Προέδρου της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, ΑΝΑΦΟΡΕΣ ΑΡ. 5/2010 και 6/2010, 7 Νοεμβρίου 2011

ΑΝΑΦΟΡΑ ΑΡ. 6/10.

Μεταξύ:

Προέδρου της Δημοκρατίας,

Αιτητή

και

Βουλής των Αντιπροσώπων,

Καθ΄ ης η αίτηση.

_____________________

Γνωμάτευση κατά πόσο «ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010» βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την Αρχή της Χρηστής Διοίκησης, καθώς και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.

________________________

Π. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας, μαζί με Α. Βασιλειάδη και Λ. Ουστά (κα.), για τον Αιτητή.

Αχ. Αιμιλιανίδης με Μ. Ιωαννίδου (κα.), Α. Κουτσελίνη (κα.) και θ. Αθανασίου, Ασκούμενο Δικηγόρο για Θ. Ιωαννίδη, για την Καθ΄ ης η αίτηση.

____________________

Α Π Ο Φ Α Σ Η

ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.: Με τις παρούσες Αναφορές ζητούνται, από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας:

(α) Γνωμάτευση κατά πόσον ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010 βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, προς το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, και προς την αρχή της χρηστής διοίκησης καθώς και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών (Αναφορά αρ. 5/10).

(β) Γνωμάτευση κατά πόσον ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010, βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των προαναφερομένων άρθρων και προς τις προαναφερόμενες αρχές (Αναφορά αρ. 6/10).

Με τους επίδικους νόμους, δηλαδή τα άρθρα 16(2) των περί Δήμων Νόμων του 1985-2010 και των περί Κοινοτήτων Νόμων του 1991-2010, αντίστοιχα, δεν γινόταν οποιαδήποτε διάκριση μεταξύ υποψηφίων Δημάρχων και Κοινοταρχών και υποψηφίων μελών Δημοτικών Συμβουλίων και μελών Κοινοτικών Συμβουλίων, έτσι ώστε, σε περίπτωση ανάληψης των αξιωμάτων τους, τόσο οι πρώτοι όσο και οι δεύτεροι να πρέπει να παραιτηθούν από τη θέση τους στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία ή Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου κλπ.. Στις 14.10.2010 η Βουλή των Αντιπροσώπων ψήφισε τροποποιητικούς νόμους με τους οποίους γίνεται διάκριση μεταξύ Δημάρχων και Κοινοταρχών από τη μια και μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων από την άλλη, με την οποία, επιτρέπεται στους εκλεγέντες Δημοτικούς και Κοινοτικούς Συμβούλους να διατηρούν τη θέση τους στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία ή σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου κλπ.. Παρόμοια πρόνοια δεν έγινε για τους Δημάρχους και τους Κοινοτάρχες οι οποίοι, εφόσον εκλεγούν, οφείλουν να παραιτηθούν από οποιαδήποτε προαναφερόμενη θέση, όπως ίσχυε και για τους Δημοτικούς και Κοινοτικούς Συμβούλους, μέχρι τις τροποποιήσεις. Με τις παρούσες αναφορές ζητείται γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου για τη συνταγματικότητα των προαναφερόμενων τροποποιήσεων.

Τα νομικά σημεία στα οποία βασίζεται ο Έντιμος Γενικός Εισαγγελέας, εκ μέρους του Αιτητή, είναι βασικά τα εξής:

1. Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας διακρίνει σαφώς μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης της χώρας. Πολιτικό αξίωμα είναι κάθε αξίωμα που συνεπάγεται πρωτογενή άσκηση κρατικής εξουσίας. Η άσκηση πολιτικής εξουσίας από την μια και διοίκησης από την άλλη, από το ίδιο πρόσωπο ή όργανο, όπως προνοείται από τους επίδικους νόμους, συγκρούεται με το πνεύμα και τη δομή του Κυπριακού Συντάγματος και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.

2. Οι εκλελεγμένοι Δημοτικοί και Κοινοτικοί Άρχοντες ασκούν πολιτική εξουσία και η ταυτόχρονη, εκ μέρους τους, άσκηση των καθηκόντων τους ως Δημοσίων Λειτουργών, έρχεται σε σύγκρουση με την άσκηση πολιτικής εξουσίας. Αυτή η διπλή ιδιότητα καταστρατηγεί και την αρχή της χρηστής διοίκησης.

3. Το Σύνταγμα της Δημοκρατίας διακρίνει σαφώς μεταξύ εκτελεστικής, νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας. Με τους επίδικους νόμους χορηγείται στον Έφορο Εκλογών τελεσίδικη εξουσία άσκησης δικανικής κρίσης αναφορικά με τη σύγκρουση ή μή των καθηκόντων προσώπων που κατέχουν δημόσια θέση ή αξίωμα (δημοσίων υπαλλήλων, δημοσίων εκπαιδευτικών, υπαλλήλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου κλπ.) με τα καθήκοντα εκλελεγμένων αρχόντων, δηλαδή μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων. Αυτό, κατά τον Έντιμο Γενικό Εισαγγελέα, συγκρούεται με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών που διαπνέει το Σύνταγμα. Σύμφωνα με την επίδικη τροποποίηση των προαναφερόμενων νόμων, σε περίπτωση που εγείρεται ζήτημα σύγκρουσης των καθηκόντων της θέσης που κατέχει πρόσωπο στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου, με το αξίωμα των μελών των Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων, το ζήτημα θα αποφασίζεται από το Γενικό Έφορο Εκλογών έπειτα από σχετική γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας. Ο υποψήφιος για εκλογή, στις προαναφερόμενες θέσεις, θα έχει δικαίωμα να υποβάλλει αίτημα στο Γενικό Έφορο Εκλογών αναφορικά με το ζήτημα της πιθανής σύγκρουσης καθηκόντων.

Η καθ΄ ης η αίτηση, από την άλλη πλευρά, αιτιολόγησε την τροποποίηση των δύο προαναφερόμενων νόμων ως απαραίτητη, για να αρθεί το ασυμβίβαστο της ιδιότητας προσώπου που κατέχει θέση στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία ή σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου με την ιδιότητα του μέλους Κοινοτικού ή Δημοτικού Συμβουλίου, ώστε τα προαναφερόμενα πρόσωπα να απολαμβάνουν των ιδίων πολιτικών δικαιωμάτων με άλλους πολίτες της Δημοκρατίας και επίσης για να ενθαρρύνονται αξιόλογα άτομα να υπηρετούν στα Κοινοτικά και Δημοτικά Συμβούλια. Όσον αφορά τα νομικά σημεία, οι ευπαίδευτοι συνήγοροι της καθ΄ ης η αίτηση υπέβαλαν ότι οι εισηγήσεις του αιτητή δεν συγκεκριμενοποιούν άρθρα του Συντάγματος επί των οποίων βασίζεται ο ισχυρισμός περί αντισυνταγματικότητας. Η εισήγηση εδράζεται επί γενικών αρχών που, κατά τους ισχυρισμούς του Γενικού Εισαγγελέα, εμπεριέχονται στο Σύνταγμα και τυγχάνουν παραβίασης. Εκτός από το Άρθρο 28 που αφορά στην αρχή της ισότητας κανένα άλλο άρθρο από αυτά που αναφέρει ο αιτητής δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι θεμελιώνει τους ισχυρισμούς του. Είναι θεμελιωμένη η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου ότι απαιτείται επακριβής προσδιορισμός του άρθρου ή των άρθρων του νόμου που αμφισβητούνται και των συνταγματικών διατάξεων προς τις οποίες προσκρούουν. Κάτι τέτοιο δεν συμβαίνει στην προκείμενη περίπτωση.

Εξετάσαμε με προσοχή τις εκατέρωθεν θέσεις υπό το φως των γεγονότων των υπό εξέταση Αναφορών. Θεωρούμε ότι το Κυπριακό Σύνταγμα κάμνει διάκριση μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοικητικής λειτουργίας. Απαγορεύει την ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους. Υπάρχει συνταγματική, δηλαδή, επιταγή, αναγνωρισμένη από την νομολογία μας, για την τήρηση της αρχής της λειτουργίας των Δημοσίων Υπηρεσιών μακριά από την πολιτική επιρροή. Αυτή η συνταγματική επιταγή και η προαναφερόμενη διάκριση μεταξύ πολιτικής ή πολιτειακής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας αναγνωρίστηκαν στο ανώτατο δυνατό επίπεδο, από την απόφαση πλειοψηφίας της Πλήρους Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση ΡΙΚ ν. Καραγιώργη και Άλλων (1991) 3 Α.Α.Δ. 159. Στην υπόθεση εκείνη, στην απόφαση της πλειοψηφίας (πέντε από τους εννέα Δικαστές) διατυπώθησαν ρητά οι προαναφερόμενες θέσεις, χωρίς αναφορά σε συγκεκριμένο ή συγκεκριμένα άρθρα του Συντάγματος. Η απόφαση της πλειοψηφίας βασίστηκε, μεταξύ άλλων, και στην προηγούμενη απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Frangoulides (No. 2) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 676. Σκοπός της προαναφερόμενης διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και δημόσιας λειτουργίας, όπως αναφέρεται στην Frangoulides (ανωτέρω) είναι η τήρηση της διοικητικής λειτουργίας μακριά από την πολιτική επιρροή. Στη βάση αυτή, απαγορεύεται η ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους. Συναφώς, παρατηρήθηκε ότι, το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, εναπόθεσε τη στελέχωση των Δημοσίων Υπηρεσιών σε ανεξάρτητο σώμα, την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας.

Ακόμα, στην υπόθεση Pavlou v. Returning Officer and Others (1987) 1 C.L.R. 252 αναγνωρίστηκε η διάκριση μεταξύ κρατικής πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας. Πολιτικό αξίωμα είναι εκείνο το οποίο συνεπάγεται πρωτογενώς την άσκηση κρατικής λειτουργίας.

Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Κωνσταντινίδη (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 206 τέθηκε και πάλι ζήτημα παραβίασης της αρχής της διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας. Η πλειοψηφία της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην υπόθεση εκείνη, αφού αναφέρθηκε μεταξύ άλλων στις αποφάσεις Καραγιώργη και Frangoulides (ανωτέρω), έκαμε ειδική αναφορά στο σκεπτικό της απόφασης πλειοψηφίας στην Καραγιώργη τονίζοντας ότι, σ΄ εκείνη την υπόθεση, η παρουσία της πολιτικής εξουσίας μέσω των εκπροσώπων των πολιτικών κομμάτων στις συνεδρίες των Συμβουλίων των ημικρατικών οργανισμών, προσέκρουε στη συνταγματική αρχή του διαχωρισμού της πολιτικής εξουσίας από τη διοικητική λειτουργία. Όμως, όπως έκρινε η πλειοψηφία στην Κωνσταντινίδης (ανωτέρω), στην Καραγιώργη (ανωτέρω) δεν κρίθηκε πως, απαγορεύει το Σύνταγμα, να ασκεί το Υπουργικό Συμβούλιο ή Υπουργός οποιαδήποτε διοικητική λειτουργία.

Στη ξεχωριστή απόφαση του Πική, Π. (όπως ήταν τότε), στην Κωνσταντινίδη (ανωτέρω), τονίστηκε ότι η διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την οποία θέτει το Σύνταγμα, αποσκοπεί στη διασφάλιση της εκτέλεσης των καθηκόντων των δημοσίων λειτουργών μακριά από την πολιτική και στην κατοχύρωση του πολιτικά απρόσωπου χαρακτήρα της Δημόσιας Υπηρεσίας, στο σύνολό της.

Στην υπόθεση Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (2009) 3 Α.Α.Δ. 648 και, σε σχέση με εισήγηση ότι το Άρθρο 80.2 του Συντάγματος θα έπρεπε να ερμηνευθεί με αναφορά «και στο πνεύμα που διέπει το Σύνταγμα», η Πλήρης Ολομέλεια αναφέρθηκε στην Κωνσταντινίδη (ανωτέρω) όπου τονίστηκε ότι, το πνεύμα του Συντάγματος, προσλαμβάνει τη διάσταση συνταγματικής επιταγής μόνο σε συνάρτηση προς τις συγκεκριμένες διατάξεις από τις οποίες αναδύεται. Το πνεύμα και το υπόβαθρο του Συντάγματος δεν προσλαμβάνουν εννοιολογικό περιεχόμενο ασύνδετο προς τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος. Αναπόφευκτα προσδιορίζονται με αναφορά σε αυτές (τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος), σε όσα κατά τους ερμηνευτικούς κανόνες προκύπτουν από αυτές, και σε όσα αυτές συνεπάγονται.

Στην υπόθεση Κακούρη ν. Επάρχου Αμμοχώστου κ.α. (2004) 1 Α.Α.Δ. 8, ο αιτητής, ο οποίος ήταν καθηγητής, έθεσε υποψηφιότητα με το συνδυασμό πολιτικού κόμματος και εξασφάλισε θέση μέλους Δημοτικού Συμβουλίου. Αρνήθηκε να παραιτηθεί από τη θέση του εκπαιδευτικού καθιστώντας νομικά ανέφικτη την ανακήρυξη του σε δημοτικό σύμβουλο. Ο Έφορος Εκλογής διαπίστωσε το αδύνατο της κατάληψης της θέσης δημοτικού συμβούλου από τον αιτητή και ανακήρυξε την επιλαχούσα υποψήφιο του ιδίου κόμματος σε δημοτικό σύμβουλο. Στην εκλογική αίτηση που ακολούθησε, ο αιτητής ζήτησε την ακύρωση της απόφασης του Εφόρου, αναφορικά με τον αποκλεισμό του και ισχυρίστηκε ότι η απόφασή του ήταν αντισυνταγματική. Το Ανώτατο Δικαστήριο κατέληξε σε ομόφωνη απόφαση, για διαφορετικούς λόγους. Με την απόφαση του Πική, Π. (όπως ήταν τότε) συμφώνησαν οι Δικαστές Κωνσταντινίδης, Καλλής και Κραμβής. Ο Αρτεμίδης, Δ., (όπως ήταν τότε) εξέδωσε ξεχωριστή απόφαση. Με την απόφαση του Νικολάου, Δ. συμφώνησαν οι Δικαστές Αρτέμης, Νικολαΐδης, Κρονίδης, Ηλιάδης, Γαβριηλίδης, Χατζηχαμπής και Αρέστης.

Στην απόφαση του Πική, Π. τονίστηκε ότι η υπόθεση Pavlou (ανωτέρω) παρείχε έρεισμα στην απόφαση του Εφόρου και δεν είχε προταχθεί οποιοδήποτε επιχείρημα που θα δικαιολογούσε απόκλιση από το λόγο της Pavlou. Η απόφαση του Εφόρου ήταν ορθή και με βάση τις αρχές της δημοκρατίας και της νομιμότητας.

Στην απόφαση του Νικολάου, Δ. τονίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι το θέμα των αρχών της δημοκρατίας, εξαντλείται με την παραπομπή στο Σύνταγμα που τις ενσωματώνει και στο Νόμο που συνάδει με αυτό.

Στην απόφαση του Αρτεμίδη, Δ. (όπως ήταν τότε) έγινε αναφορά στο νέο Σύνταγμα της Ελλάδας και συγκεκριμένα στο Άρθρο 56 που προνοεί ότι έμμισθοι δημόσιοι λειτουργοί και υπάλληλοι, που απαριθμούνται στο άρθρο, δεν δικαιούνται να ανακηρυχθούν καν υποψήφιοι και βέβαια ούτε να εκλεγούν, βουλευτές, αν δεν παραιτηθούν πριν από την ανακήρυξη τους ως υποψηφίων, από την ασυμβίβαστη θέση που κατέχουν, και πρόσθεσε το εξής: «Έχω εν προκειμένω την ταπεινή γνώμη πως ενδέχεται το πνεύμα των νομοθετικών διατάξεων του Συντάγματος μας να εμπεριέχει και την ανάλογη, ομολογουμένως ρητή διάταξη, στο Σύνταγμα της Ελλάδας, που παραθέτω πιο πάνω».

Έχοντας κατά νουν τις προαναφερόμενες αυθεντίες, κρίνουμε πως το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας πράγματι κάνει διάκριση μεταξύ πολιτικής ή πολιτειακής εξουσίας και διοίκησης. Αυτή η διάκριση, κατά την εκτίμησή μας, θα πρέπει να θεωρηθεί ως βασισμένη σε κατοχυρωμένη αρχή (entrenched principle) του Συντάγματος μας, η οποία προσδιορίζεται με αναφορά σε συγκεκριμένες και ρητές διατάξεις του Συντάγματος μας, και σε όσα αυτές οι διατάξεις συνεπάγονται. Αναφερόμαστε στα Άρθρα 122, 124 και 125 του Συντάγματος τα οποία αφορούν στη Δημόσια Υπηρεσία και στην Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. Στο Άρθρο 122 γίνεται αναφορά στους όρους «δημοσία θέσις ή αξίωμα», «δημόσιος υπάλληλος» και «δημοσία υπηρεσία». Συναφώς, παρατηρούμε ότι ο όρος δημόσια υπηρεσία περιλαμβάνει και υπηρεσία σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου, εφόσον η διοίκησή τους τελεί υπό τον έλεγχο της Δημοκρατίας. Αυτό επιβεβαιώθηκε και στην Pavlou (ανωτέρω). Το Άρθρο 124 προνοεί για τη σύσταση Επιτροπής Δημοσίας Υπηρεσίας της οποίας τα μέλη διορίζονται για περίοδο 6 ετών. Τα μέλη διορίζονται από τον Πρόεδρο και τον Αντιπρόεδρο της Δημοκρατίας. Η αντιμισθία τους και οι άλλοι όροι υπηρεσίας τους ορίζονται από το Νόμο, και δεν μπορούν να μεταβληθούν δυσμενώς, μετά το διορισμό τους. Επιπρόσθετα, τα μέλη της Επιτροπής δεν απολύονται εκτός υπό τους όρους και κατά τον τρόπο που απολύονται οι Δικαστές του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Ακόμα, ουδείς διορίζεται Πρόεδρος ή μέλος της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας αν κατά τους τελευταίους 12 ή 6 μήνες αντίστοιχα διετέλεσε υπουργός, βουλευτής, δημόσιος υπάλληλος, υπάλληλος Τοπικής Αρχής, νομικού προσώπου ή οργανισμού κοινής ωφελείας που ιδρύθηκε δια νόμου προς το δημόσιο συμφέρον ή μέλος συντεχνίας ή σωματείου ή οργανώσεως που ανήκει σ΄ αυτή. Το Άρθρο 125 του Συντάγματος προνοεί ότι, εκτός όπου υπάρχει ρητή πρόνοια στο Σύνταγμα και τηρουμένων των διατάξεων των νόμων, η Επιτροπή Δημοσίας Υπηρεσίας, μεταξύ άλλων, διορίζει, μονιμοποιεί, εντάσσει στη δύναμη των μονίμων ή των δικαιουμένων συντάξεως υπαλλήλων, προάγει, μεταθέτει, καθιστά συνταξιούχους δημοσίους υπαλλήλους και ασκεί πειθαρχική εξουσία επ΄ αυτών περιλαμβανομένων της απολύσεως ή της απαλλαγής από τα καθήκοντα τους.

Αναφορικά με τους εκπαιδευτικούς, παρατηρούμε πως και γι΄ αυτούς υπάρχει η ανάλογη Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας, της οποίας τα μέλη έχουν μονιμότητα ώστε να διασφαλίζεται η αμεροληψία τους (Δέστε τον περί Δημόσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμο του 1969 έως 2011 (Νόμος 10/1969), Άρθρο 4).

Για τα εκπαιδευτικά, μορφωτικά και διδακτικά θέματα υπάρχουν πρόνοιες στο Μέρος V του Συντάγματος το οποίο τα αναθέτει αποκλειστικά στις Κοινοτικές Συνελεύσεις (Άρθρον 87). Με τον Ν. 12/1965 τα θέματα αυτά ανατέθηκαν στο Υπουργείο Παιδείας.

Το ότι η θέση των μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων συνεπάγεται την άσκηση πολιτειακής εξουσίας είναι κατά την κρίση μας αδιαμφισβήτητο. Τα Δημοτικά και τα Κοινοτικά Συμβούλια ασκούν εκτελεστική εξουσία σε τοπικό επίπεδο ενώ ταυτόχρονα έχουν και δευτερογενή νομοθετική εξουσία.

Κατά την κρίση μας και σύμφωνα με την προαναφερόμενη νομολογία και ειδικά τις αποφάσεις Καραγιώργη, Frangoulides και Pavlou (ανωτέρω), το πνεύμα του Συντάγματος μας, σε συνάρτηση με τις προαναφερόμενες ρητές διατάξεις του και τα όσα αυτές συνεπάγονται, διασφαλίζει τη διάκριση της πολιτειακής ή πολιτικής εξουσίας από τη μια και της δημόσιας λειτουργίας από την άλλη. Διασφαλίζει ότι η δημόσια λειτουργία θα βρίσκεται υπό το έλεγχο μιας μόνιμης και ανεξάρτητης Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας και αυτό, προφανώς, για να μπορεί να εξυπηρετεί την οποιαδήποτε εκλελεγμένη κυβέρνηση, κατά τον ίδιο αποτελεσματικό τρόπο.

Σύμφωνα με παραδεδεγμένες αρχές που αναγνωρίζονται στις ευρωπαϊκές και γενικά στις πολιτισμένες χώρες, η Δημόσια Υπηρεσία συνεισφέρει ουσιαστικά τρία πράγματα στην κυβερνητική μηχανή, την πραγματογνωμοσύνη της, τη μονιμότητα της και την εγγύηση αμερόληπτης συμβουλής και εκτέλεσης των αποφάσεων της (Δέστε: Garner, Administrative Law, Fifth Edition, p. 415).

Στο σύγγραμμα του O. Hood Phillips, Constitutional and Administrative Law, 5η έκδοση (1973), αναφέρεται στη σελ. 294, ότι αντίθετα με τους Υπουργούς, στο Ηνωμένο Βασίλειο, οι δημόσιοι υπάλληλοι καλούνται μόνιμοι («permanent»), εφόσον ο διορισμός τους δεν είναι πολιτικός («political») και στην πράξη τερματίζεται μόνο λόγω ανάρμοστης συμπεριφοράς. Μάλιστα, εξηγείται στις σελ. 299-300, ότι στα πλαίσια μιας δημοκρατικής κοινωνίας κατοχυρώνεται, από τη μια, το επιθυμητό της ελευθερίας έκφρασης περί των κοινών με συνακόλουθη τη συμμετοχή των πολιτών στην πράξη και, από την άλλη, κατοχυρώνεται, προς το δημόσιο συμφέρον, η αμεροληψία και η μη πολιτικοποιημένη δημόσια υπηρεσία. Δημόσιος υπάλληλος (από μια βαθμίδα και άνω) οφείλει να παραιτηθεί της θέσης του, πριν θέσει υποψηφιότητα για εκλογή.

Τα πιο πάνω συνάδουν ουσιαστικά και με το άρθρο 60 του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου αρ. 1/90, στο οποίο εύστοχα παρέπεμψε ο Έντιμος Γενικός Εισαγγελέας, περί της πίστης και του σεβασμού που οφείλει έκαστος δημόσιος υπάλληλος στο Σύνταγμα και στο ανεξάρτητο της Δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία ακομμάτιστα υπηρετεί το σύνολο του λαού εφόσον, ως προνοείται από το εδάφιο (1) (β) του άρθρου, οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του κράτους.

Η αμεροληψία της Δημόσιας Υπηρεσίας θεωρείται ως απαραίτητο στοιχείο για τη χρηστή διοίκηση και ακόμα, μπορεί να θεωρηθεί και ως περιλαμβανόμενη στις αρχές του κράτους δικαίου (Δέστε: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Study no. 470/2008, ημερ. 8.4.2011, παραγ. 65, σελ. 16).

Η απαίτηση για Χρηστή Διοίκηση θεωρείται, στον Ευρωπαϊκό νομικό χώρο, ότι πηγάζει από τις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου. Συναφώς, το Ανώτατο Δικαστήριο της Εσθονίας απεφάσισε ότι το δικαίωμα σε χρηστή διοίκηση, μπορούσε να συναχθεί από το Άρθρο 14 του Συντάγματος της χώρας, ερμηνευόμενο υπό το φως των αρχών του διοικητικού δικαίου που αναγνωρίζονται στον Ευρωπαϊκό νομικό χώρο (Απόφαση του Συνταγματικού Αναθεωρητικού Τμήματος του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Εσθονίας, ημερ. 17/2/2003, παράγραφοι 14-16 ΕST-2003-2-002). Επίσης, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Πολωνίας απεφάσισε ότι το καθήκον των οργάνων των Δημοσίων Αρχών για Χρηστή Διοίκηση, πηγάζει από τις αρχές του κράτους δικαίου και την αρχή της νομιμότητας - Απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Πολωνίας ημερ. 12/3/2007, Αρ. Αναφοράς Κ 54/05). Ακόμα, το Συνταγματικό Δικαστήριο του Βελγίου, σε αριθμό αποφάσεών του, έκαμε αναφορά στις αρχές της Χρηστής Διοίκησης, σε συνάφεια με την αρχή της ισότητας και την αρχή της μη διακρίσεως - (Δέστε: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Stocktaking on the Notions of «Good Governance» and «Good Administration», Study No. 470/2008, 8/4/2011, σελίδες 16-17).

Αυτά, κατ΄αναλογία, ισχύουν και για τους εκπαιδευτικούς και για τους υπαλλήλους των οργανισμών δημοσίου δικαίου. Ως προς τους πρώτους, δυνάμει της κατοχύρωσης στο Σύνταγμα του ανεξάρτητου της Εκπαίδευσης δια των τότε προνοουμένων Κοινοτικών Συνελεύσεων, ως προς τους δεύτερους δυνάμει ρητής συμπερίληψης τους στο Άρθρο 122 του Συντάγματος.

Στην παρούσα υπόθεση με τις, υπό εξέταση, τροποποιήσεις σκοπείται ο συνδυασμός της θέσης του δημοσίου υπαλλήλου, του εκπαιδευτικού ή του υπαλλήλου σε οργανισμό δημοσίου δικαίου κλπ. με τη θέση του δημοτικού και κοινοτικού συμβούλου. Χωρίς να παραγνωρίζουμε το δικαίωμα του κάθε ανθρώπου, ανεξαρτήτως επαγγέλματος ή θέσης, να μετέχει στα κοινά και να έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, θεωρούμε πως η εκλογή σε δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια, ατόμων που ταυτόχρονα, κατ΄ επιλογήν τους, κατέχουν θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δεν μπορεί να συμβιβαστεί και έρχεται σε αντίθεση με την προαναφερόμενη αρχή της διάκρισης της πολιτειακής εξουσίας από τη δημόσια λειτουργία, η οποία είναι κατοχυρωμένη αρχή του Συντάγματος μας, η οποία αναδύεται από τα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος που αφορούν στη Δημόσια Υπηρεσία και την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας.

Εκείνο που επιχειρείται να θεσμοθετηθεί με τους υπό κρίση τροποποιητικούς νόμους είναι, για πρώτη φορά, η κατοχύρωση παράλληλης ή διπλής ιδιότητας, η μια εκ των οποίων είναι αμερόληπτη, πέραν και έξω από οποιοδήποτε πολιτικό χώρο, ενώ η άλλη αφορά στην άσκηση πολιτικής εξουσίας.

Επιπρόσθετα, θεωρούμε ότι οι υπό εξέταση τροποποιήσεις παραβιάζουν και τις αρχές της χρηστής διοίκησης, εφόσον άτομα που κατέχουν θέσεις στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία θα οφείλουν ταυτόχρονα να εκτελούν και καθήκοντα μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων με σχετική αμοιβή. Πως θα μπορούν τα άτομα αυτά να αντεπεξέρχονται, με ορθό τρόπο, στα προαναφερόμενα διπλά καθήκοντα, όταν μάλιστα μπορεί να υπάρχει και σύγκρουση συμφερόντων. Το ασυμβίβαστο των δύο θέσεων είναι άλλωστε, κατά την άποψη μας, αυταπόδεικτο από τις ίδιες τις πρόνοιες των προτεινόμενων τροποποιήσεων εφόσον η πιθανή (και άρα εκ προοιμίου αναγνωριζόμενη εν δυνάμει) σύγκρουση συμφερόντων, οδηγείται προς επίλυση της στο Γενικό Έφορο Εκλογής κατόπιν γνωμάτευσης του Γενικού Εισαγγελέα. Επομένως η ίδια η Βουλή, αναγνωρίζοντας το εν δυνάμει ασυμβίβαστο, προνόησε δια συγκεκριμένης ρήτρας, μηχανισμό επίλυσης, εκ των υστέρων όμως και αφού θα έχουν δημιουργηθεί προβλήματα ακριβώς λόγω αυτής της διπλής ιδιότητας, η οποία θα παρεμποδίζει και την εν γένει ομαλή διεξαγωγή των εργασιών ενός δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου. Αυτά, αναφορικά με τη συνταγματικότητα και όχι τη σοφία των υπό εξέταση τροποποιητικών νόμων, στην οποία δεν υπεισερχόμεθα, πέραν της διαπίστωσης της αντισυνταγματικότητας των προνοιών τους.

Υπάρχει και αγγλική και κοινοπολιτειακή νομολογία, ανωτάτου επιπέδου, σύμφωνα με την οποία, ακόμα και σε περιπτώσεις χωρών με γραπτά Συντάγματα, είναι δυνατή η ύπαρξη κατοχυρωμένων προνοιών του Συντάγματος (entrenched provisions), κατά παράβαση των οποίων δεν μπορεί να θεσπιστεί νομοθεσία (Δέστε: Hinds and others v. The Queen (1976) 1 All E.R., p. 354, απόφαση του Ανακτοσυμβουλίου (Privy Council) που αφορά υπόθεση προερχόμενη από την Ιαμαϊκή, στην οποία υπάρχει γραπτό Σύνταγμα (Jamaica (Constitution) Order 1962)).

Εν πάση περιπτώσει, παρατηρούμε ότι ούτε και η θεμελιώδης αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η οποία αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο του Συντάγματός μας, περιλαμβάνεται σε συγκεκριμένο ρητό άρθρο του Συντάγματος, αναδύεται όμως, ξεκάθαρα, απ΄αυτό.

Ενόψει των προαναφερομένων δεν θεωρούμε σκόπιμο να εξετάσουμε και τους άλλους λόγους για τους οποίους ο αιτητής ισχυρίζεται ότι οι υπό εξέταση τροποποιητικοί νόμοι είναι αντισυνταγματικοί.

Για τους λόγους που αναφέραμε η γνωμάτευση μας είναι πως οι προαναφερόμενοι δύο τροποποιητικοί νόμοι είναι αντισυνταγματικοί.

Α. ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.

Μ.Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.

Γ. ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.

ΣΤ. ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.

Κ. ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.

Κ. ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ.

Α. ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ.

/ΕΑΠ.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία