|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2005) 3 ΑΑΔ 383
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 3540)
20 Σεπτεμβρίου, 2005
[ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, ΦΩΤΙΟΥ, Δ/στές]
ΑΡΧΗ ΡΑΔΙΟΤΗΛΕΟΡΑΣΗΣ ΚΥΠΡΟΥ,
Εφεσείουσα/Καθ' ης η αίτηση,
ν.
ΑΝΤΕΝΝΑ ΛΙΜΙΤΕΔ (ΟΠΩΣ ΜΕΤΟΝΟΜΑΣΤΗΚΕ ΤΗΝ 21/9/2001),
Εφεσίβλητης/Αιτήτριας.
Γ. Τριανταφυλλίδης με Ν. Παρτασίδου, για την Εφεσείουσα.
Α. Κωνσταντίνου με Χρ. Χριστοφίδη, για την Εφεσίβλητη.
ΑΡΤΕΜΗΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Τ. Ηλιάδης.
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.: Με την παρούσα έφεση εξετάζεται αν ο Κανονισμός Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Κανονισμών (Κ.Δ.Π. 10/2000), ο οποίος απαγορεύει τη μετάδοση τηλεοπτικών διαφημίσεων πολιτικής φύσης, έχει θεσπιστεί εκτός των πλαισίων του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου (αρ. 7(Ι)/98).
(α) Τα γεγονότα.
Η εταιρεία ΑΝΤΕΝΝΑ ΛΤΔ (η εφεσίβλητη), η οποία είναι ιδιοκτήτρια Τηλεοπτικού και Ραδιοφωνικού Σταθμού, ανακοίνωσε στις 6/10/2001 την πρόθεση της να δεχθεί διαφημίσεις πολιτικού περιεχομένου, όπως επίσης και διαφημίσεις για τις επερχόμενες δημοτικές εκλογές. Στις 24/10/2001 η Αρχή Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (η Αρχή) με σχετική εγκύκλιο της επέσυρε την προσοχή των Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών στις πρόνοιες του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου (αρ. 7(Ι)/98) και στον Κανονισμό Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ των Κανονισμών (Κ.Δ.Π. 10/2000), ο οποίος δεν επιτρέπει τη μετάδοση διαφημίσεων πολιτικής φύσης.
Επειδή η εφεσίβλητη, σε αντίθεση με όλους τους άλλους Τηλεοπτικούς και Ραδιοφωνικούς σταθμούς, παρέλειψε να συμμορφωθεί προς την ως άνω εγκύκλιο, η Αρχή ζήτησε από την εφεσίβλητη να παραθέσει προς τούτο τις εξηγήσεις της. Η εφεσίβλητη πρόβαλε τις απόψεις της και η Αρχή στις 8/1/2002 διαπίστωσε ότι υπήρξε παράβαση του Κανονισμού Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ της Κ.Δ.Π. 10/2000. Αφού ζητήθηκε από την εφεσίβλητη να προβάλει τις θέσεις της πριν από την επιβολή κυρώσεων και η εφεσίβλητη απάντησε ότι δεν είχε να προσθέσει οτιδήποτε περισσότερο από εκείνα που είχαν λεχθεί κατά την ακροαματική διαδικασία, η Αρχή της επέβαλε διοικητικό πρόστιμο ύψους £20.000.
(β) Η προσφυγή.
Η εφεσίβλητη αμφισβήτησε την εγκυρότητα της επιβολής του διοικητικού προστίμου αφού ισχυρίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000 είχε εκδοθεί εκτός του πλαισίου του εξουσιοδοτικού Νόμου. Το Ανώτατο Δικαστήριο στην πρωτόδικη του δικαιοδοσία αποφάνθηκε ότι το άρθρο 33 του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου (αρ. 7(Ι)/98) το οποίο αναφέρεται στις διαφημίσεις και μηνύματα τηλεμπορίας, δεν αναφέρει οτιδήποτε για διαφήμιση πολιτικού περιεχομένου, πολύ δε περισσότερο οτιδήποτε για απαγόρευση. Μέσα σε αυτά τα πλαίσια αποφασίστηκε ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000, ο οποίος απαγορεύει τη μετάδοση διαφημίσεων πολιτικής φύσης, είχε θεσπιστεί εκτός των πλαισίων του εξουσιοδοτούντος Νόμου αρ. 7(Ι)/98.
(γ) Η έφεση.
Με την παρούσα έφεση η Αρχή ισχυρίζεται ότι η πρωτόδικη απόφαση θα πρέπει να παραμερισθεί γιατί
(i) Το πρωτόδικο εύρημα ότι ο Νόμος 7(Ι)/98 δεν παρέχει την εξουσία έκδοσης κανονισμού ο οποίος θα απαγορεύει τη μετάδοση διαφημίσεων πολιτικού περιεχομένου είναι λανθασμένο,
(ii) Η ερμηνεία του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η διαφήμιση πολιτικού περιεχομένου δεν περιλαμβάνεται στον όρο "διαφήμιση" είναι λανθασμένη, και
(iii) Το εύρημα ότι το δικαίωμα στη διαφήμιση αποτελεί έκφραση της ελευθερίας έκφρασης που διασφαλίζεται με το άρθρο 19 του Συντάγματος είναι λανθασμένο.
(δ) Η νομική πλευρά.
(i) Ο Κανονισμός Δ.8(α) έχει θεσπιστεί εκτός των πλαισίων του εξουσιοδοτούντος Νόμου;
Το τι σημαίνει διαφήμιση καθορίζεται σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 2 του Νόμου 7(Ι)/98, όπως τροποποιήθηκε από το Νόμο 13(Ι)/2000, το οποίο προνοεί ότι,
"«διαφήμιση» σημαίνει κάθε μορφής ανακοίνωση που μεταδίδεται έναντι πληρωμής ή ανάλογου ανταλλάγματος ή για λόγους αυτοπροβολής από μια δημόσια ή ιδιωτική επιχείρηση στα πλαίσια εμπορικής, βιομηχανικής ή βιοτεχνικής δραστηριότητας ή άσκησης επαγγέλματος, με σκοπό την προώθηση της παροχής αγαθών ή υπηρεσιών συμπεριλαμβανομένων ακινήτων, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων έναντι πληρωμής."
Ο Νόμος 7(Ι)/98 έχει δώσει την ευχέρεια στην Αρχή να εκδίδει με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου Κανονισμούς για την καλύτερη εφαρμογή των προνοιών του Νόμου. Όπως προνοείται στο άρθρο 51(1) και (2) του Νόμου,
"51.-(1) Για την καλύτερη εφαρμογή του παρόντος Νόμου η Αρχή εκδίδει, με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, Κανονισμούς.
(2) Χωρίς να επηρεάζεται η γενικότητα του εδαφίου (1) οι Κανονισμοί μπορούν να ρυθμίζουν τα πιο κάτω θέματα:
...................................................................................................
(ε) Την ίση μεταχείριση των πολιτικών κομμάτων ιδιαίτερα κατά τη διάρκεια προεκλογικής περιόδου ............
(ζ) Κώδικα που να διέπει με λεπτομέρεια τα των διαφημίσεων, ο οποίος ετοιμάζεται από την Αρχή έπειτα από διαβουλεύσεις με το Σύνδεσμο Διαφημιστών."
Με βάση τις πρόνοιες του άρθρου 51(1) του Νόμου, η Αρχή προχώρησε στην υιοθέτηση Κανονισμών μέσα στους οποίους περιλήφθηκαν και πρόνοιες που αφορούν τη μετάδοση διαφημίσεων πολιτικού χαρακτήρα. Πιο συγκεκριμένα σύμφωνα με τον Κανονισμό Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Κανονισμών (Κ.Δ.Π. 10/2000),
"(α) Διαφημίσεις από ή εκ μέρους οποιουδήποτε σώματος, οι σκοποί του οποίου εξ ολοκλήρου ή εν μέρει είναι πολιτικής φύσης, δεν επιτρέπονται.
Διαφημίσεις πολιτικών κομμάτων, συνδέσμων, οργανώσεων, σωματείων κ.λ.π. επιτρέπονται, εφόσον αφορούν αθλητικές, καλλιτεχνικές ή πολιτιστικές εκδηλώσεις που οργανώνονται από αυτά.
Απαγορεύονται διαφημίσεις που έχουν σχέση με θέματα εργατικών διαφορών ή κάνουν αναφορά σε παρούσα δημόσια πολιτική."
Είναι η θέση της Αρχής ότι η "διαφήμιση πολιτικής φύσης" του Κανονισμού Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ της Κ.Δ.Π. 10/2000 είναι μια αυτοτελής μορφή διαφήμισης η οποία δεν εμπίπτει στον όρο διαφήμιση του άρθρου 2 του Νόμου 7(Ι)/98 και έτσι το διοικητικό πρόστιμο των £20.000 που είχε επιβληθεί στην εφεσίβλητη ήταν καθόλα νόμιμο.
Η εισήγηση του ευπαίδευτου συνηγόρου της Αρχής δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή. Ο καθορισμός του όρου «διαφήμιση» όπως αυτός περιέχεται στο άρθρο 2 του Νόμου 7(Ι)/98 δεν περιέχει οποιαδήποτε πρόνοια η οποία θα επέτρεπε την έγκριση κανονισμών που θα απαγόρευαν διαφημίσεις πολιτικού χαρακτήρα. Αντίθετα οι προεκτάσεις της διαφήμισης, όπως αυτή καθορίζεται στις πρόνοιες του άρθρου 2 του εξουσιοδοτούντος Νόμου, περιορίζονται σε ανακοινώσεις που πρέπει να κινούνται μέσα σε πλαίσια "εμπορικής, βιομηχανίας ή βιοτεχνικής δραστηριότητας ή άσκησης επαγγέλματος". Επιπρόσθετα οι επικλήσεις εκ μέρους της Αρχής των άρθρων 33 και 34 του Νόμου 7(Ι)/98 δεν ενισχύουν την εισήγηση της ότι ο απαγορευτικός κανονισμός ήταν επιτρεπτός, αφού και στα δύο άρθρα δεν υπάρχει οποιαδήποτε απαγορευτική πρόνοια για μετάδοση πολιτικών διαφημίσεων.
Μέσα στα πιο πάνω πλαίσια συμφωνούμε με την πρωτόδικη απόφαση ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ της Κ.Δ.Π. 10/2000 έχει εγκριθεί καθ' υπέρβαση των προνοιών του εξουσιοδοτούντος Νόμου.
(ii) Το δικαίωμα της διαφήμισης διασφαλίζεται με το άρθρο 19 του Συντάγματος;
Έχει υποβληθεί εκ μέρους της Αρχής ότι η πρωτόδικη κρίση σύμφωνα με την οποία το δικαίωμα της διαφήμισης αποτελεί έκφανση της ελευθερίας έκφρασης που διασφαλίζεται με το άρθρο 19 του Συντάγματος, είναι λανθασμένο.
Η εισήγηση δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή. Μια προσεκτική εξέταση του κειμένου της πρωτόδικης απόφασης δείχνει ότι το Δικαστήριο δεν προέβη σε κήρυξη του Κανονισμού Δ.8(α) ως αντισυνταγματικού, αλλά δέχθηκε ότι η πολιτική διαφήμιση αποτελεί έκφραση γνώμης. Οι προεκτάσεις της διαφήμισης που μπορεί να διαχωριστεί σε εμπορική και μη εμπορική διαφήμιση είναι μεν γνωστές στα περισσότερα κράτη - μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά δεν έχει πάντα την ίδια σημασία. Όπως αναφέρεται στο σύγγραμμα των Σκουρή-Ιωάννου "Η ελευθερία της διαφήμισης" αναφορικά με την επικρατούσα στην Ελλάδα έννομη τάξη,
"Το Σύνταγμα δεν αναφέρει ρητώς την διαφήμιση, ούτε γνωρίζει την διάκρισή της σε εμπορική και σε μη εμπορική. Ωστόσο, η διαφήμιση είναι δυνατόν να υπαχθεί στην συνταγματική προστασία της ελευθερίας της γνώμης (άρθρο 14 § 1 Συντ.). Ότι η μη εμπορική διαφήμιση αποτελεί έκφραση γνώμης δεν υπάρχει αμφιβολία. Ζητούμενο είναι εάν η συνταγματική κατοχύρωση της ελευθερίας της γνώμης καλύπτει και την εμπορική διαφήμιση. Ελλείψει οποιασδήποτε αναφοράς ή διάκρισης μεταξύ εμπορικής και μη εμπορικής διαφήμισης στο Σύνταγμα, θα πρέπει να συναγάγουμε το συμπέρασμα ότι η συνταγματική προστασία της διαφήμισης καταλαμβάνει την εμπορική και την μη εμπορική μορφή της και τις υπάγει στο ίδιο καθεστώς."
Συμφωνούμε και επικροτούμε την πρωτόδικη προσέγγιση ότι η πολιτική διαφήμιση συνιστά έκφραση γνώμης. Μέσα σε αυτά τα πλαίσια και έχοντας υπόψη το δεύτερο λόγο της αντέφεσης της εφεσίβλητης, η πρωτόδικη απόφαση διαφοροποιείται με την προσθήκη ότι ο Κανονισμός Δ. (8)(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000 συγκρούεται με το άρθρο 19 του Συντάγματος, που συνιστά ένα επιπρόσθετο λόγο κήρυξης της επίδικης απόφασης ως άκυρης.
(ε) Η αντέφεση.
Με την αντέφεση της η εφεσίβλητη ισχυρίζεται ότι το Ανώτατο Δικαστήριο στην πρωτόδικη του δικαιοδοσία
(i) Παρέλειψε να εξετάσει κατά πόσο ο Κανονισμός Δ.8(α) συγκρούεται με το άρθρο 28 του Συντάγματος, και
(ii) Παρέλειψε να ακυρώσει την επίδικη πράξη επιπρόσθετα και για το λόγο ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000 συγκρούεται με το άρθρο 19 του Συντάγματος.
(i) Ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000 συγκρούεται με το άρθρο 28 του Συντάγματος;
Έχει υποβληθεί εκ μέρους της εφεσίβλητης ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) συνιστά άνιση μεταχείριση μεταξύ των Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών από τη μια και των εφημερίδων και περιοδικών από την άλλη. Και τούτο γιατί σύμφωνα με τις πρόνοιες του περί Τύπου Νόμου (αρ. 145/89) τα έντυπα μέσα (εφημερίδες και περιοδικά) έχουν απόλυτη και πλήρη ελευθερία να δημοσιεύουν πολιτικές διαφημίσεις, σε αντίθεση με τους Ραδιοφωνικούς και Τηλεοπτικούς Σταθμούς οι οποίοι δεν έχουν το δικαίωμα να μεταδίδουν διαφημίσεις πολιτικής φύσης.
Η Αρχή απορρίπτει την πιο πάνω εισήγηση, σημειώνοντας αναφορικά με το άρθρο 28 του Συντάγματος, ότι η σχετική νομολογία επί του θέματος απαγορεύει την αυθαίρετη διαφοροποίηση ομοίων καταστάσεων, ενώ επιτρέπει τη διαφορετική μεταχείριση ανόμοιων καταστάσεων. Στην παρούσα περίπτωση, σύμφωνα με την Αρχή, η διαφορετική μεταχείριση είναι επιτρεπτή αφού πρόκειται για διαφορετική μορφή μετάδοσης διαφημίσεων.
Το άρθρο 28 του Συντάγματος διασφαλίζει την ισότητα όλων ενώπιον του Νόμου. Όπως έχει τονιστεί στην υπόθεση Republic v. Christoudia and another (1988) 3 C.L.R. 2622,
"Το άρθρο 28 δεν απαγορεύει διακρίσεις σε μεταχείριση που θεμελιώνεται σε αντικειμενική εκτίμηση ουσιαστικά διαφορετικών πραγματικών καταστάσεων που βασίζονται στο δημόσιο συμφέρον."
Η ισότητα που διασφαλίζεται με το άρθρο 28 παραβιάζεται μόνο όταν η διαφοροποίηση δεν βασίζεται πάνω σε αντικειμενική και εύλογη διάκριση. (Βλ. Kyriakides v. The Republic (1969) 3 C.L.R. 390). Μια τέτοια διαφοροποίηση πρέπει να εξετάζεται σε σχέση με το σκοπό τον οποίο εξυπηρετεί και τις πραγματικότητες που ισχύουν στο συγκεκριμένο χρόνο. Η αρχή της ισότητας παραβιάζεται μόνο όταν η διάκριση δεν είναι αντικειμενική και εύλογη. (Παύλου ν. Γενικού Εφόρου Εκλογών και άλλου (1987) 1 C.L.R. 252).
Οι προεκτάσεις του άρθρου 28.1 του Συντάγματος εξετάστηκαν πρόσφατα στην υπόθεση Γιασεμίδου κ.ά. ν. Δημοτικού Συμβουλίου κ.ά. (Αρ. 2) (1996) 3 Α.Α.Δ. 491, από όπου κρίνω σκόπιμο να μεταφέρω το πιο κάτω απόσπασμα:
"Το άρθρο 28.1 του Συντάγματος έχει τύχει ερμηνείας σε σειρά αποφάσεων της νομολογίας μας. Ο όρος "ίσοι ενώπιον του Νόμου" στο άρθρο 28.1 του Συντάγματος δεν μεταδίδει την έννοια της ακριβούς αριθμητικής ισότητας αλλά διασφαλίζει μόνον εναντίον αυθαίρετων διακρίσεων και δεν αποκλείει εύλογες διακρίσεις οι οποίες πρέπει να γίνουν λόγω της ιδιάζουσας φύσεως των πραγμάτων (Μικρομμάτης ν. Δημοκρατίας 2 R.S.C.C. 125).
Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Αρακιάν κ.α. (1972) 3 Α.Α.Δ. 294 είχαν υιοθετηθεί οι πιο κάτω αρχές της ελληνικής νομολογίας:
(1)Η συνταγματική αρχή της ισότητας συνεπάγεται την ίση ή ομοιόμορφη μεταχείριση "πάντων των υπό τας αυτάς συνθήκας τελούντων" (Υπόθεση 1273/65 του Στ.Ε.).
(2)Το άρθρο 3 του Ελληνικού Συντάγματος του 1952 - το οποίο αντιστοιχεί με το πιο πάνω άρθρο 28.1 - "αποκλείει μόνον την υπό του νομοθέτου θέσπισιν διακρίσεων αυθαιρέτων και όλως αδικαιολογήτων" (Υποθέσεις 1247/67 και 1870/67 του Στ.Ε.).
(3)"Ευλόγως προκύπτει παραβίασις της αρχής της ισότητος και ως εκ τούτου ακυρότης των προσβαλλομένων πράξεων, εφ' όσον πρόκειται περί ρυθμίσεων σχέσεων τελουσών υπό διαφόρους πραγματικάς συνθήκας, αίτινες δεν αποκλείουν ανομοιομορφίας εν τω διακανονισμώ αυτών" (Υπόθεση 2063/68 του Στ.Ε.).
(4)Η αρχή της ισότητας εφαρμόζεται "επί περιπτώσεων τελουσών υπό τας αυτάς εν γένει συνθήκας" (Υπόθεση 1215/69 του Στ.Ε.).
Στην Σεργίδης ν. Δημοκρατίας (1991) 1 Α.Α.Δ. 119 (Απόφαση Ολομέλειας) υποδεικνύεται ότι το άρθρο 28 έχει ως λόγο (βλ. Μικρομμάτης, πιο πάνω) την ουσιαστική σε αντίθεση με την φαινομενική ισότητα. Υποδεικνύεται, επίσης, ότι η δυναμική της αρχής της ισότητας επιβάλλει την ανίχνευση της φύσης, των υποκειμένων και αντικειμένων του δικαίου ώστε να αποδίδονται τα ίσα στα όμοια και τον αποκλεισμό της ταύτισης των ανομοίων (βλ. και απόφαση του Πική, Δ.- όπως ήταν τότε - στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά 2/89, 29/8/89 σχετικά με τον τρόπο προσδιορισμού της ομοιογένειας". (Βλ. επίσης "Συνταγματική Θεωρία και Πράξη" του Αριστόβουλου Μάνεση σ. 320)."
Η θέση της Αρχής ότι δεν προκύπτει άνιση μεταχείριση είναι ορθή. Ανεξάρτητα από το ότι η κοινή βάση είναι εκείνη της διαφήμισης, εντούτοις ο διαφορετικός τρόπος καθορισμού των προεκτάσεων της, τοποθετεί τη διαφήμιση στην κατηγορία ανόμοιων καταστάσεων που επιτρέπουν τη διαφορετική αντιμετώπιση της. Ιδιαίτερα γιατί ο τρόπος μετάδοσης (Τηλεοπτικός σε αντίθεση με τον Έντυπο) οδηγεί στη διαφοροποίηση της φύσης της διαφήμισης. Οι προεκτάσεις της διαφήμισης τόσο σε Τηλεοπτικούς όσο και σε Ραδιοφωνικούς Σταθμούς καθορίζονται με τις πρόνοιες του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου (αρ. 7(Ι)/98), ενώ εκείνες των έντυπων μέσων με τις πρόνοιες του Νόμου περί Τύπου (αρ. 145/89). Οι διαφορές μεταξύ των δύο δημιουργούν την εικόνα ανόμοιων καταστάσεων οι οποίες επιτρέπουν τη διαφορετική αντιμετώπιση άσκησης του δικαιώματος της διαφήμισης.
(ii) Η επίδικη πράξη πρέπει να ακυρωθεί γιατί παραβιάζει το άρθρο 19 του Συντάγματος.
Έχουμε ήδη επικυρώσει το πρωτόδικο συμπέρασμα ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000 συγκρούεται με το άρθρο 19 του Συντάγματος και ότι η επίδικη απόφαση ακυρώνεται και για αυτό τον επιπρόσθετο λόγο.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα σε βάρος της Αρχής. Η αντέφεση γίνεται αποδεκτή ως προς το σκέλος (ii), με έξοδα.
Δ.
Δ.
Δ.
Δ.
Δ.
/ΔΓ