|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2001) 3 ΑΑΔ 884
29 Οκτωβρίου, 2001
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ,
ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στές]
ΑΡΧΗ ΛΙΜΕΝΩΝ ΚΥΠΡΟΥ,
Εφεσείουσα-Καθ' ης η αίτηση,
ν.
1. ΚΩΣΤΑ ΦΛΑΓΚΟΦΑ,
2. ΑΝΤΩΝΑΚΗ ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΥΣ,
3. ΧΡΙΣΤΑΚΗ ΝΙΚΟΛΑΟΥ,
4. ΑΝΤΩΝΑΚΗ ΠΑΝΤΕΛΗ,
5. ΠΑΝΙΚΟΥ ΝΕΟΚΛΕΟΥΣ,
6. ΧΡΙΣΤΑΚΗ ΘΑΛΑΣΣΙΤΗ,
7. ΘΡΑΣΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΔΗ,
Εφεσιβλήτων-Αιτητών.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 2807)
Αρχή Λιμένων Κύπρου ― Οι περί Οργανισμού Λιμένων Κύπρου (Καταβλητέα Δικαιώματα) Κανονισμοί του 1976 (Κ.Δ.Π. 45/76) ― Πρόβλεψη για καθορισμό δικαιωμάτων από τους αποσκευοφορείς προς την Αρχή ― Δεν απαιτείται βάσει των κανονισμών δημοσίευση της απόφασης με Γνωστοποίηση ― Προσφυγή που προσέβαλε αυτή την γνωστοποίηση, προσέβαλε πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα.
Οι αποσκευοφορείς του Λιμανιού Λεμεσού προσέβαλαν τη Γνωστοποίηση στην οποία περιεχόταν απόφαση της Αρχής Λιμένων για τον τρόπο πληρωμής των δικαιωμάτων προς την Αρχή.
Πρωτοδίκως η προσφυγή πέτυχε και καταχωρίστηκε έφεση από την Αρχή Λιμένων.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κάνοντας δεκτή την έφεση, αποφάσισε ότι:
Το Άρθρο 25 του Νόμου περιέχει τη γενική εξουσιοδότηση για τον καθορισμό πληρωτέων δικαιωμάτων. Ο καθορισμός, όπως προνοείται, πρέπει να διενεργείται "τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου", με Κανονισμούς. Δεν εξαντλείται όμως σ' αυτά το νομοθετικό πλαίσιο. Θεσπίστηκαν οι Κανονισμοί, η ΚΔΠ 45/76, και με το μέρος VIII, όπως αναφέρεται στην πρωτόδικη απόφαση και δέχονται και οι δυο πλευρές, εισάγεται ρύθμιση, εννοείται με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, σε σχέση με δικαιώματα όπως τα συζητούμενα. Αυτά αφήνονται να καθορίζονται από την Αρχή και είναι κοινός τόπος στην παρούσα διαδικασία πως η απόφαση της 15.3.95 εκδόθηκε κατ' ενάσκηση της εξουσίας που αυτός ο Κανονισμός της παρέχει. Αν υπήρχε διάταξη για δημοσίευση με Γνωστοποίηση, θα εγειρόταν το ζήτημα της αληθινής φύσης της. Εδώ όμως διαπιστώνουμε ανυπαρξία διάταξης που να επιβάλλει δημοσίευση με Γνωστοποίηση τέτοιας απόφασης. Κατά το άρθρο 10(ιζ) του Νόμου η Αρχή δύναται, μεταξύ άλλων, να δημοσιεύει Γνωστοποιήσεις. Δεν της επιβάλλεται τέτοιο καθήκον και, το κυριότερο, δεν καθορίζεται τέτοια Γνωστοποίηση ως συναρτημένη προς τη συζητούμενη απόφαση της Αρχής. Το γεγονός ότι η Αρχή επέλεξε να δημοσιεύσει τη Γνωστοποίηση δεν είναι παράγοντας σχετικός προς το θέμα. Ούτε ήταν η Γνωστοποίηση, με οποιοδήποτε τρόπο, μέρος των Κανονισμών.
Η Γνωστοποίηση ως τύπος είναι άγνωστη στο Νόμο ούτως ή άλλως και δεν βρίσκει σύμφωνο το Δικαστήριο, η θεώρησή της ως συστατικού της πράξης. Η εξέταση των επιπτώσεων από το μη καθορισμό των ποσών στους ίδιους τους Κανονισμούς ήταν πρωθύστερη. Εφόσον ασκείτο εμπροθέσμως προσφυγή κατά της σαφούς απόφασης για επιβολή δικαιωμάτων, θα προέκυπτε ως θέμα ουσίας το κατά πόσο, ενόψει του άρθρου 25 του Νόμου, ήταν νόμιμο να εκχωρηθεί με τους Κανονισμούς στο Διοικητικό Συμβούλιο τέτοια εξουσία. Και θα εστοιχειοθετείτο λόγος ακύρωσης αν η απάντηση ήταν αρνητική.
Η Γνωστοποίηση ήταν πληροφοριακού χαρακτήρα και η προσφυγή, αφού αφορά μόνο σ' αυτή, ήταν απαράδεκτη.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Zachariades v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1193,
Δημοκρατία v. Παπαευριπίδη (1993) 3 Α.Α.Δ. 129,
Δημοκρατία v. Πιπερίδη κ.ά. (1995) 3 Α.Α.Δ. 21.
Έφεση.
Έφεση από την καθ' ης η αίτηση Αρχή εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Αρ. Προσφυγής 486/97) ημερομηνίας 16/2/99 με την οποία ακυρώθηκε η Γνωστοποίηση η οποία δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας ημερομηνίας 28/3/97 με την οποία εκαθορίζετο το ύψος των πληρωτέων προς την Αρχή δικαιωμάτων των αποσκευοφορέων καθώς και η αλλαγή στον μηχανισμό είσπραξης του σχετικού ποσού του 40% από αυτούς.
Γ. Σεραφείμ για Τ. Παπαδόπουλο, για την Εφεσείουσα.
Γ. Θωμά, για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Γ. Κωνσταντινίδης.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.: Οι εφεσίβλητοι είναι αποσκευοφορείς στο λιμάνι της Λεμεσού. Η δραστηριότητά τους υπόκειται στις ρυθμίσεις του περί Αρχής Λιμένων Κύπρου Νόμου του 1973 (Ν. 38/73 όπως τροποποιήθηκε) και στους περί Αρχής Λιμένων (Καταβλητέα Δικαιώματα) Κανονισμούς του 1976 (ΚΔΠ 45/76). Τους χορηγήθηκε η αναγκαία άδεια και εισέπρατταν δικαιώματα όπως αυτά καθορίστηκαν το 1982.
Το Διοικητικό Συμβούλιο της Αρχής, στις 15.3.95, αποφάσισε την πληρωμή δικαιωμάτων και από τους ίδιους τους αποσκευοφορείς προς την Αρχή. Αυτά καθορίστηκαν στο 40% των δικαιωμάτων των αποσκευοφορέων. Ρυθμίστηκε το ζήτημα του μηχανισμού της είσπραξής τους και η απόφαση τέθηκε σε εφαρμογή, με απόφαση που λήφθηκε στις 13.4.95, αναδρομικά από 1.4.95. Κοινοποιήθηκε στους αποσκευοφορείς και έκτοτε, κατά τη διευθέτηση που έγινε, ο Σύνδεσμος Ταξιδιωτικών Πρακτόρων απέκοπτε το 40% των δικαιωμάτων των αποσκευοφορέων και το κατέβαλλε στην Αρχή.
Οι εφεσίβλητοι αντέδρασαν αλλά περιορίστηκαν σε διαμαρτυρίες. Δεν προσέβαλαν εκείνη την απόφαση και το θέμα επανήλθε με πρωτοβουλία του Συνδέσμου Ταξιδιωτικών Πρακτόρων. Ανησυχούσαν για ενδεχόμενες συνέπειες που θα τους επηρέαζαν επειδή οι εφεσίβλητοι εισέπρατταν το 60% που τους αποδιδόταν με επιφύλαξη. Έθεσαν το θέμα στο Διοικητικό Συμβούλιο της Αρχής, έγιναν διαβουλεύσεις και η Αρχή διαφοροποίησε το μηχανισμό είσπραξης. Ο Σύνδεσμος Ταξιδιωτικών Πρακτόρων θα κατέβαλλε το σύνολο των δικαιωμάτων στην Αρχή και αυτή θα κατακρατούσε το 40%. Προς τούτο εκδόθηκε Γνωστοποίηση που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 28.3.97. Αναφερόταν σ' αυτή το ύψος των δικαιωμάτων των αποσκευοφορέων, που ήταν το ίδιο με το αρχικό και η αλλαγή στον τρόπο κράτησης του 40%.
Προσδιορίζεται ρητά ως το αντικείμενο της προσφυγής η Γνωστοποίηση και πρωτοδίκως εξετάστηκε ως πρώτο θέμα το κατά πόσο ενσωματώνει εκτελεστή πράξη. Εκείνο που τώρα εγείρεται ενώπιόν μας αφορά στην εισήγηση πως η Γνωστοποίηση ήταν βεβαιωτικού χαρακτήρα και, ουσιαστικά, πληροφοριακής φύσης.
Επισημάνθηκε και πρωτοδίκως πως η ουσιαστική απόφαση λήφθηκε στις 15.3.95. Θεωρήθηκε, όμως, πως αυτή δεν ήταν εκτελεστή τότε. Η δημοσίευσή της με Γνωστοποίηση επιβαλλόταν από το Νόμο και, συνεπώς, αποτελούσε αναγκαίο τύπο της. Όσο και αν εφαρμοζόταν στην πράξη ήταν ανύπαρκτη ή ανυπόστατη και ενδεχόμενη προσφυγή κατά του κύρους της πριν τη δημοσίευσή της, θα ήταν απαράδεκτη. Ανάχθηκε σε εκτελεστή πράξη υποκείμενη σε αναθεώρηση μόνο με τη Γνωστοποίηση η οποία και συνιστά την εκτελεστή πράξη. Οπότε, ορθά και εμπροθέσμως κατέστη το αντικείμενο της προσφυγής. Εγινε συναφώς αναφορά στο Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου του Ε. Π. Σπηλιωτόπουλου - Πρώτη έκδοση 1996, σελ. 168, στο Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου του Γ.Μ. Παπαχατζή, Έκτη έκδοση, Πρώτος Τόμος σελ. 162 και στο Η Αίτηση Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας του Θ.Δ. Τσάτσου, Τρίτη Έκδοση σελ. 338.
Αγόμαστε σε διαφορετική κατάληξη. Πρώτα, μια αναγκαία επεξήγηση σε σχέση με τη δημοσίευση ως αναγκαίου τύπου της πράξης. Η Ολομέλειά μας ασχολήθηκε με το θέμα και σημειώνουμε την παράλειψη των μερών να θέσουν ενώπιον του Δικαστηρίου τη νομολογία. Με αναφορά και στην ελληνική βιβλιογραφία και νομολογία κρίθηκε από την Ολομέλεια πως δεν είναι καθόλου απόλυτο το ότι η δημοσίευση, όταν απαιτείται από το Νόμο, συνιστά συστατικό στοιχείο της πράξης. Σε κάθε περίπτωση εξετάζεται η νομοθετική πρόνοια και η πράξη μπορεί να αναδεικνύεται εκτελεστή πριν τη νομοθετικά προβλεπόμενη δημοσίευσή της όταν εξάγεται από το Νόμο πως στην πραγματικότητα αυτή σκοπείται να είναι μόνο πληροφοριακής φύσης. (Βλ. Ζachariades v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1193, Kυπριακή Δημοκρατία ν. Παπαευριπίδη (1993) 3 Α.Α.Δ. 129 και Δημοκρατία ν. Πιπερίδη κ.ά. (1995) 3 Α.Α.Δ. 21.)
Τώρα τα νομοθετικά δεδομένα, πρώτα όπως αυτά προσδιορίζονται στην πρωτόδικη απόφαση:
"Τυγχάνει εξεταστέο το κατά πόσο η προσβαλλόμενη πράξη ήταν δημοσιευτέα. Στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση. Άλλωστε η ίδια η διοίκηση τελικά επέλεξε να τη δημοσιεύσει. Η δε ανάγκη για τη δημοσίευση της προκύπτει ως ακολούθως:
Η εξουσία για πληρωμή δικαιωμάτων στους αιτητές παρέχεται από το άρθρο 25 του περί Οργανισμού Λιμένων Κύπρου Νόμου του 1973 (Ν. 38/73) ("ο Νόμος"), σύμφωνα με τον οποίο η Αρχή μπορεί με έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου να καθορίζει "δια Κανονισμών τα εκάστοτε πληρωτέα δικαιώματα".
Δυνάμει, λοιπόν, του άρθρου 25 του Νόμου έχουν εκδοθεί οι περί Οργανισμού Λιμένων Κύπρου (Καταβλητέα Δικαιώματα) Κανονισμοί του 1976 (Κ.Δ.Π. 45/76) ("οι Κανονισμοί"). Το σχετικό με τα επίδικα δικαιώματα Μέρος των Κανονισμών είναι το "Μέρος VΙΙΙ - Δικαιώματα δι' υπηρεσίας προσφερόμενας υπό τρίτων".
Η επίδικη Γνωστοποίηση, καθώς φαίνεται από το κείμενο της έχει εκδοθεί "με βάση το Μέρος VIII". Ενόψει των προνοιών του άρθρου 25 ήταν αναγκαία η έκδοση Κανονισμών για τον καθορισμό των δικαιωμάτων. Η επίδικη Γνωστοποίηση αποτελεί μέρος των Κανονισμών. Το άλλο μέρος αποτελείται από την πιο πάνω Κ.Δ.Π. 45/76. Εφόσο οι Κανονισμοί, περι-λαμβανομένης και της επίδικης Γνωστοποίησης, είχαν εκδοθεί δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης έπρεπε να είχαν δημοσιευτεί (Βλ. και Sofocleous v. Electricity Authority of Cyprus (1984) 3 C.L.R. 1089, Ploussiou v. Central Bank (1983) 3 C.L.R. 398, άρθρο 82 του Συντάγματος και άρθρο 7 του περί Ερμηνείας Νόμου, Κεφ. 1). Ακολουθεί πως η απόφαση της 15.3.95 ήταν δημοσιευτέα."
Το άρθρο 25 του Νόμου περιέχει τη γενική εξουσιοδότηση για τον καθορισμό πληρωτέων δικαιωμάτων. Ο καθορισμός, όπως προνοείται, πρέπει να διενεργείται "τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου", με Κανονισμούς. Δεν εξαντλείται όμως σ' αυτά το νομοθετικό πλαίσιο. Θεσπίστηκαν οι Κανονισμοί που αναφέραμε στην αρχή, η ΚΔΠ 45/76, και με το μέρος VIII, όπως αναφέρεται στην πρωτόδικη απόφαση και δέχονται και οι δυο πλευρές, εισάγεται ρύθμιση, εννοείται με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, σε σχέση με δικαιώματα όπως τα συζητούμενα. Αυτά αφήνονται να καθορίζονται από την Αρχή και είναι κοινός τόπος στην παρούσα διαδικασία πως η απόφαση της 15.3.95 εκδόθηκε κατ' ενάσκηση της εξουσίας που αυτός ο Κανονισμός της παρέχει. Αν υπήρχε διάταξη για δημοσίευση με Γνωστοποίηση, θα εγειρόταν το ζήτημα της αληθινής φύσης της. Εδώ όμως διαπιστώνουμε ανυπαρξία διάταξης που να επιβάλλει δημοσίευση με Γνωστοποίηση τέτοιας απόφασης. Κατά το άρθρο 10(ιζ) του Νόμου η Αρχή δύναται, μεταξύ άλλων, να δημοσιεύει Γνωστοποιήσεις. Δεν της επιβάλλεται τέτοιο καθήκον και, το κυριότερο, δεν καθορίζεται τέτοια Γνωστοποίηση ως συναρτημένη προς τη συζητούμενη απόφαση της Αρχής. Το γεγονός ότι η Αρχή επέλεξε να δημοσιεύσει τη Γνωστοποίηση δεν είναι παράγοντας σχετικός προς το θέμα. Ούτε ήταν η Γνωστοποίηση, με οποιοδήποτε τρόπο, μέρος των Κανονισμών. Το κατά πόσο θα ήταν δυνατό να μή καθοριστούν τα συγκεκριμένα ποσά στους ίδιους τους Κανονισμούς με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου αλλά να προκύψουν με επί τούτου απόφαση της Αρχής, χωρίς την έγκριση των ποσών από το Υπουργικό Συμβούλιο δυνάμει του Μέρους VIII των Κανονισμών, αποτελούσε θέμα ουσίας. Και τελικά αυτός ήταν ο βασικός λόγος ακύρωσης του καθορισμού που έγινε. Οι εφεσείοντες έχουν άλλη άποψη και επί αυτού αλλά δεν δικαιολογείται να επεκταθούμε.
Μπορούμε να καταλήξουμε ως εξής: Η Αρχή, κατ' εφαρμογήν των Κανονισμών, όπως αυτοί εκδόθηκαν με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, καθόρισε με απόφασή της τα δικαιώματα. Οι Κανονισμοί δεν επιβάλλουν τη δημοσίευση Γνωστοποίησης και η απόφαση που εκδόθηκε στη βάση τους, ήταν εκτελεστή. Η Γνωστοποίηση ως τύπος είναι άγνωστη στο Νόμο ούτως ή άλλως και δεν μας βρίσκει σύμφωνους η θεώρησή της ως συστατικού της πράξης. Η εξέταση των επιπτώσεων από το μή καθορισμό των ποσών στους ίδιους τους Κανονισμούς ήταν πρωθύστερη. Εφόσον ασκείτο εμπροθέσμως προσφυγή κατά της σαφούς απόφασης για επιβολή δικαιωμάτων, θα προέκυπτε ως θέμα ουσίας το κατά πόσο, ενόψει του άρθρου 25 του Νόμου, ήταν νόμιμο να εκχωρηθεί με τους Κανονισμούς στο Διοικητικό Συμβούλιο τέτοια εξουσία. Και θα εστοιχειοθετείτο λόγος ακύρωσης αν η απάντηση ήταν αρνητική.
Για τους λόγους που εξηγήσαμε η Γνωστοποίηση ήταν πληροφοριακού χαρακτήρα και η προσφυγή, αφού αφορά μόνο σ΄αυτή, ήταν απαράδεκτη. Η έφεση επιτυγχάνει και η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη. Τα έξοδα της πρωτόδικης και της παρούσας διαδικασίας επιδικάζονται υπέρ των εφεσειόντων και σε βάρος των εφεσιβλήτων.
Η�έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.