ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ν. ΒΟΥΛΗ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ, ΑΝΑΦΟΡΑ 1/2013, 11/6/2014

Ρ. Βραχίμη-Πετρίδου (κα.), Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με Ειρ. Νεοφύτου (κα.), για τον Αιτητή.

Αχ. Δημητριάδης με Ν. Ιακώβου (κα.), για την Καθ΄ ης η αίτηση.

______________________

Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η

ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.: Μετά την αναπομπή του περί Αλιείας (Τροποποιητικού) Νόμου του 2013, στη Βουλή για επανεξέταση, και την εμμονή της Βουλής στην απόφαση της, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ενεργώντας δυνάμει των Άρθρων 52 και 140 του Συντάγματος, καταχώρησε την ενώπιον μας Αναφορά, την 23.7.2013, ζητώντας γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου κατά πόσον το άρθρο 2 του προαναφερόμενου νόμου βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνο προς τις διατάξεις των Άρθρων 25, 54, 58, 61, 73, 152 και 179 του Συντάγματος, αλλά και προς την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.

Με το άρθρο 2 του προαναφερόμενου νόμου τροποποιείται ο βασικός νόμος με την προσθήκη νέου άρθρου υπ΄ αρ. 4Β(1), ως εξής:

«4Β.-(1) Ανεξάρτητα από οποιεσδήποτε άλλες διατάξεις του παρόντος Νόμου ή των κανονισμών που εκδίδονται με βάση αυτόν, απαγορεύεται η αλίευση με την μέθοδο που είναι κοινώς γνωστή ως «Γρι-γρι» μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας.

(2) Οποιοδήποτε πρόσωπο ενεργεί κατά παράβαση των διατάξεων του εδαφίου (1) διαπράττει αδίκημα και, σε περίπτωση καταδίκης του, υπόκειται σε ποινή φυλάκισης που δεν υπερβαίνει τα δύο (2) χρόνια ή σε χρηματική ποινή που δεν υπερβαίνει τις πέντε χιλιάδες ευρώ (€5.000,00) ή και στις δύο αυτές ποινές».

Η θέση του Προέδρου της Δημοκρατίας είναι ότι, με τον προαναφερόμενο νόμο, καταστρατηγείται η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, με αναφορά στα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος, καθώς και το δικαίωμα άσκησης επαγγέλματος, με αναφορά στο Άρθρο 25 του Συντάγματος. Είναι δηλαδή η θέση που προβλήθηκε εκ μέρους του Προέδρου της Δημοκρατίας ότι, στην προκείμενη περίπτωση, γίνεται παράνομη επέμβαση της Βουλής στην άσκηση της εκτελεστικής εξουσίας του αρμοδίου Υπουργού.

Η ευπαίδευτη συνήγορος του αιτητή, αφού αναφέρθηκε στη σαφή διάκριση των τριών εξουσιών, στο Κυπριακό Σύνταγμα, τόνισε ότι η εκτελεστική εξουσία ασκείται από τον Πρόεδρο και Αντιπρόεδρο της Δημοκρατίας, υπό τους περιορισμούς που οι συνταγματικές διατάξεις επιβάλλουν, και το κατάλοιπο εκτελεστικής εξουσίας ασκείται από το Υπουργικό Συμβούλιο και τους Υπουργούς σύμφωνα με τα Άρθρα 54 και 58 του Συντάγματος. Στην προκείμενη περίπτωση το Άρθρο 5Α του περί Αλιείας Νόμου Κεφ. 135, που είναι ο βασικός νόμος, ο οποίος τροποποιείται με τον προαναφερόμενο τροποποιητικό νόμο, προνοεί ότι ο αρμόδιος Υπουργός δύναται, με διάταγμα, να απαγορεύει την αλιεία με οποιοδήποτε τρόπο (και/ή τη διέλευση σκαφών) σε οποιαδήποτε θαλάσσια περιοχή της Δημοκρατίας, για λόγους ασφάλειας της Δημοκρατίας ή της δημόσιας ασφάλειας ή για λόγους δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων προστασίας των αλιευτικών πόρων και των υδρόβιων οργανισμών που καθορίζονται στο διάταγμα αυτό. Με το προαναφερόμενο άρθρο παρέχεται εκτελεστική εξουσία στον αρμόδιο Υπουργό Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, αναφορικά με κάθε μορφή αλιείας σε οποιαδήποτε θάλασσα της Δημοκρατίας και επίσης του παρέχεται διακριτική ευχέρεια να εκδίδει διατάγματα με τα οποία να απαγορεύει, για τους προαναφερόμενους λόγους, ορισμένους τρόπους αλιείας. Επιπρόσθετα, εισηγείται η κα. Πετρίδου, ο Κανονισμός 21(5) των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005, οι οποίοι αποτελούν Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις που εκδίδονται με βάση το Άρθρο 54 του Συντάγματος, ως κατάλοιπο της εκτελεστικής εξουσίας, ρυθμίζει ειδικά τα της έκδοσης άδειας αλιείας με τη μέθοδο που είναι γνωστή ως «γρι-γρι» στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας. Στην υποπαράγραφο (α) της παραγράφου 5 του Κανονισμού 21 προβλέπεται γενική απαγόρευση της χρήσης της μεθόδου αυτής αλλά παρέχεται διακριτική ευχέρεια στο Διευθυντή του Τμήματος Αλείας όπως, κατ΄ εξαίρεση, και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, εκδίδει άδειες αλιείας με τη μέθοδο «γρι-γρι».

Από τα προαναφερόμενα, είναι η θέση του αιτητή, ότι είναι προφανές ότι όχι μόνον το ζήτημα της αλίευσης με την προαναφερόμενη μέθοδο εμπίπτει στον τομέα αρμοδιότητας της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά και ότι η εκτελεστική εξουσία που παρέχεται από το νόμο, ήδη ασκήθηκε κατά τον προαναφερόμενο τρόπο. Επομένως, με τον προαναφερόμενο τροποποιητικό νόμο, η Βουλή των Αντιπροσώπων - καθ΄ ης η αίτηση επενέβη στην άσκηση της προαναφερόμενης εκτελεστικής εξουσίας του Υπουργού και του Υπουργικού Συμβουλίου και, παράνομα, άσκησε η ίδια εκτελεστική εξουσία απαγορεύοντας ένα συγκεκριμένο είδος αλιείας, δηλαδή τη μέθοδο «γρι-γρι». Με τον τρόπο αυτό η καθ΄ ης η αίτηση καταστρατήγησε την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και αφαίρεσε, ουσιαστικά, από τα αρμόδια όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, τη δυνατότητα στάθμισης των διαφόρων παραγόντων, κατά την έκδοση των αδειών αλιείας με την προαναφερόμενη μέθοδο.

Επιπρόσθετα, εισηγείται ο αιτητής, η καθ΄ ης η αίτηση παραβίασε και το Άρθρο 25 του Συντάγματος το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα άσκησης, ελεύθερα, του επαγγέλματος που επιθυμεί. Ο επίδικος τροποποιητικός νόμος, αφαιρώντας τις αρμοδιότητες της εκτελεστικής εξουσίας να ρυθμίσει το όλο θέμα με την έκδοση αδειών, περιόρισε, αντισυνταγματικά, την άσκηση του επαγγέλματος του ψαρά.

Ο ευπαίδευτος συνήγορος για την καθ΄ ης η αίτηση υπογράμμισε, καταρχάς, ότι η καθ΄ ης η αίτηση, Βουλή των Αντιπροσώπων, είναι το κατ΄ εξοχήν αρμόδιο Σώμα, στη Δημοκρατία, για να νομοθετεί. Στην προκείμενη περίπτωση, δεν υπάρχει οποιαδήποτε παραβίαση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών ή οποιουδήποτε άρθρου του Συντάγματος και συγκεκριμένα των προαναφερομένων. Ειδικά το Άρθρο 54 του Συντάγματος οριοθετεί τα πλαίσια αρμοδιότητας της εκτελεστικής εξουσίας και συγκεκριμένα του Υπουργικού Συμβουλίου, παραχωρώντας σ΄ αυτό εξουσία έκδοσης κανονιστικών διαταγμάτων, υπό τον όρο όμως ότι αυτό θα γίνεται «ως οι νόμοι ορίζουσιν». Η καθ΄ ης η αίτηση επέβαλε γενική και απρόσωπη απαγόρευση στην αλίευση με τη μέθοδο «γρι-γρι», στη βάση του δημοσίου συμφέροντος και λαμβάνοντας υπόψιν τα συμφέροντα των ψαράδων από τη μια και την προστασία του περιβάλλοντος από την άλλη. Το Άρθρο 54 του Συντάγματος, το οποίο αφορά στην εκχώρηση νομοθετικής εξουσίας στην εκτελεστική εξουσία, δεν αλλάζει τη βασική αρχή του Συντάγματος ότι την κατεξοχήν νομοθετική λειτουργία ασκεί η Βουλή.

Όσον αφορά το Άρθρο 25 του Συντάγματος ο κ. Δημητριάδης τόνισε ότι, με τον προαναφερόμενο τροποποιητικό νόμο, δεν εισάγεται οποιαδήποτε απαγόρευση στο δικαίωμα άσκησης του επαγγέλματος αλίευσης. Δεν θίγεται δηλαδή ο πυρήνας του δικαιώματος άσκησης του προαναφερόμενου επαγγέλματος, ενώ η προβλεπόμενη απαγόρευση είναι επιτρεπτή και δικαιολογημένη για λόγους δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι αναπτύχθηκαν κατά τις συνεδρίες της αρμόδιας Κοινοβουλευτικής Επιτροπής.

Εξετάσαμε με προσοχή όλα τα ενώπιον μας στοιχεία υπό το φως των ικανών αγορεύσεων των ευπαιδεύτων συνηγόρων των διαδίκων. Οι ευπαίδευτοι συνήγοροι αναφέρθηκαν, μεταξύ άλλων, στην Αναφορά 3/85, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1985) 3 ΑΑΔ, 2151, Αναφορά 1/84, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1985) 3 ΑΑΔ, 1724, Αναφορά 9/91, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (1992) 3 ΑΑΔ, 109, Αναφορά 7/91, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1991) 3 ΑΑΔ, 746 και αναφορικά με το Άρθρο 25 του Συντάγματος στην Αναφορά 2/99, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2000) 3 ΑΑΔ, 238.

Στην Αναφορά 1/84 (ανωτέρω) αποφασίστηκε ότι, ενόψει των εξουσιών της Βουλής δυνάμει του Άρθρου 61 του Συντάγματος, η απαγόρευση πρόσληψης εκτάκτων υπαλλήλων, με νομοθεσία, έστω και αν είχαν εγκριθεί πιστώσεις για το σκοπό αυτό με νόμους περί προϋπολογισμών ή περί συμπληρωματικών προϋπολογισμών, δεν βρισκόταν σε αντίθεση ούτε καταστρατηγούσε τις διατάξεις των Άρθρων 54, 61, 116, 167 και 168.1 του Συντάγματος. Το άρθρο 3(2) του υπό κρίση νόμου, όμως, εμπεριείχε στοιχεία διοικητικής ενέργειας και γι΄ αυτό εξέφευγε μερικώς από τα όρια άσκησης των εξουσιών της Βουλής και ενέπιπτε στα πλαίσια των εξουσιών του Υπουργικού Συμβουλίου δυνάμει του Άρθρου 54(α) του Συντάγματος, γι΄ αυτό και καταστρατηγούσε τα Άρθρα 54 και 61 του Συντάγματος. Το άρθρο 3(2) του υπό κρίση νόμου δεν μπορούσε να διαχωριστεί από τα υπόλοιπα εδάφια του ιδίου άρθρου γι΄ αυτό και ολόκληρο το άρθρο 3, κρινόμενο ως ενιαία νομοθετική διάταξη, βρισκόταν σε αντίθεση με τα Άρθρα 54 και 61 του Συντάγματος. Παρατηρούμε, συναφώς, ότι στη σύντομη απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Αναφορά 1/84 γίνεται σαφής διάκριση μεταξύ της απαγόρευσης πρόσληψης εκτάκτων υπαλλήλων, με νόμο, η οποία κρίθηκε ως μη αντισυνταγματική, και της διαδικασίας έγκρισης πρόσληψης εκτάκτων υπαλλήλων, με νόμο, από την άλλη, η οποία κρίθηκε ως αντισυνταγματική, επειδή εμπεριείχε στοιχεία διοικητικής ενέργειας και ως εκ τούτου δεν ενέπιπτε στα όρια άσκησης των εξουσιών της Βουλής δυνάμει του Άρθρου 61 του Συντάγματος.

Στην Αναφορά 3/85 (ανωτέρω) το Ανώτατο Δικαστήριο γνωμάτευσε αναφορικά με τη συνταγματικότητα του Νόμου περί Πρόσληψης Εκτάκτων Υπαλλήλων (Δημόσια και Εκπαιδευτική Υπηρεσία) του 1985 και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο νόμος ήταν συνταγματικός. Ο νόμος ρύθμιζε, νομοθετικά, τις προσλήψεις εκτάκτων υπαλλήλων, κατά παρέκκλιση από τη γενική απαγόρευση πρόσληψης εκτάκτων υπαλλήλων. Κρίθηκε ως συνταγματικός, δηλαδή ως προϊόν άσκησης νομοθετικής εξουσίας μέσα στα όρια του Άρθρου 61 του Συντάγματος.

Στην Αναφορά 7/91 (ανωτέρω) κρίθηκε και πάλι η συνταγματικότητα του περί Προσλήψεως Εκτάκτων Υπαλλήλων (Δημόσια και Εκπαιδευτική Υπηρεσία) (Απαγορευτικός) Νόμος του 1991. Ο νόμος κρίθηκε ως συνταγματικός. Το Ανώτατο Δικαστήριο ακολούθησε την απόφαση στην Αναφορά 1/84 (ανωτέρω), σύμφωνα με την οποία η απαγόρευση πρόσληψης εκτάκτων υπαλλήλων δεν βρίσκεται σε αντίθεση ούτε και είναι ασύμφωνη με τις διατάξεις των Άρθρων 54, 61, 116, 167 και 168.1 του Συντάγματος, και τούτο επειδή η Βουλή, στα πλαίσια της άσκησης των εξουσιών της δυνάμει του Άρθρου 61 του Συντάγματος, έχει δικαίωμα να απαγορεύει ή να ρυθμίζει, με νομοθεσία, τις προσλήψεις εκτάκτων υπαλλήλων.

Στην Αναφορά 9/91 (ανωτέρω) και πάλι το Ανώτατο Δικαστήριο γνωμάτευσε ότι η Βουλή είχε υπερβεί τα όρια της νομοθετικής της δικαιοδοσίας επειδή, στο νόμο, υπήρχαν στοιχεία διοικητικής ενέργειας. Ο νόμος ήταν ο «περί της Απαγορεύσεως της Απόρριψης Λυμάτων στον Άγιο Σωζόμενο, Νόμος του 1991». Κρίθηκε ότι η απαγόρευση του συγκεκριμένου χώρου απόρριψης λυμάτων, στον Άγιο Σωζόμενο, αποτελούσε άσκηση των εξουσιών της εκτελεστικής εξουσίας σύμφωνα με τα Άρθρα 46, 54 και 58 του Συντάγματος και επομένως η Βουλή των Αντιπροσώπων ενήργησε παράνομα. Παρατηρούμε ότι στην περίπτωση εκείνη η Βουλή, με νόμο, προσπάθησε να απαγορεύσει την επιλογή συγκεκριμένου χώρου απόρριψης λυμάτων, σε συγκεκριμένο μέρος. Αυτό, βέβαια, θεωρήθηκε ως ανεπίτρεπτη άσκηση εκτελεστικής εξουσίας από τη Βουλή.

Έχοντας κατά νουν τις προαναφερόμενες αυθεντίες και αρχές και ιδιαίτερα έχοντας υπόψιν ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων, σύμφωνα με το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, είναι το κατεξοχήν αρμόδιο Σώμα να νομοθετεί «επί παντί θέματι», εκτός αν αυτό καταστρατηγεί την αρχή της διάκρισης των εξουσιών ή συγκεκριμένο άρθρο του Συντάγματος, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, με τον προαναφερόμενο τροποποιητικό νόμο, ο οποίος απρόσωπα και γενικά απαγόρευσε την αλίευση με την μέθοδο «γρι-γρι», μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας (γενικά), δεν ενήργησε καθ΄ οιονδήποτε τρόπο παράνομα ή αντισυνταγματικά. Η ρύθμιση εισάγει ουσιαστικό κανόνα δικαίου κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο, υπάγοντας την απαγόρευση σε μια ομάδα περιπτώσεων και όχι σε συγκεκριμένες και ατομικές περιπτώσεις. Κατά τη γνώμη μας δεν καταστρατηγείται, στην παρούσα περίπτωση, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών, καθότι με την προαναφερόμενη γενική και απρόσωπη απαγόρευση μιας συγκεκριμένης μεθόδου αλίευσης στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας, δεν ασκείται, από τη Βουλή, εκτελεστική εξουσία ή οποιουδήποτε είδους ρυθμιστική, διοικητική λειτουργία, αλλά ούτε και καταστρατηγείται οποιοδήποτε από τα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος.

Το ότι με τον βασικό, περί αλιείας, νόμο παρέχεται εξουσία στον αρμόδιο Υπουργό (δυνάμει του άρθρου 5Α) να απαγορεύει την αλιεία, με οποιονδήποτε τρόπο, σε οποιαδήποτε θαλάσσια περιοχή της Δημοκρατίας, για συγκεκριμένους λόγους, δεν συνεπάγεται ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων χάνει το γενικό και, ουσιαστικά, κυρίαρχο δικαίωμα της να νομοθετεί «επί παντί θέματι». Η ανάθεση μέρους της νομοθετικής εξουσίας της Βουλής, στην εκτελεστική εξουσία, σύμφωνα με νόμο, κατά τη γνώμη μας, ουδόλως στερεί ή περιορίζει τη γενική νομοθετική δικαιοδοσία της Βουλής. Ακόμα θεωρούμε ότι, ο προαναφερόμενος Κανονισμός 21(5), σύμφωνα με τον οποίο τέθηκε γενική απαγόρευση της χρήσης της μεθόδου «γρι-γρι», εκτός όπου ο Διευθυντής του Τμήματος Αλιείας, κατ΄ εξαίρεση και υπό προϋποθέσεις αποφασίσει να εκδώσει άδεια αλιείας με τη μέθοδο «γρι-γρι», επίσης δεν μπορεί να στερήσει ή να περιορίσει το κυρίαρχο δικαίωμα της Βουλής να νομοθετεί. Η εκτέλεση διοικητικής πράξης είναι άλλωστε εξ ορισμού μια ενέργεια που έπεται της θέσπισης νόμου και υπόκειται σε αυτήν (Δέστε: Αντώνη Μανιτάκη, Κράτος Δικαίου και Δικαστικός Έλεγχος της Συνταγματιότητας των Νόμων, 1994, σελ. 324). Κατά τη γνώμη μας δεν είναι νοητό με ένα κανονισμό, που συνιστά Κανονιστική Διοικητή Πράξη, να περιορίζεται η νομοθετική εξουσία της Βουλής, επί θέματος της αρμοδιότητάς της.

Η νομοθετική αρμοδιότητα της Βουλής είναι γενική και καθολική και δεν περιορίζεται, εκτός όπου θίγονται συνταγματικά δικαιώματα των άλλων εξουσιών ή η αρχή του κράτους δικαίου.

Ενόψει της Γνωμάτευσης της πλειοψηφίας, δεν θεωρούμε σκόπιμο να γνωματεύσουμε και αναφορικά με το Άρθρο 25 του Συντάγματος που αφορά στην ελευθερία άσκησης επαγγέλματος.

Με βάση τα προαναφερόμενα γνωματεύομε ότι ο προαναφερόμενος τροποποιητικός νόμος δεν βρίσκεται σε αντίθεση, με οποιοδήποτε από τα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος, δηλαδή τα Άρθρα 54, 58, 61, 73, 152 και 179, ούτε και καταστρατηγεί την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.

Η παρούσα γνωμάτευση κοινοποιείται, σύμφωνα με το Άρθρο 140.2 του Συντάγματος στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και τη Βουλή των Αντιπροσώπων.

Μ.Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.

Γ. ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.

Λ. ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, Δ.

Δ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.

Μ. ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ.

Α. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.

/ΕΑΠ.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία