|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1999) 3 ΑΑΔ 193
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
. Αναθεωρητική Έφεση αρ. 2289.
Σύνθεση Δικαστηρίου: ΠΙΚΗΣ, Π., ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, ΔΔ.
Μεταξύ:
Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού,
Εφεσειόντων-Καθ΄ ων η αίτηση,
- ν -
1. C.N.C.P. Boat and Car Park Ltd.,
2. Τώνη Κολοκοτρώνη,
3. Νίκου Αθηνοδώρου,
Εφεσιβλήτων-Αιτητών.
- - -
Ημερομηνία:
31 Mαρτίου 1999.Για τους εφεσείοντες: Α. Δικηγορόπουλος.
Για τους εφεσίβλητους: Α. Λυκούργου (κα), εκ μέρους Τ. Παπαδόπουλου
- - -
Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου
θα δώσει ο Γ. Μ. Πικής, Π.
- - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΙΚΗΣ, Π.:
Ο Κυπριακός Οργανισμός Τουρισμού συστήθηκε και λειτουργεί βάσει του περί Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού Νόμου του 1969 (Ν. 54/69 και τροποποιήσεις). Πρόκειται για οργανισμό δημοσίου δικαίου επιφορτισμένου με την προαγωγή του τουρισμού, τομέα μεγάλου ενδιαφέροντος για το δημόσιο. Για την πραγμάτωση των σκοπών του παρέχεται εξουσία στον Κ.Ο.Τ. να αγοράζει καθώς και να εκμισθώνει τη χρήση προσοδοφόρων εγκαταστάσεων του οργανισμού για την παροχή υπηρεσιών. Τόσο η απόκτηση όσο και η εκμίσθωση αγαθών και υπηρεσιών, γίνονται μέσω μειοδοτικού ή πλειοδοτικού διαγωνισμού, σύμφωνα με τη διαδικασία και όρους που διαγράφουν οι περί Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού (Διοικητικοί και Οικονομικοί) (Τροποποιητικοί) Κανονισμοί του 1994 (Κ.Δ.Π. 288/94).Ο Κ. 7, προβλέπει:
«Για κάθε προσφορά που συνεπάγεται δαπάνη πέραν των £3.000 ετοιμάζονται λεπτομερείς όροι και προδιαγραφές που θα είναι διαθέσιμες για πιθανούς προσφοροδότες.»
Η διαδικασία και το περιεχόμενο της προκήρυξης του διαγωνισμού ρυθμίζονται από τον Κ.6 των Κανονισμών, ο οποίος ορίζει:
«6. - (1)
Η προκήρυξη προσφορών γίνεται με τη δημοσίευση σε δύο τουλάχιστον εφημερίδες του εγχώριου τύπου οι οποίες ορίζονται εκ περιτροπής. Οι γνωστοποιήσεις προκήρυξης προσφορών πρέπει να είναι σύντομες και σαφείς και να δίδουν τις πιο κάτω ελάχιστες πληροφορίες:(α)
(β
)(γ)
(δ)
(ε) ενημέρωση των ενδιαφερομένων προσφοροδοτών ότι
μπορούν να υποβάλουν εισηγήσεις, σχόλια και παρατηρήσεις αναφορικά με τις προδιαγραφές και τους όρους των προσφορών, στην πιο πάνω διεύθυνση, τουλάχιστο δέκα ημέρες πριν από την τελευταία ημερομηνία υποβολής των προσφορών.»
Ο Κ.Ο.Τ. προκήρυξε πλειοδοτικό διαγωνισμό για την εκμίσθωση της νηοδόχου της μαρίνας Λάρνακος, η οποία τελεί υπό τον έλεγχο και τη διαχείρισή του. Ανταποκρινόμενοι στη προκήρυξη του διαγωνισμού οι εφεσίβλητοι και το ενδιαφερόμενο πρόσωπο υπέβαλαν προσφορές. Kατακυρώθηκε η προσφορά του ενδιαφερομένου προσώπου. Οι εφεσίβλητοι προσέφυγαν στο Ανώτατο Δικαστήριο και επέτυχαν την ακύρωση της απόφασης των εφεσειόντων.
Το Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση για δύο λόγους. Πρώτο, γιατί η προκήρυξη ήταν ουσιωδώς ατελής γιατί δεν περιείχε τις λεπτομέρειες που καθορίζονται στον Κ.6(1)(ε). Δεύτερο, επειδή κατακυρώθηκε η προσφορά στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο κατά παρέκκλιση από ουσιώδη όρο του διαγωνισμού, συγκεκριμένα του όρου που προέβλεπε ότι ο προσφοροδότης έπρεπε να εγκαταστήσει, μέχρι την 15 Ιανουαρίου 1995, γερανό (boat travel hoist), τουλάχιστο σαράντα τόνων τον οποίον θα χειριζόταν κατάλληλα εκπαιδευμένο προσωπικό. Ο όρος ήταν συνυφασμένος με τις προϋποθέσεις, κατά την εκτίμηση του Κ.Ο.Τ., για την άρτια λειτουργία της νηοδόχου.
Διαφάνηκε πριν την κατακύρωση της προσφοράς (30.12.94, 12.1.95), ότι το ενδιαφερόμενο πρόσωπο δεν διέθετε το γερανό τον οποίον καθόριζαν οι προδιαγραφές του διαγωνισμού, ούτε ήταν σε θέση να τον εγκαταστήσει, και όντως δεν εγκατέστησε τέτοιο γερανό. Αντί τούτου έγινε δεχτή, μετά από παραστάσεις του ενδιαφερομένου προσώπου και διαπραγματεύσεις που ακολούθησαν με τον Οργανισμό, η εγκατάσταση άλλου τύπου γερανού, εκτός των προδιαγραφών του διαγωνισμού.
Νωρίτερα το πρωτόδικο Δικαστήριο είχε απορρίψει ένσταση των εφεσειόντων ότι η προσφυγή ήταν απαράδεχτη για το λόγο ότι η απόφαση που αποτέλεσε το αντικείμενο της προσφυγής, δεν αναγόταν στο πεδίο του δημοσίου δικαίου. Έρεισμα για την ένσταση αυτή αποτέλεσαν οι πρόνοιες του άρθρου 11 του περί Κυπριακού Τουρισμού Νόμου, οι οποίες παρέχουν εξουσία στον Οργανισμό να αναλαμβάνει την κατασκευή και εκμετάλλευση ξενοδοχείων και την ανάπτυξη δραστηριοτήτων στο πεδίο αυτό κατ΄ εφαρμογή των κανόνων της ιδιωτικής οικονομίας.
Με την έφεση επιδιώκεται η ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης για τους ίδιους ουσιαστικά λόγους που προβλήθηκαν στο πρωτόδικο Δικαστήριο για την απόρριψη της προσφυγής ως απαράδεχτης και ανυπόστατης. Στη Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων (1992)1 Α.Α.Δ. 882, εξηγείται ότι αρχή δημοσίου δικαίου μπορεί να λειτουργεί τόσο στο δημόσιο όσο και στο ιδιωτικό πεδίο, ανάλογα με τη φύση της δραστηριότητάς της. Πράξεις δημόσιας αρχής υποδιαιρούνται σε πράξεις εξουσίας και πράξεις διαχείρισης. Πράξεις εξουσίας είναι εκείνες «που σχετίζονται με τη προώθηση ή εκπλήρωση των δημοσίων σκοπών που έχουν εναποτεθεί στη δημόσια αρχή». Πράξεις αυτής της κατηγορίας εκπηγάζουν από την άσκηση της κυριαρχικής εξουσίας της αρχής στον τομέα της δημόσιας λειτουργίας της. Η λήψη και εγκυρότητα αποφάσεων σ΄ αυτό τον τομέα διέπεται από τις αρχές του δημοσίου δικαίου. Έρεισμα για τον καταρτισμό ή σύναψη πράξης διαχείρισης αντλείται όχι από τη δημόσια εξουσία αρχής ή οργανισμού αλλά από τα περιουσιακά τους δικαιώματα βάσει του αστικού δικαίου. Όπως υποδεικνύεται στη Ναυτικός Όμιλος Πάφου (ανωτέρω), σελ. 893:
«Η ισοτιμία των συμβαλλομένων είναι ένα από τα χαρακτηριστικά πράξεων διαχείρισης οποτεδήποτε παίρνουν τη μορφή "σύμβασης". άλλο είναι η αποβολή, εκ μέρους της Αρχής του μανδύα της εξουσίας στον καταρτισμό τους.»
Στην Antoniou and Others v. Republic (1984)3 C.L.R. 623, αναλύονται, (υπό το φως της προγενέστερης νομολογίας), τα κριτήρια βάσει των οποίων διακρίνονται οι αποφάσεις δημόσιων αρχών στους δύο τομείς του δικαίου. Τί συνιστά δημόσιο σκοπό εξηγείται στο ακόλουθο απόσπασμα: (σελ. 627)
«A public purpose is one in which the public at large or a noticeable section of it has an interest in the sense that its proper promotion has repercussions extending beyond those immediately affecting the parties directly affected thereby. If the decision intended to promote a public purpose entails adjustment of private rights, it is nontheless justiciable under Article 146.1 because of the need to ensure proper scrutiny of its legality.»
Η θεώρηση των δύο τομέων του δικαίου, (δημόσιου και ιδιωτικού), και ο καθορισμός της γραμμής που τα διαχωρίζει, όπως εξηγείται στην
Antoniou, υιοθετήθηκε από την Ολομέλεια σε πολλές μεταγενέστερες αποφάσεις. (Βλ. μεταξύ άλλων, Machlouzarides v. Republic (1985)3 C.L.R. 2342. Tamasos Tobaco Suppl. v. Δημοκρατίας (1991)3 Α.Α.Δ. 407.)Κάτω από οποιοδήποτε πρίσμα και αν ήθελε κριθεί η απόφαση του πρωτοδίκου Δικαστηρίου ότι η επίδικη διοικητική απόφαση του Κ.Ο.Τ. αναγόταν στον τομέα του δημοσίου δικαίου, είναι ορθή. Η καλή λειτουργία της μαρίνας σχετίζεται άμεσα με την προαγωγή του τουρισμού και αποτελεί θέμα το οποίο ενδιαφέρει το κοινό. Η τήρηση των κανονισμών που διέπουν το διαγωνισμό και η συμμόρφωση προς τις αρχές της χρηστής διοίκησης συνιστούν απαραίτητους κανόνες για τη λειτουργία κάθε δημόσιας αρχής. Ο Κ.Ο.Τ. δεν αποτελεί εξαίρεση.
Η απόφαση του Κ.Ο.Τ. σχετίζεται, όπως επεσήμανε το πρωτόδικο Δικαστήριο, με την παραχώρηση ιδιαίτερου δικαιώματος χρήσεως κοινόχρηστου πράγματος, εξουσία η οποία ανάγεται ευθέως στους δημόσιους σκοπούς της Αρχής Λιμένων. Γίνεται παραπομπή επί του θέματος στην απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας 1529 του 1989
.Έγινε εισήγηση ότι η πρόνοια στον πλειοδοτικό διαγωνισμό ότι οι εφεσείοντες είχαν την ελευθερία να μήν επιλέξουν οποιαδήποτε προσφορά, καθιστούσε την απόφασή τους ανέλεγκτη. Αυτό αποτελεί σφάλμα. Η εξουσία του αποφασίζοντος οργάνου, τόσο για την κατακύρωση της προσφοράς όσο και οποιαδήποτε απόφαση για την απόρριψη των προσφορών που υποβάλλονται, πρέπει να ευρίσκει έρεισμα και να δικαιολογείται από τους σκοπούς για τους οποίους παρέχεται η δημόσια εξουσία και την προαγωγή τους. Όπως επισημαίνεται στη Leisureland Hotel v. Δημοκρατίας (1993)3 Α.Α.Δ. 538, 547:
« ...... η άσκηση μιας τέτοιας εξουσίας υπόκειται στους περιορισμούς που θέτουν οι γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου και της νομολογίας και ειδικά οι αρχές της καλής πίστης.» (Απόφαση Χρυσοστομή Δ.)
Παρέκκλιση από ουσιώδη όρο ο οποίος διέπει την προκήρυξη του διαγωνισμού, όσο και από ουσιώδη όρο αυτού τούτου του διαγωνισμού, επάγεται την ακύρωση της απόφασης. Το ακόλουθο απόσπασμα από την απόφασή μας στην Τamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992)3 Α.Α.Δ. 60, διαφωτίζει ως προς τα κριτήρια που διέπουν την ταξινόμηση όρου διαγωνισμού, ως ουσιώδους ή επουσιώδους:
«Τι συνιστά ουσιώδη όρο πλειοδοτικού διαγωνισμού, αποτέλεσε το αντικείμενο μεγάλου αριθμού δικαστικών αποφάσεων. Η κρίση κατά πόσο τύπος ο οποίος παραβιάζεται αποτελεί ουσιώδη ή επουσιώδη πρόνοια, ανήκει στο δικαστή (βλ. Σπηλιωτόπουλος "ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ, Έκδοση 1977, σσ. 404-405). Η νομολογία βεβαιώνει ότι το κριτήριο για τον καθορισμό της σημασίας και υπόστασης όρου πλειοδοτικού διαγωνισμού, είναι η σημασία που ενέχει η τήρησή του για την απόφαση για κατακύρωση της προσφοράς. Ουσιώδης είναι ο όρος η τήρηση του οποίου είναι αποφασιστικής σημασίας για τη λήψη και το περιεχόμενο της απόφασης για την κατακύρωση της προσφοράς». (Βλ. μεταξύ άλλων,
Συμφωνούμε με τον πρωτόδικο Δικαστή ότι ο όρος του διαγωνισμού για την εγκατάσταση και λειτουργία γερανού και των προδιαγραφών που καθορίζονται στο διαγωνισμό ήταν, κατ΄ αντικειμενική εκτίμηση, ουσιώδους σημασίας για την παροχή των κατάλληλων υπηρεσιών. Επρόκειτο για όρο κεφαλαιώδους σημασίας για την ικανότητα του προσφοροδότη να ανταποκριθεί στην παροχή της προβλεπόμενης υπηρεσίας. Η αδυναμία του να ανταποκριθεί στον όρο αυτό ήταν εξαρχής πρόδηλη, η δε κατακύρωση της προσφοράς στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο συνιστούσε εκτροπή από τους όρους του διαγωνισμού απολήγουσα σε πράξη κατάχρησης εξουσίας.
Ατελής ήταν και η προκήρυξη του διαγωνισμού σε ουσιώδες σημείο, όπως διαπίστωσε το πρωτόδικο Δικαστήριο. Ο Κ.6 των Κανονισμών, διαγράφει τις ελάχιστες προϋποθέσεις για το άρτιο της προκήρυξης. Η προϋπόθεση που τίθεται από την παράγραφο 6, ήταν απαραίτητη για την παροχή ευκαιρίας στους ενδιαφερόμενους προσφοροδότες πλήρους κατανόησης και διευκρίνισης των όρων του διαγωνισμού, παράγοντας σημαντικός για συμμετοχή στο διαγωνισμό και ανταπόκριση στους όρους του. Εάν ετηρείτο ο Κ.6(1)(ε) και διευκρινιζόταν εξαρχής στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο ότι, αδυναμία συμμόρφωσης με τον όρο για την εγκατάσταση του συγκεκριμένου τύπου γερανού θα τον έθετε εκτός διαγωνισμού, θα αποτρεπόταν η παράνομη εξέλιξη που σημειώθηκε. Ορθά το πρωτόδικο Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η επίδικη διοικητική απόφαση υπόκειτο σε ακύρωση και λόγω της πλημμέλειας στην προκήρυξη του διαγωνισμού.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Π.
Δ.
Δ.
Δ.
Δ.
/ΑυΦ.