Kοινοπραξία Cyprus Airport Group ν. Kυπριακής Δημοκρατίας (2009) 3 ΑΑΔ 437

Διοικητική Πράξη ― Σύνθετη διοικητική ενέργεια ― Η τελική πράξη με την οποία ολοκληρώνεται η σύνθετη διοικητική ενέργεια, ενσωματώνει όλες τις προηγούμενες, οι οποίες και αποβάλλουν την εκτελεστότητά τους ― Μόνη προσβλητή με προσφυγή, μετά την ολοκλήρωση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, είναι η τελική επ' αυτής απόφαση ― Η περίπτωση όπου ενδιάμεση απόφαση προσβλήθηκε με προσφυγή πριν την έκδοση της τελικής και ενώ εκκρεμούσε η δικαστική διαδικασία εκδόθηκε η τελική πράξη ― Ορθά κρίθηκε πρωτοδίκως ότι η προσβληθείσα απόφαση έχασε την εκτελεστότητά της.

Οι εφεσείοντες επεδίωξαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή τους κατά του αποκλεισμού τους από την επίδικη διαδικασία προσφορών, χωρίς όμως να προσβάλουν την τελική απόφαση κατακύρωσης που λήφθηκε εν τω μεταξύ.

Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:

Πρωτοδίκως αποφασίστηκε ότι με την τελική απόφαση κατακύρωσης της προσφοράς στην Hermes Airports Consortium «η προσβαλλόμενη απόφαση απώλεσε την εκτελεστότητά της αφού απορροφήθηκε από την τελική απόφαση στην οποία ενσωματώθηκε» και πως η προσφυγή κατέληξε απαράδεκτη. Ας σημειωθεί ότι η τελική απόφαση κατακύρωσης της προσφοράς επήλθε σε προχωρημένο στάδιο της δίκης.

Η πρωτόδικη απόφαση ήταν ορθή και ότι με την τελική απόφαση κατακύρωσης της προσφοράς η προσβαλλόμενη πράξη απώλεσε την εκτελεστότητά της.

Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.

Αναφερόμενες Υποθέσεις:

Μανουτράκο Λτδ ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1989) 3 Α.Α.Δ. 2671,

Tamassos Supliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60,

Pavlos Varellas Trading Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 615,

Αγαθαγγέλου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (Αρ.1) (1998) 3 Α.Α.Δ. 120,

Ηλία κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884,

Κεραυνού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 398.

Έφεση.

Έφεση από την εφεσείουσα εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Kωνσταντινίδης, Δ.), (Υπόθεση Aρ. 92/04), ημερ. 8/1/07.

Κ. Μιχαηλίδης, για την Eφεσείουσα.

Ε. Νικολαΐδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Eφεσίβλητους.

Γ. Τριανταφυλλίδης με Ν. Παρτασίδου, για το Eνδιαφερόμενο Mέρος.

Cur. adv. vult.

ΔIKAΣTHPIO: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Π. Αρτέμη, Π..

ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Τα γεγονότα και το ιστορικό της υπόθεσης φαίνονται σε ενδιάμεση απόφαση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, ημερομηνίας 15.12.04, που επαναλαμβάνονται και στην τελική του απόφαση της 8ης Ιανουαρίου 2007, απόσπασμα από την οποία παραθέτουμε:

«Κατά τη sui generis, όπως όλοι αναγνωρίζουν, διαδικασία κατακύρωσης της προσφοράς για την Ανάπτυξη και Διαχείριση των Αερολιμένων Λάρνακας και Πάφου με τη μέθοδο αυτοχρηματοδότησης (ΒΟΤ), σύμφωνα με τους όρους της, μετά από αξιολόγηση, το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών θα έπρεπε να επιλέξει τον πρώτο και το δεύτερο προτιμητέο προσφοροδότη. Για να ακολουθήσουν διαπραγματεύσεις μεταξύ του πρώτου και της κυβέρνησης προς επίτευξη σύμβασης (with a view to achieving contract close) και, σε περίπτωση κατά την οποία αυτοί δεν θα κατέληγαν, υπό προϋποθέσεις που τέθηκαν, διαπραγματεύσεις, με την ίδια στόχευση, με το δεύτερο. Με τη ρητή πρόνοια πως δεν θα γίνονταν διαπραγματεύσεις με οποιονδήποτε άλλο προσφοροδότη. Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών, στις 21.11.03, κατέληξε σε απόφαση ως ακολούθως:

«Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αφού έλαβε υπόψη την έκθεση αξιολόγησης των Συμβούλων, την έκθεση αξιολόγησης της Επιτροπής Αξιολόγησης του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων και τη διεξοδική συζήτηση που διεξήχθηκε κατά την εξέταση του θέματος τόσο στις τρεις προηγούμενες συνεδρίες όσο και στη σημερινή, αποφάσισε ομόφωνα ότι οι προσφορές που υποβλήθηκαν από τους Alterra Consortium, Cyprus Airports Group και Hermes Airports ικανοποιούν τόσο το Τεχνικό Μέρος όσο και το Χρηματοικονομικό Μέρος του διαγωνισμού με την πιο κάτω σειρά κατάταξης:

Σειρά Προσφοροδότης Συνολική Προσφερόμενο

Κατάταξης Βαθμολογία Ποσοστό πάνω

στα Ετήσια

Ακαθάριστα

Έσοδα

1ος Alterra Consortium 88,0% 48,96%

2oς Hermes Airports 62,6% 33,0%

3oς Cyprus Airports 41,6% 20,215%

Group

Ενόψει των πιο πάνω και σύμφωνα με τον όρο 3.2.4 της Πρόσκλησης Υποβολής Προσφοράς (ΙΤΤ) το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών ανακήρυξε ομόφωνα τον 1^ο σε σειρά κατάταξης προσφοροδότη, Alterra Consortium, ως προτιμητέο προσφοροδότη με τον οποίο το Κράτος θα προχωρήσει σε διαπραγματεύσεις.

Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών εξουσιοδότησε ομόφωνα την Ενδιαφερόμενη Υπηρεσία, Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων, να προχωρήσει σε διαπραγματεύσεις με τον προτιμητέο προσφοροδότη, Alterra Consortium, με βάση τα έγγραφα του διαγωνισμού και τις εκθέσεις αξιολόγησης των Συμβούλων και της Επιτροπής Αξιολόγησης, και να επαναφέρει το θέμα, με το αποτέλεσμα της διαπραγμάτευσης, στο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών για λήψη απόφασης.

Σύμφωνα με τον όρο 3.2.6 της Πρόσκλησης Υποβολής Προσφοράς και με δεδομένο ότι η βαθμολογία του 2^ου σε σειρά κατάταξης προσφοροδότη, Hermes Airports, είναι χαμηλότερη του 90% της βαθμολογίας του 1^ου σε σειρά κατάταξης προσφοροδότη, το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αποφάσισε ομόφωνα ότι, σε περίπτωση που οι διαπραγματεύσεις με τον προτιμητέο προσφοροδότη, Alterra Consortium, δεν καταλήξουν σε επιθυμητό αποτέλεσμα, όπως αυτό διαπιστωθεί με οριστική απόφαση του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών, εξουσιοδοτείται η Ενδιαφερόμενη Υπηρεσία να προχωρήσει σε διαπραγματεύσεις με το 2^ο σε σειρά κατάταξης προσφοροδότη, Hermes Airports, για λόγους δημοσίου συμφέροντος όπως πιο κάτω:

- Τη μεγαλύτερη διαπραγματευτική δυνατότητα του Κράτους με δεδομένο ότι ο προτιμητέος προσφοροδότης θα αισθάνεται την πίεση ότι, σε περίπτωση μη κατάληξης των διαπραγματεύσεων, το Κράτος θα προχωρήσει σε διαπραγματεύσεις με το 2ο σε σειρά κατάταξης προσφοροδότη.

- Το ψηλό κόστος της όλης διαδικασίας του διαγωνισμού τόσο για το Κράτος όσο και για τους προσφοροδότες σε περίπτωση που δεν υπάρξει θετική κατάληξη με τον προτιμητέο προσφοροδότη και, στην απουσία υπαλλακτικής προσφοράς, το αποτέλεσμα θα ήταν η ακύρωση του διαγωνισμού και επαναπροκήρυξη του.

- Την επιτακτική ανάγκη για την αναβάθμιση των προσφερόμενων υπηρεσιών στα υφιστάμενα αεροδρόμια Λάρνακας και Πάφου γεγονός που θα βοηθήσει τα μέγιστα την οικονομία του τόπου και θα προβάλει την Κύπρο στο ευρωπαϊκό και παγκόσμιο περιβάλλον.

Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών επίσης αποφάσισε ομόφωνα ότι, σύμφωνα με τον όρο 3.2.6 της Πρόσκλησης Υποβολής Προσφοράς, ο 3^ος σε σειρά κατάταξης προσφοροδότης, Cyprus Airports Group, τίθεται εκτός διαγωνισμού.»

Μετά την γνωστοποίηση της απόφασης στους εφεσείοντες-αιτητές, αυτοί καταχώρησαν την προσφυγή, η απόφαση στην οποία είναι το αντικείμενο της παρούσας έφεσης, αιτούμενοι την πιο κάτω θεραπεία:

«Δήλωσιν του Δικαστηρίου ότι η απόφασις των Καθ΄ων η αίτησις η οποία ελήφθη περί την 21ην Νοεμβρίου, 2003 να επιλέξουν και ή διορίσουν το Alterra Consortium ως τον προτιμητέον προσφοροδότην (preferred bidder) και το Hermes Airports Consortium ως τον δεύτερον τη τάξει προτιμητέον προσφοροδότην προς τον σκοπόν όπως τα αρμόδια όργανα της Κυπριακής Δημοκρατίας διαπραγματευθούν με αυτά δια την σύναψιν συμβάσεως δια τον σχεδιασμόν, την ανέγερσιν, λειτουργίαν και διαχείρισιν των αερολιμένων Λάρνακος και Πάφου αποκλείοντας από την διαπραγμάτευσιν τους Αιτητάς είναι άκυρη, παράνομη και στερείται οιουδήποτε αποτελέσματος.»

Ο ευπαίδευτος πρωτόδικος Δικαστής, αφού ανέλυσε εκτενώς τη νομολογία, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι με την τελική απόφαση κατακύρωσης της προσφοράς στην Hermes Airports Consortium «η προσβαλλόμενη απόφαση απώλεσε την εκτελεστότητα της αφού απορροφήθηκε από την τελική απόφαση στην οποία ενσωματώθηκε» και έκρινε πως η προσφυγή κατέληξε απαράδεκτη. Ας σημειωθεί ότι η τελική απόφαση κατακύρωσης της προσφοράς επήλθε σε προχωρημένο στάδιο της δίκης.

Στην έφεση προβάλλονται δύο λόγοι, ως ακολούθως:

«Η απόφασις του Δικαστηρίου με την οποίαν απέρριψε την προσφυγήν με την δικαιολογίαν ότι η προσβληθείσα απόφασις της Δημοκρατίας ημερ. 21.11.2003 απώλεσε την εκτελεστότητα της αφού απορροφήθηκε από την τελικήν απόφασιν ημερ. 13.6.2005 εις την οποίαν και ενσωματώθηκε, είναι λανθασμένη.»

«Αφ' ης στιγμής κατεχωρήθη μία νομότυπος εμπρόθεσμος προσφυγή εναντίον μιας εκτελεστής διοικητικής πράξεως, η διαδικασία της προσφυγής περατούται δια της εκδόσεως αποφάσεως ή της αποσύρσεως της προσφυγής ή της καταργήσεως της δίκης».

Κατά την προώθηση των πιο πάνω λόγων έφεσης, ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας επεσήμανε το τι ο ίδιος θεωρούσε αντινομικό, ότι, δηλαδή, αφού στην ενδιάμεση απόφαση ημερομηνίας 15.12.04 το Δικαστήριο απέρριψε την προδικαστική ένσταση πως η απόφαση που προσβαλλόταν με την προσφυγή δεν ήταν εκτελεστή, δεν θα μπορούσε τώρα να αποφασίσει το αντίθετο και εισηγήθηκε πως εφόσον καταχωρήθηκε έγκυρη προσφυγή, ασχέτως των μεταγενέστερων εξελίξεων, θα έπρεπε η διαδικασία να καταλήξει φυσιολογικά σε απόφαση.

Η επιχειρηματολογία των δύο μερών ενώπιον μας ήταν παρόμοια με εκείνη που έθεσαν πρωτόδικα ενώπιον του Δικαστηρίου με ιδιαίτερη αναφορά στις υποθέσεις Μανουτράκο Λτδ ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1989) 3 Α.Α.Δ. 2671 και Tamassos Supliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60.

Όσον αφορά την ενδιάμεση απόφαση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, στην τελική του απόφαση γίνεται αναφορά σε «πρωθύστερη προδικαστική ένσταση» προφανώς λόγω του ότι, κατά τη χρονική εκείνη περίοδο, δεν είχε κατακυρωθεί η προσφορά. Ως εκ τούτου, κρίνουμε πως η ενδιάμεση απόφαση του πρωτόδικου Δικαστή, που εκδόθηκε στο αρχικό εκείνο στάδιο, δεν μπορεί να θεωρηθεί αντινομική με την τελική του απόφαση, που λήφθηκε κάτω από άλλα δεδομένα και, συγκεκριμένα, μετά τη λήψη της τελικής απόφασης σε αυτή τη σύνθετη διαδικασία. Το τι αποτελεί σύνθετη διοικητική πράξη και πότε προηγούμενες πράξεις έχουν το γνώρισμα της εκτελεστότητας και είναι δυνατή η προσβολή τους ξεχωριστά, το πρωτόδικο Δικαστήριο παρέπεμψε, μεταξύ άλλων, στα πιο κάτω αποσπάσματα, τα οποία επαναλαμβάνουμε και υιοθετούμε.

Ο Σπηλιωτόπουλος στο «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου», 9η έκδοση, στην παράγραφο 157 της σελίδας 162 αναφέρει τα ακόλουθα:

«Σύνθετη διοικητική ενέργεια υπάρχει, όταν οι σχετικές διατάξεις ορίζουν ότι για την επέλευση του τελικού έννομου αποτελέσματος απαιτούνται περισσότερες διαδοχικές διοικητικές πράξεις, η έκδοση κάθε μιας από τις οποίες είναι προϋπόθεση για την έκδοση της επόμενης, η δε τελευταία πράξη ενσωματώνει όλες τις προηγούμενες, οι οποίες έτσι αποβάλλουν την αυτοτέλειά τους.»

Ο Η. Κυριακόπουλος στο «Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον», Γ. Ειδικό Μέρος, 4η Έκδοση στη σελίδα 98:

«Επί συνθέτου διοικητικής ενεργείας προκύπτει το ζήτημα: ποία ή ποίαι εκ των πλειόνων πράξεων, αίτινες αποτελούσι την σύνθετον διοικητικήν ενέργειαν, είναι προσβληταί δι΄αιτήσεως ακυρώσεως; Εφ΄όσον αι πράξεις αύται, και διακεκριμένως λαμβανόμεναι, κέκτηνται το γνώρισμα της εκτελεστότητος, είναι δυνατή η απόσπασις και η προσβολή κεχωρισμένως και αυτοτελώς εκάστης τούτων, αλλά μόνον μέχρι της εκδόσεως της τελευταίας πράξεως, δι΄ης περατούται η διοικητική ενέργεια. Μετά την περάτωσιν όμως ταύτης, μόνον η περατώσασα αυτήν πράξις υπόκειται εις προσβολήν επί ακυρώσει, ουχί δε και αυτοτελής, μεμονωμένη και ενδιάμεσός τις πράξις τούτο δε ισχύει και εν ή έτι περιπτώσει οι λόγοι ακυρώσεως αφορώσιν ουχί αμέσως εις την πράξιν ταύτην άλλ΄εις ενδιάμεσον πράξιν, επειδή, μετά την επέλευσιν του τελικού αποτελέσματος, αι προηγηθείσαι πράξεις, συγχωνευόμεναι μετά της τελικής, αποβάλλουσι την ιδία των αυτοτέλειαν. Δια της προσβολής όμως της τελευταίας πράξεως, θεωρούνται και αι προηγηθείσαι αυτής συμπροσβαλλόμεναι, ελεγχομένης και της νομιμότητος τούτων.»

Διαβάζουμε τα πιο κάτω στην υπόθεση Pavlos Varellas Trading Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 615, στη σελ. 637:

«Ακόμα και στην περίπτωση καθαρά ενδιάμεσων πράξεων που επιφέρουν δικό τους έννομο αποτέλεσμα, η εξήγηση της μη αναγνώρισης δυνατότητας αυτοτελούς προσβολής τους βρίσκεται στο γεγονός της ενσωμάτωσης-απορρόφησής τους στην τελική εκτελεστή πράξη. Οπότε, κατά τον έλεγχο της νομιμότητας της τελευταίας, της σύνθετης δηλαδή, ελέγχεται, ως προπαρασκευαστική της, και η ενδιάμεση.»

(Δέστε και Αγαθαγγέλου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (Αρ.1) (1998) 3 Α.Α.Δ. 120, σελ. 125, Ηλία κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884, σελ. 896, 897 (Πλήρης Ολομέλεια) και Κεραυνού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 Α.Α.Δ. 398, σελ.400).

Διαφορετική κατάληξη θα οδηγούσε, όπως εύστοχα επισημαίνει ο συνήγορος του Ενδιαφερόμενου Μέρους, σε πολύ παράδοξα αποτελέσματα, αφού η ενδεχόμενη ακύρωση του αποκλεισμού του ΕΜ θα άφηνε αλώβητη την διοικητική πράξη της κατακύρωσης στο ΕΜ.

Με βάση όλα τα πιο πάνω, καταλήγουμε πως η πρωτόδικη απόφαση ήταν ορθή και ότι με την τελική απόφαση κατακύρωσης της προσφοράς η προσβαλλόμενη πράξη απώλεσε την εκτελεστότητά της.

Η έφεση απορρίπτεται. Επιδικάζονται €2.000 έξοδα εναντίον της εφεσείουσας και υπέρ των εφεσίβλητων- καθ΄ων η αίτηση.

H έφεση απορρίπτεται με έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία