αίτημα που υπέβαλε η εφεσείουσα στις 9.3.2007, οι εφεσίβλητοι απάντησαν την ίδια κιόλας ημέρας αρνητικά, προβάλλοντας το απαράδεκτο του μονομερούς, χωρίς προηγούμενη συνεννόηση με την αρμόδια αρχή, καθορισμού του ωραρίου λειτουργίας του σφαγείου, εν όψει του ότι οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες υπολείπονταν του αναγκαίου προσωπικού για τη διενέργεια των αναγκαίων ελέγχων.
Προκύπτει ως εκ των γεγονότων που καταγράφονται με την απόφαση του Δικαστηρίου, ότι πέραν της ανωτέρω επιστολής, επιστολή της ίδιας ημερομηνίας (9.3.2007) που απαντούσε στην επιστολή της εφεσείουσας ημερ. 5.3.2007, κατέγραφε επιπρόσθετους λόγους: ο προϋπολογισμός για υπερωρίες δεν μπορούσε να καλύψει περαιτέρω αύξηση των ωρών λειτουργίας του σφαγείου, ενώ τονίστηκε ότι στη βάση της άδειας που είχε δοθεί στην εφεσείουσα και υπό τον ως άνω αναφερόμενο όρο, όπως έχουμε καταγράψει, θα απέβαινε σε βάρος της ασφάλειας και της υγιεινής των κρεάτων. Το σφαγείο βρισκόταν στα όρια του. Η απόφαση που εμπεριέχεται στην τελευταία επιστολή απετέλεσε και το αντικείμενο της προσφυγής.
Στη βάση λοιπόν της σταθερής θέσης της εφεσείουσας ότι οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες δεν είχαν τη διακριτική ευχέρεια να ρυθμίσουν το ωράριο λειτουργίας, αλλά αντιθέτως ήσαν δέσμιοι να εκπληρώσουν υποχρέωση εκ του Νόμου και του Ευρωπαϊκού Κανονισμού ΕΚ/854/2004, με αποτέλεσμα η δοθείσα αιτιολογία να συνιστά άρνηση οφειλόμενης ενέργειας, προωθήθηκε η αίτηση μαζί με άλλους λόγους ακυρότητας: Αντισυνταγματικότητα των Άρθρων 25 και 26 του Συντάγματος, πλάνη περί το Νόμο και άλλοι, τους οποίους επίσης το Δικαστήριο απέρριψε κατόπιν επισταμένης εξέτασης. Η θέση αυτή αντίκρισε την προδικαστική ένσταση των εφεσίβλητων, ότι δηλαδή οι εφεσίβλητοι δεν παρέλειψαν να ενεργήσουν, στην έκταση που τους καταλογίζεται: άρνηση και παράλειψη ενέργειας κατά τα καθορισμένα από τον Κανονισμό ή τον Νόμο αλλά αντιθέτως, εξήσκησαν συννόμως τη διακριτική τους ευχέρεια. Θέση την οποία υιοθέτησε το Δικαστήριο για να παρατηρήσει ότι οι εφεσίβλητοι: «.αρνήθηκαν να εκτελέσουν ενέργεια, κατά την απαίτηση της εφεσείουσας, μετά από άσκηση διακριτικής ευχέρειας. Εκείνο το οποίο εννοείται στην ουσία είναι ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή, από την άποψη ότι οι εφεσίβλητοι δεν είχαν καν καθήκον να λάβουν απόφαση ή να ενεργήσουν κατά τον τρόπο που ζήτησε η εφεσείουσα.»
Το Δικαστήριο αναλύοντας περαιτέρω την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης, με παραπομπή στη νομολογία, κατέληξε ότι από τις πρόνοιες του Νόμου και του Κανονισμού προκύπτει μόνο ότι:
«. οι καθ΄ ων οφείλουν να επιβλέπουν τη σφαγή μέσω των επισήμων κτηνιάτρων και αυτό το πράττουν εν πάση περιπτώσει και δεν υπάρχει επ΄ αυτού αντίλογος. Αυτό το οποίο όμως ζήτησαν οι αιτητές είναι κάτι διαφορετικό. Αιτήθηκαν την επίβλεψη της σφαγής πέραν των συνήθων ωρών λειτουργίας και πάντοτε διενεργούμενης μετά από συνεννόηση με τους καθ΄ ων και μάλιστα με άμεσο αποτέλεσμα. Η επιστολή τους ημερ. 5.3.07 ακριβώς αιτήθηκε τη διευθέτηση της επίβλεψης από τους καθ΄ ων από την ίδια κιόλας μέρα, αφού προκαθόρισαν οι ίδιοι το σχετικό ωράριο λειτουργίας τους. Ζήτησαν, με άλλα λόγια, κατά χάριν, πρόσθετη επίβλεψη κάτι το οποίο δεν προβλέπεται ούτε από το Νόμο, ούτε από τον Κανονισμό. Η απουσία σχετικών εκδοθέντων κανονισμών περί συγκεκριμένων ωρών λειτουργίας των σφαγείων, εάν υπήρχε προς τούτο δυνατότητα έκδοσης τους, βρίσκεται εν πάση περιπτώσει στη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, η οποία και δεν είναι υπόχρεη να εκδώσει κανονισμό. (Singh v. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 393, σ. 399 και οι εκεί αναφερόμενες υποθέσεις)»
Παρατήρηση την οποία θεωρούμε καθόλα ορθή.
Παρά ταύτα προχωρώντας το συλλογισμό του το Δικαστήριο, κατέληξε ότι ακόμα και αν ήθελε θεωρηθεί ότι:
«.εδώ ο Νόμος ή ο Κανονισμός, εφόσον είναι σιωπηλός ως προς το ζητούμενο, παρέχει στην ουσία διακριτική εξουσία στους καθ΄ ων (Δαγτόγλου - πιο πάνω - σελ. 102), να εξετάσουν και λάβουν θέση επί του αιτήματος τότε βεβαίως οι καθ΄ ων στην άσκηση της διακριτικής τους ευχέρειας πρέπει να λειτουργήσουν σύννομα και όχι αυθαίρετα. Δεν έχει όμως διαφανεί εδώ ότι η χρήση της διακριτικής ευχέρειας των καθ΄ ων έγινε ή ασκήθηκε λανθασμένα. Όπως θα διαφανεί και στη συνέχεια, μέσα από την ανάλυση και των αιτιάσεων περί αντισυνταγματικότητας, οι καθ΄ ων έλαβαν την απόφαση τους έχοντας προβεί σε πλήρη έρευνα για το θέμα και έχοντας υπόψη τους όλα τα σχετικά δεδομένα, περιλαμβανομένων και των όρων της αδείας λειτουργίας του σφαγείου των αιτητών, και της δυναμικότητας του. Με αυτά τα στοιχεία και με τη νομολογιακή αρχή ότι η έκταση, ο τρόπος, και η διερεύνηση των ουσιωδών γεγονότων από τη διοίκηση δύναται να ποικίλει ανάλογα με το εξεταζόμενο ζήτημα (Motorways Ltd v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 447 και Δημοκρατία ν. Μαρίλιας Παντζαρή-Ελισσαίου (2003) 3 Α.Α.Δ. 168), η έρευνα των καθ΄ ων κρίνεται επαρκής, επεκτάθηκε δε σε κάθε τι που ήταν αναγκαίο. Δεν υπήρξε επομένως πλάνη περί τα πράγματα, ούτε κακή άσκηση της διακριτικής ευχέρειας, πόσο μάλλον υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας. .».
Το νομοθετικό πλαίσιο που ορίζει τον έλεγχο της νομιμότητας των ενεργειών της αρμόδιας αρχής είναι ο περί Υγιεινής Παραγωγής Τροφίμων Ζωικής Προέλευσης και Διάθεσης τους στην Αγορά καθώς και για Άλλα Συναφή Θέματα Νόμος του 2003 (Ν. 150(Ι)/2003) (ο Νόμος).
Είναι αυτονόητο λοιπόν ότι η ορθότητα της απόφασης ελέγχεται αυστηρά από την οριοθέτηση του λόγου έφεσης, όπως επέλεξε η εφεσείουσα, την υποστηρικτική του αιτιολογία και των προνοιών του Νόμου και των Κανονισμών:
«Το Σεβαστό Πρωτόδικο Δικαστήριο εσφαλμένα αποφάσισε ότι δεν έχει διαφανεί ότι η χρήση της διακριτικής ευχέρειας των καθ΄ ων η αίτηση έγινε ή ασκήθηκε λανθασμένα και εσφαλμένα αποφάσισε ότι η προσβαλλόμενη πράξη ή απόφαση είναι πλήρως αιτιολογημένη.»
Αποδίδεται στο Δικαστήριο παράλειψη εξέτασης των νομικών σημείων της αίτησης που υποστήριζε, ότι οι εφεσίβλητοι ενήργησαν καθ΄ υπέρβαση των ορίων της διακριτικής τους ευχέρειας και ότι παρερμήνευσε τις πρόνοιες του σχετικού Νόμου και του σχετικού Κανονισμού ΕΚ/854/2004, οι οποίοι δεν παρέχουν τέτοια εξουσία και διακριτική ευχέρεια στους εφεσίβλητους. Το Δικαστήριο δεν αντιλήφθηκε ορθώς τα αποτέλεσμα που επιφέρει η απόφαση των εφεσιβλήτων και ότι «.η άρνηση διορισμού και αποστολής «επίσημου κτηνίατρου» στο σφαγείο της εφεσείουσας εκ των πραγμάτων, καθιστά αδύνατη την ίδια τη σφαγή και συνεπώς ότι το μόνο εντεταλμένο πρόσωπο δυνάμει των Νόμων και των Ευρωπαϊκών Κανονισμών που ασκεί διακριτική εξουσία είναι ο διορισμένος «επίσημος κτηνίατρος» ο οποίος ασκεί τους καθορισμένους επί τόπου ελέγχους πριν και μετά τη σφαγή και να αποφασίσει περί της καταλληλότητας των κρεάτων.»
Η σύνταξη του δεύτερου λόγου έφεσης ιδιαίτερα και σε αναφορά με την υπ΄ αρ. 2 αιτιολογία δεν ορίζει με σαφήνεια πού επιθυμεί να εστιάσει τις αιτιάσεις της η εφεσείουσα. Επεξηγούμε. O τρόπος σύνταξης του δεύτερου λόγου έφεσης κατά φαινόμενο και μόνο τρόπο άπτεται της ορθής άσκησης της διακριτικής ευχέρειας των Κτηνιατρικών Υπηρεσιών και έρχεται σε αντίθεση με την αιτιολογία υπ΄ αρ. 2, όπου εισάγεται και πάλι η θέση, όπως υποστηρίζεται και με το περίγραμμα αγόρευσης της εφεσείουσας, ότι οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες υπέχουν εκ του Νόμου και του Κανονισμού καθήκον και ή υποχρέωση για διορισμό επίσημου κτηνιάτρου, όσον αφορά μόνο την επιλογή του (του κτηνίατρου δηλαδή) και δεν εναποθέτει οποιαδήποτε εξουσία ή διακριτική ευχέρεια στις Κτηνιατρικές Υπηρεσίες. Τούτο θεωρεί η εφεσείουσα ότι αποτελεί επιβεβλημένη υποχρέωση των εφεσίβλητων και αναγκαιότητα εκ της λογικής, ώστε να εφαρμοστεί η προβλεπόμενη διαδικασία ελέγχου σφαγής. Η δε άρνηση τους να αποστείλουν εξουσιοδοτημένο κτηνίατρο κατά τις ημέρες και ώρες που η εφεσείουσα ζήτησε, αποτελεί άρνηση άσκησης εκ του Νόμου επιβαλλόμενης υποχρέωσης τους.
Αν θεωρήσουμε ότι σε αυτή την έννοια πλαισιώνεται ο λόγος έφεσης η έφεση απορρίπτεται άνευ ετέρου: κάτι τέτοιο έρχεται σε αντίθεση με τον Νόμο και με την ερμηνεία που το ίδιο το ΔΕΕ έδωσε στον Κανονισμό με την Υπ. C-402/13 Cypra Ltd v. Κυπριακής Δημοκρατίας, ημερ. 5.11.2014, όπως κατωτέρω αναπτύσσεται.
Αν δε θεωρήσουμε ότι ο λόγος έφεσης άπτεται της ορθής άσκησης της διακριτικής ευχέρειας των Κτηνιατρικών Υπηρεσιών, και πάλι θα καταλήγαμε στο ίδιο αποτέλεσμα, για τους κατωτέρω λόγους.
Θα πρέπει να εξεταστεί λοιπόν αν οι εφεσίβλητοι υπερέβησαν τα όρια της διακριτικής τους ευχέρειας, ως αρμόδια υπηρεσία, η οποία νομίμως ηδύνατο να καθορίσει τον χρόνο κατά τον οποίο πρέπει να λάβει χώρα σφαγή ζώων, με διορισμό επίσημου κτηνιάτρου προς έλεγχο της σφαγής. Οφείλουμε, θεωρούμε, να παραμείνουμε αυστηρά και μόνο στο πλαίσιο του αιτήματος που έθεσε η ίδια η εφεσείουσα με την επιστολή τους, ημερ. 5.3.2007, των απαιτήσεων και αναγκών της, ώστε να εκπληρώσει προειλημμένες υποχρεώσεις και παραγγελίες μεγάλου φορτίου σφαγίων και για μεγάλο χρονικό διάστημα. Η παρατήρηση του Δικαστηρίου ότι αυτό το οποίο ζήτησε η εφεσείουσα είναι κάτι διαφορετικό από την υποχρέωση των επισήμων κτηνιάτρων να επιβλέπουν τη σφαγή είναι ορθή.
H απόφαση του ΔΕΕ Υπ. C-402/13 Cypra Ltd v. Κυπριακής Δημοκρατίας, ημερ. 5.11.2014, η οποία απαντούσε σε προδικαστικό νομικό ερώτημα που υποβλήθηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο στο πλαίσιο της εξέτασης της παρούσας υπόθεσης, εναποθέτει, καταρχήν, στην αρμόδια αρχή τον καθορισμό του χρόνου κατά τον οποίο πρέπει να λάβει χώρα συγκεκριμένη σφαγή ζώων, στο πλαίσιο του διορισμού επίσημου κτηνιάτρου προς έλεγχο της σφαγής, στα πλαίσια της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης, χωρίς να αποκλείει αφετέρου την άρνηση της να αποστείλει επίσημο κτηνίατρο κατά τις ημέρες και ώρες που όρισε το σφαγείο.
Ορθά παρατηρεί και το Δικαστήριο ότι οι καθ΄ ων δεν ήσαν υποχρεωμένοι να ενεργήσουν ως υπέδειξαν οι αιτητές, πουθενά δεν γίνεται προς τούτο συγκεκριμένη επίκληση άρθρου του Νόμου ή του Κανονισμού, η δε πρόνοια περί είσπραξης τελών έχει εν τέλει άλλο νόημα και σκοπό. Η γενική παρατήρηση του ΔΕΕ, ανωτέρω, δεν μπορεί να ιδωθεί εκτός του όλου νομοθετικού πλαισίου. Πέραν από το βάρος απόδειξης που έχει η εφεσείουσα: ότι οι σφαγές είναι αντικειμενικώς αναγκαίο να λάβουν χώρα κατά τις συγκεκριμένες ημέρες, το αίτημα θα πρέπει να ενταχθεί και να ερμηνευθεί εντός των οριζομένων υπό του Νόμου και του Κανονισμού παραμέτρων, λαμβανομένων υπόψη των λοιπόν παραγόντων: του μονομερούς και άμεσου αιτήματος σε συνάρτηση προς την αναγκαιότητα της διασφάλισης της υγιεινής, της δυναμικότητας των σφαγείων και άλλοι παράγοντες λήφθηκαν υπόψη κατόπιν δέουσας έρευνας πριν την απόρριψη του αιτήματος.
Εντός της ιδίας ημέρας έδωσαν τις εξηγήσεις τους οι αρμόδιες αρχές και μάλιστα παραθέτοντας πολλαπλούς λόγους, με προεξάρχοντα και ιδιαιτέρως σοβαρό, την απουσία δυνατότητας μονομερούς προσδιορισμού του ωραρίου λειτουργίας από την εφεσείουσα. Η προβαλλόμενη ανυπαρξία ικανοποιητικού προσωπικού για κάλυψη στιγμιαίων και μονομερών αποφάσεων και αδυναμία ανταπόκρισης σε επιπλέον ώρες λειτουργίας εισάγεται, θεωρούμε, προς απάντηση του προκαθορισμού μονομερώς εκ μέρους της εφεσείουσας, προσδιορισμού του ωραρίου. Τονίζεται βεβαίως από το Δικαστήριο ότι επρόκειτο για «επιπλέον ώρες λειτουργίας», εφόσον όπως παρατηρεί και το ίδιο, οι εφεσίβλητοι δεν απέστησαν του καθήκοντος τους να επιβλέπουν τη σφαγή κατά τις συγκεκριμένες και ήδη προκαθορισμένες ώρες λειτουργίας. Περαιτέρω, και ως επίσης ουσιαστικό, τονίστηκε ο κίνδυνος για την δημόσια υγεία και την υγιεινή των κρεάτων, τη δυναμικότητα του σφαγείου της εφεσείουσας, λόγοι που συνολικά αλλά και αυτοτελώς ιδωμένοι, θεωρούμε ότι συνιστούν ικανοποιητική αιτιολογία υπό τας περιστάσεις, και μάλιστα από υπηρεσία που καθηκόντως είναι η μόνη αρμόδια προς έλεγχο της σφαγής των ζώων και της προστασίας της δημόσιας υγείας και του καταναλωτικού κοινού.
Εκ των πραγμάτων έχουν δοθεί ικανοποιητικοί λόγοι που κάθε άλλο παρά παράνομοι ή αντιφατικοί μπορούν να χαρακτηριστούν, όπως το Δικαστήριο ανωτέρω κατέγραψε. Πουθενά δεν προβάλλεται ούτε ένα σημείο το οποίο να υποστηρίζει, εντός των αυστηρών νομοθετικών προνοιών, το αναιτιολόγητο της άρνησης των εφεσίβλητων.
Τούτων δοθέντων, η εφεσείουσα απέτυχε να αποδείξει, κάτω από το μοναδικό λόγο έφεσης, ότι οι εφεσίβλητοι άσκησαν λανθασμένα τη διακριτική τους ευχέρεια και εσφαλμένα κατέληξαν στην προσβαλλόμενη απόφαση.
Με δεδομένο ότι αποσύρθηκαν οι λοιποί λόγοι έφεσης, παραβίαση του Άρθρου 25 και 26 του Συντάγματος, στέρηση του δικαιώματος σε εργασία και ελευθερία του συμβάλλεσθαι, ή δεν προώθησε λόγους συναρτώμενους με την αρχή της ελεύθερης άσκησης οικονομικές δραστηριότητες, δεν απομένει να εξεταστεί οτιδήποτε άλλο. Δεν πρέπει άλλωστε να μας διαφεύγει ότι το Δικαστήριο προβαίνει σε έλεγχο νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα σε βάρος της εφεσείουσας.
Γ. ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.
Δ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.
Γ. Ν. ΓΙΑΣΕΜΗ, Δ.
/ΦΚ
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 78/2009)
1 Φεβρουαρίου, 2016
[ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ,
ΓΙΑΣΕΜΗ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ/στές]
CYPRA LIMITED,
Εφεσείουσα/Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ
ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΚΤΗΝΙΑΤΡΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ,
Εφεσίβλητων/Καθ'ων η αίτηση.
Θ. Ανδρέου, για την Εφεσείουσα.
Μ. Χατζηγεωργίου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Εφεσιβλήτους.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
(ΔIIΣΤΑΜΕΝΗ)
ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.: Η εφεσείουσα εταιρεία, κατείχε άδεια λειτουργίας ιδιωτικού σφαγείου, ήτοι βιομηχανικής μονάδας σφαγής ερυθρών κρεάτων, υπό όρους. Μεταξύ αυτών, ήταν, ο καθορισμός της δυναμικότητας σε 1.200 χοίρους την ημέρα, ήτοι 120 χοίρους την ώρα για 10 ώρες λειτουργίας και σφαγή άλλων 50-60 αιγοπροβάτων ανά ώρα.
Προέκυψε πρόβλημα όταν η εφεσείουσα, με επιστολή της ημερ. 5 Μαρτίου 2007, με σκοπό να ικανοποιήσει παραγγελίες, που στόχο είχαν την εξαγωγή στην Ελλάδα δύο φορτίων των 350 χοίρων την εβδομάδα, με προοπτική αυτά να φτάσουν τα πέντε, εβδομαδιαίως, ζήτησε επέκταση του ωραρίου επίβλεψης της σφαγής, προκαθορίζοντας και ωράριο λειτουργίας που ξεπερνούσε τον προσδιορισθέντα χρόνο των 10 ωρών ημερησίως, όπως προέβλεπε η υφιστάμενη άδεια λειτουργίας. Ζήτησε, προς τούτο, τη συνεργασία των Κτηνιατρικών Υπηρεσιών.
Μετά από νέο αίτημα που υποβλήθηκε από τους δικηγόρους της εφεσείουσας ημερ. 9 Μαρτίου 2007, οι εφεσίβλητοι απάντησαν αρνητικά. Η βάση της απάντησης ήταν ότι, η εφεσείουσα δεν μπορούσε να αποφασίζει από μόνη της το ωράριο λειτουργίας των σφαγείων, λαμβανομένου υπόψη ότι οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες διαθέτουν προσωπικό για τη διενέργεια των αναγκαίων ελέγχων, το οποίο εργάζεται με εξαντλητικό ωράριο και επίσης ότι «δεν έχουν εφεδρικό προσωπικό για να εξυπηρετούν στιγμιαίες και μονομερείς αποφάσεις εμπορευομένων».
Σε άλλη επιστολή, η οποία επίσης φέρει ημερ. 9 Μαρτίου 2007, οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες ανέφεραν ότι δεν μπορούν να ανταποκριθούν σε επιπλέον ώρες λειτουργίας καθότι, ο προϋπολογισμός για τις υπηρεσίες, που είχε εγκριθεί, δεν κάλυπτε περαιτέρω αύξηση των ωρών λειτουργίας των σφαγείων. Τονίστηκε επίσης ότι, η χορηγηθείσα άδεια λειτουργίας στηριζόταν στις δυνατότητες του σφαγείου και η αύξηση λειτουργίας του θα επέβαινε σε βάρος της ασφάλειας και της υγιεινής των κρεάτων.
Η εφεσείουσα καταχώρισε προσφυγή αμφισβητώντας τη νομιμότητα της αρνητικής απάντησης την οποία έδωσαν οι εφεσίβλητοι.
Η προσφυγή που καταχωρήθηκε είχε ως νομική βάση την παράλειψη, εκ μέρους των εφεσιβλήτων, οφειλόμενης ενέργειας και την, κατ' ισχυρισμό, αποστέρηση από την εφεσείουσα του δικαιώματος να ασκεί το επάγγελμα της, στις ώρες και ημέρες που η ίδια επιθυμούσε, κατά παράβαση του Άρθρου 25 του Συντάγματος. Επίσης, η εφεσείουσα είχε παραπονεθεί ότι υπήρξε παραβίαση και των προνοιών του Άρθρου 26 του Συντάγματος, που προστατεύει την ελευθερία του συμβάλλεσθαι και κατ' επέκταση, εμπόδιζε την εφεσείουσα να προχωρήσει στη συνομολόγηση συμφωνιών για εξαγωγή φορτίων σφάγιων.
Οι εφεσίβλητοι είχαν εγείρει προδικαστική ένσταση αναφέροντας ότι, η παράλειψη τους δεν ήταν εκ του Νόμου επιβαλλόμενη υποχρέωση, αλλά παράλειψη ενεργείας, ως αποτέλεσμα διακριτικής ευχέρειας.
Με βάση τον περί Υγιεινής Παραγωγής Τροφίμων Ζωϊκής Προέλευσης και Διάθεσης τους στην Αγορά καθώς και για Άλλα Συναφή Θέματα Νόμο του 2003 (Ν.150(Ι)/2003) ("ο Νόμος") υπάρχει υποχρέωση να παρίσταται επίσημος κτηνίατρος, για τη διενέργεια επιθεώρησης προ και μετά τη σφαγή των ζώων. Η επιθεώρηση διενεργείται μέσα σε 24 ώρες από την άφιξη των ζώων στο σφαγείο και επίσης εντός 24 ωρών πριν από τη σφαγή. Με δοσμένη αυτή τη νομική υποχρέωση, ο αδελφός μας Δικαστής που επιλήφθηκε της προσφυγής έθεσε το ζήτημα που προέκυψε ως ακολούθως: Αυτό το οποίο ζήτησε η εφεσείουσα, όπως αποφασίστηκε, ήταν «κάτι διαφορετικό», ήτοι «αιτήθηκαν την επίβλεψη της σφαγής πέραν των συνήθων ωρών λειτουργίας και πάντοτε διενεργούμενης μετά από συνεννόηση με τους καθ'ων και μάλιστα με άμεσο αποτέλεσμα». Περαιτέρω, το Δικαστήριο αποφάσισε ότι η εφεσείουσα «ζήτησαν, με άλλα λόγια, κατά χάριν, πρόσθετη επίβλεψη κάτι το οποίο δεν προβλέπεται ούτε από το Νόμο, ούτε από τον Κανονισμό». Η αναφορά που έγινε από πλευράς εφεσείουσας, στις πρόνοιες του άρθρου 5 του περί Κτηνιατρικών Τελών Νόμου του 2002 (Ν. 239(Ι)/2002), που προσφέρει τη δυνατότητα στους επιχειρηματίες να καταβάλλουν τα τέλη, κατέληξε το Δικαστήριο, δεν δημιουργεί υποχρέωση τήρησης συνεχούς ωραρίου ή ωραρίου κατά το δοκούν, με συνακόλουθη υποχρέωση αντιστοίχου επίβλεψης εκτός του καθορισμένου ωραρίου σφαγής.
Ήταν δε η απόφανση επί της προδικαστικής ενστάσεως ότι, η άρνηση των εφεσιβλήτων, δεν ήταν αποτέλεσμα οφειλόμενης ενέργειας, δυνάμει νομοθετικής υποχρεώσεως. Ως εκ τούτου, κατέληξε ότι δεν υπήρχε και δεν έχει καταδείξει η εφεσείουσα, δια της αρνήσεως, την παραγωγή οποιωνδήποτε έννομων αποτελεσμάτων και ως εκ τούτου, απέρριψε την προσφυγή μη αποδεχόμενος ούτε τη νομική βάση για παραβίαση είτε του Άρθρου 25 είτε του Άρθρου 26 του Συντάγματος.
Η προσβαλλόμενη πράξη κρίθηκε ως δεόντως και πλήρως αιτιολογημένη, στηριζόμενη στην ασφάλεια και υγιεινή των κρεάτων, η οποία, ενδεχομένως, να είχε επηρεαστεί λόγω της αύξησης των ωρών λειτουργίας του σφαγείου της εφεσείουσας.
Η απόρριψη της προσφυγής οδήγησε στην καταχώριση της παρούσας έφεσης. Η εν λόγω έφεση προωθήθηκε, αρχικώς, με τέσσερις λόγους εκ των οποίων οι τρεις, ήτοι ο πρώτος, τρίτος και τέταρτος, αποσύρθηκαν κατά το στάδιο της συζήτησης της υπόθεσης. Παρέμεινε προς συζήτηση ο δεύτερος λόγος έφεσης, ο οποίος έχει ως βάση τη λανθασμένη απόφανση του Δικαστηρίου ότι οι εφεσίβλητοι άσκησαν ορθώς τη διακριτική τους ευχέρεια και ότι η συγκεκριμένη απόφαση ήταν πλήρως αιτιολογημένη.
Το θέμα που καλούμαστε ν' αποφασίσουμε άπτεται της άσκησης διακριτικής ευχέρειας, εκ μέρους των Κτηνιατρικών Υπηρεσιών, να εξουσιοδοτήσουν επίσημο κτηνίατρο για να παρίσταται στη διαδικασία της σφαγής, με τη διενέργεια ελέγχων, προ και μετά από αυτήν.
Υποστηρίχτηκε από πλευράς εφεσείουσας ότι η αναγκαιότητα παρουσίας επίσημου κτηνίατρου είναι δεδομένη. Αυτή την υποχρέωση κλήθηκαν οι εφεσίβλητοι να εκπληρώσουν, ως πηγάζουσα εκ του Νόμου και τον Ευρωπαϊκό Κανονισμό ΕΚ 854/2004, που στοχεύουν στον καθορισμό ειδικών διατάξεων για την οργάνωση των επίσημων ελέγχων στα προϊόντα ζωϊκής προέλευσης, που προορίζονται για κατανάλωση από τον άνθρωπο. Δεν αναφύεται δυνατότητα ρύθμισης του ωραρίου λειτουργίας, ούτε άσκηση διακριτικής ευχέρειας. Επί τούτου, πρόσθεσαν, ούτε το ωράριο ή η έλλειψη προσωπικού ούτε και η έλλειψη κονδυλίων αποτελεί αιτιολογία αρνήσεως.
Κατά το στάδιο της ακρόασης της έφεσης οι ευπαίδευτοι συνήγοροι έθεσαν υπόψη μας την απόφαση του ΔΕΕ, Υπ. C-402/13, Cypra Ltd v. Κυπριακής Δημοκρατίας, ημερ. 5 Νοεμβρίου 2014, που αφορούσε την απάντηση του ΔΕΕ στο προδικαστικό νομικό ερώτημα που υποβλήθηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο στο πλαίσιο της εξέτασης της παρούσας υπόθεσης. Τα υποβληθέντα ερωτήματα ήταν:
"1) Κατά πόσον οι πρόνοιες του κανονισμού (ΕΚ) 854/2004 παρέχουν στην αρμόδια αρχή διακριτική ευχέρεια να καθορίσει τον χρόνο συγκεκριμένης σφαγής ζώων, ενόψει της υποχρέωσής της να διορίζει επίσημο κτηνίατρο για σκοπούς διενέργειας ελέγχου σε σχέση με σφαγή ζώων, ή υποχρεούται στον διορισμό τέτοιου κτηνιάτρου κατά τον χρόνο που θα λάβει χώρα η σφαγή, όπως το καθόρισε ο σφαγέας.
2) Κατά πόσον οι πρόνοιες του κανονισμού (ΕΚ) 854/2004 παρέχουν στην αρμόδια αρχή διακριτική ευχέρεια να αρνηθεί να διορίσει επίσημο κτηνίατρο για διενέργεια κτηνιατρικού ελέγχου νενομισμένης σφαγής ζώων, όταν πληροφορηθεί ότι σε συγκεκριμένο χρόνο θα λάβει χώρα σφαγή ζώων, σε αδειούχο σφαγείο;"
Η δε απόφανση επί του προκειμένου ήταν:
"Οι διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) 854/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον καθορισμό ειδικών διατάξεων για την οργάνωση των επίσημων ελέγχων στα προϊόντα ζωικής προέλευσης που προορίζονται για κατανάλωση από τον άνθρωπο, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 1791/2006 του Συμβουλίου, της 20ής Νοεμβρίου 2006, έχουν την έννοια ότι δεν αποκλείουν καταρχήν, αφενός, τον καθορισμό από την αρμόδια αρχή του χρόνου κατά τον οποίο πρέπει να λάβει χώρα σφαγή ζώων, στο πλαίσιο του διορισμού επίσημου κτηνιάτρου προς έλεγχο της σφαγής, και, αφετέρου, την άρνησή της να αποστείλει επίσημο κτηνίατρο κατά τις ημέρες και ώρες που όρισε το σφαγείο, εκτός αν είναι αντικειμενικώς αναγκαίο να λάβουν χώρα οι σφαγές τις συγκεκριμένες ημέρες, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει."
Με βάση τη Σκέψη 24, της εν λόγω απόφασης, ο σχετικός Κανονισμός δεν αποκλείει, κατ' αρχήν, τη δυνατότητα της αρμόδιας Αρχής ν' αποστείλει επίσημο κτηνίατρο, ούτε να καθορίζει την ώρα διεξαγωγής της σφαγής. Περαιτέρω, στη Σκέψη 25 αναγνωρίζεται στην αρμόδια Αρχή, η δυνατότητα ρύθμισης, μετά από συνεννόηση με τους υπεύθυνους των σφαγείων, του χρόνου διεξαγωγής των ελέγχων. Η διακριτική ευχέρεια, που αναγνωρίζεται στη Σκέψη 26, δεν είναι ανέλεγκτη.
Όπως αναλύεται στην αναφερθείσα υπόθεση του ΔΕΕ (C-402/13), υπάρχει διακριτική ευχέρεια στις Κτηνιατρικές Υπηρεσίες επί του προκειμένου, και απαιτείται η εξέταση κατά πόσο αυτή ασκήθηκε, εντός του πλαισίου των καθορισθέντων κριτηρίων. Τούτο βέβαια, δεν εξετάζεται απομονωμένα, αλλά σε συνάρτηση με τις αρχές που διέπουν τη ζωή των πολιτών της Ένωσης. Δίδονται παραδείγματα όπως της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της αναλογικότητας και της απαγόρευσης των διακρίσεων (Σκέψη 26).
Χωρίς τον απαιτούμενο κτηνιατρικό έλεγχο δεν μπορεί να προχωρήσει η σφαγή ζώων. Συνεπώς, η επαγγελματική δραστηριότητα της εφεσείουσας στηρίζεται στον εν λόγω έλεγχο.
Ο συγκεκριμένος έλεγχος διενεργείται από "επίσημο κτηνίατρο" που με βάση τον ορισμό, όπως προνοείται στο άρθρο 2 του Νόμου, σημαίνει κτηνίατρο που υπηρετεί στις Κτηνιατρικές Υπηρεσίες "και περιλαμβάνει εντεταλμένο κτηνίατρο", ο οποίος στη βάση του ορισμού του άρθρου 2, σημαίνει "ιδιώτη" κτηνίατρο στον οποίο ανατίθεται από το Διευθυντή η διενέργεια κτηνιατρικών ελέγχων.
Συναφώς, καθίσταται έκδηλο ότι, οι εφεσίβλητοι άσκησαν τη διακριτική τους ευχέρεια να αποδεχτούν ή όχι το αίτημα της εφεσείουσας για διενέργεια ελέγχων, όπως προτάθηκε από την τελευταία.
Το άρθρο 26(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1989 (Ν. 158(Ι)/99) απαιτεί όπως οι πράξεις που ασκούνται έπειτα από άσκηση διακριτικής εξουσίας πρέπει να είναι "επαρκώς και δεόντως αιτιολογημένες".
Θα πρέπει, επομένως, να εξεταστεί η απάντηση που δόθηκε στην εφεσείουσα, και κατά πόσο αυτή πληροί τις προϋποθέσεις της κείμενης νομοθεσίας.
Στο σύγγραμμα Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Τόμος Ι, 12η Έκδοση, αναφέρεται ως προς την αιτιολογία, στη σελ. 182, παρ. 165:
"165. Αιτιολογία είναι, γενικά, η αναφορά των κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν την έκδοση της διοικητικής πράξης και της ερμηνείας τους, της διαπίστωσης ότι συντρέχουν οι πραγματικές και νομικές καταστάσεις ενόψει των οποίων επιβάλλεται ή επιτρέπεται η έκδοση της πράξης κατ' εφαρμογή των κανόνων αυτών, τη διαπίστωση της συνδρομής και την εκτίμηση των σχετικών πραγματικών περιστατικών, καθώς και των σκέψεων του διοικητικού οργάνου που οδήγησαν στην έκδοση ή την παράλειψη της έκδοσης της διοικητικής πράξης. Συνεπώς, τα στοιχεία της αιτιολογίας μπορούν να αφορούν είτε τη νομιμότητα είτε τη σκοπιμότητα της πράξης, όταν εκδίδεται βάσει διακριτικής ευχέρειας."
Όπως αναφέρεται και πρωτοδίκως, η άρνηση στηρίχθηκε σε πολλούς λόγους. Η απουσία δυνατότητας μονομερούς προσδιορισμού του ωραρίου λειτουργίας από την εφεσείουσα. Η ανυπαρξία ικανοποιητικού προσωπικού για κάλυψη στιγμιαίων και μονομερών αποφάσεων. Επίσης, τονίστηκε η αδυναμία ανταπόκρισης, σε επιπλέον ώρες λειτουργίας, λόγω έλλειψης προϋπολογισμού για υπερωρίες. Περαιτέρω, τονίζεται ότι η ενδεχόμενη αύξηση των ωρών εργασίας του σφαγείου θα μπορούσε ν' αποβεί σε βάρος της ασφάλειας της υγιεινής των κρεάτων.
Είναι η απάντηση αυτή δεόντως ή επαρκώς αιτιολογημένη; Κατά τη γνώμη μας όχι, καθότι εδράζεται σε εκτίμηση προερχόμενη μονομερώς από την πλευρά των εφεσιβλήτων. Το βασικό καθήκον που εναποτίθεται στους ώμους των Κτηνιατρικών Υπηρεσιών, είναι μεν η προστασία της υγιεινής των κρεάτων, πλην, όμως, υπάρχει και μια άλλη σημαντική παράμετρος, αυτή της εξυπηρέτησης των αναγκών των ιδιοκτητών σφαγείων. Η αρχή της ελεύθερης άσκησης οικονομικής δραστηριότητας δεν θα μπορούσε, επί του προκειμένου, να ικανοποιηθεί, λαμβανομένου υπόψη ότι, η εν λόγω αρχή λειτουργεί ως θεμέλιο της ύπαρξης και λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Παράλληλα, η αρχή της αναλογικότητας που αναλύεται στο άρθρο 52 του Ν. 158(Ι)/1999, επιβάλλει στη διοίκηση «να σταθμίζει όλα τα άμεσα αναμιγμένα στην υπόθεση συμφέροντα».
Επί του προκειμένου, θεωρήθηκε η ενέργεια της εφεσείουσας να ζητήσει περαιτέρω χρόνο, προκαθορίζοντας ταυτοχρόνως ημερομηνίες για σφαγή ζώων, ως ανεπίτρεπτη ενέργεια. Η γενική άρνηση λόγω ανυπαρξίας προσωπικού, απουσίας προϋπολογισμού, ή λόγω φόρτου εργασίας, ουδόλως μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκής αιτιολογία, όταν υπάρχει η δυνατότητα χρησιμοποίησης «εντεταλμένων κτηνιάτρων» (αρ. 2 του Νόμου).
Η θέση αυτή των εφεσιβλήτων δίδεται υπό μορφή κατάληξης, χωρίς παράθεση της μεθόδου που θα μπορούσε να εφαρμοστεί, εδραζόμενη, βεβαίως, επί των γεγονότων της υπόθεσης.
Οι εφεσίβλητοι γνωστοποίησαν στους κατόχους ιδιωτικών σφαγείων, μεταξύ των οποίων και η εφεσείουσα, την αναστολή διενέργειας ελέγχων κατά τις απογευματινές ώρες, από τις 6 Νοεμβρίου 2006. Η εφεσείουσα είχε παραπονεθεί επί τούτου με επιστολές, ημερ. 31 Οκτωβρίου και 13 Νοεμβρίου 2006.
Η αυξημένη ζήτηση, οδήγησε, όπως σημειώσαμε, την εκδήλωση, στις 5 Μαρτίου 2007, επιθυμίας της εφεσείουσας για διευθέτηση εκ μέρους των εφεσιβλήτων, επίβλεψης της προγραμματισμένης σφαγής ζώων.
Μέσα στο διοικητικό φάκελο που κατατέθηκε ως Τεκμήριο πρωτοδίκως, φαίνεται η εισήγηση που ο Διευθυντής Κτηνιατρικών Υπηρεσιών έκαμε, προς το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Γεωργίας, για προώθηση προς το Υπουργικό Συμβούλιο, για εργοδότηση αριθμού νέων κτηνιάτρων με ετήσια σύμβαση για κάλυψη των αναγκών των ιδιωτικών κτηνιατρείων, προσδιορίζοντας το όφελος που θα προκύψει από την ενέργεια αυτή.
Σημειώνουμε, όμως, στο σημείο αυτό ότι, η εν λόγω επιστολή προηγείται χρονικά της επίδικης περιόδου. Η εισήγηση έγινε στις 14 Δεκεμβρίου 2006 και η ανάγκη, που επικαλείται η εφεσείουσα, προέκυψε στις 5 Μαρτίου 2007.
Αφήνουμε που ο ίδιος ο Διευθυντής Κτηνιατρικών Υπηρεσιών αναγνωρίζει, με την πιο πάνω επιστολή, την υποχρέωση καταβολής των τελών επιθεώρησης σφαγείων από τους εμπλεκόμενους ιδιώτες.
Διαπιστώνουμε, συναφώς, ότι καμιά επί τούτου ενέργεια, αντικειμενικώς κρινόμενη, όπως η εργοδότηση κτηνιάτρων εκτός της δημόσιας υπηρεσίας, ή έρευνα ως προς την ενδεχόμενη αλλαγή προγράμματος, δεν έγινε για να εξεταστεί το ενδεχόμενο ικανοποίησης του αιτήματος της εφεσείουσας. Υπήρξε η γενική άρνηση, χωρίς προσδιορισμό επί των ιδιαίτερων περιστατικών, όπως σημειώσαμε πιο πάνω.
Η απάντηση επίσης περί εξάντλησης του ορίου λειτουργίας, είναι μια γενική τοποθέτηση μη στηριζόμενη, όμως, σε στοιχεία τα οποία θα πρόσφερναν τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου, ούτε εντοπίζεται οτιδήποτε προς αυτή την κατεύθυνση στο διοικητικό φάκελο.
Ενόψει των πιο πάνω κρίνουμε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένη, και θα προχωρούσαμε να αποδεχθούμε την έφεση.
Κ. ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.
Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.
/ΔΓ