|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 3 ΑΑΔ 385
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΕΦΕΣΗ ΑΡ. 1579.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: ΠΙΚΗ, Π., ΝΙΚΗΤΑ, ΚΑΛΛΗ, ΚΡΑΜΒΗ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗ, Δ.Δ.Μεταξύ:
1. Θεόδωρου Λεωνίδου,
2. Ανδρέα Σαρρή,
Εφεσειόντων
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας,
Εφεσιβλήτων.
__________________ 29 Μαΐου, 1998
Για τους εφεσείοντες : Α. Σ. Αγγελίδης.
Για τους εφεσίβλητους: Δ. Παπαδοπούλου (κα.), Ανώτερη Δικηγόρος της
Δημοκρατίας εκ μέρους του Γ-Ε.
Για το Ε/Μ Α. Κερίμη : Ι. Νικολάου.
____________________
Πικής, Π.
: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσειο Δικαστής Π. Καλλής.
___________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΑΛΛΗΣ, Δ.
: Με ξεχωριστές προσφυγές (με αρ. 850/90 και 867/90) οι εφεσείοντες πρόσβαλαν την απόφαση της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας ("η Ε.Δ.Υ.") με την οποία τα ενδιαφερόμενα μέρη (Παναγιώτης Καρσεράς και Αγαθοκλής Κερίμης) είχαν προαχθεί στη μόνιμη θέση Ανώτερου Επιθεωρητή Προϊόντων, Υπηρεσίες Εμπορίου και Βιομηχανίας. Το πρωτόδικο δικαστήριο απέρριψε και τις δύο προσφυγές.Η παρούσα έφεση είχε αρχικά ασκηθεί και από τους δύο εφεσείοντες. Με έγγραφο του δικηγόρου του, ημερ. 20.1.98, ο εφεσείων 2 (Ανδρέας Σαρρής, αιτητής στην Προσφυγή 867/90) απέσυρε την έφεση του στο βαθμό που τον αφορούσε. Ενόψει της απόσυρσης η έφεση του εφεσείοντα 2 απορρίπτεται χωρίς διαταγή για τα έξοδα. Θα μας απασχολήσει μόνο η έφεση του εφεσείοντα 1 ("ο εφεσείων").
Τόσο ενώπιον του πρωτόδικου Δικαστηρίου όσο και ενώπιον μας το κύριο μέρος της επιχειρηματολογίας του ευπαίδευτου συνήγορου του εφεσείοντα επικεντρώθηκε στη σύσταση του Προϊσταμένου του Τμήματος ("ο Διευθυντής"). Υποστήριξε ότι στερείται αιτιολογίας κατά παράβαση του άρθρου 35(4) του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου, 1990 (Ν 1/90) ("ο Νόμος"). Παράθεση της σύστασης θεωρείται απαραίτητη. Θα βοηθήσει στην καλύτερη κατανόηση της επιχειρηματολογίας των μερών:
"Στη συνέχεια ο Γενικός Διευθυντής διευκρίνισε ότι, όπως προκύπτει και από το περιεχόμενο του εν λόγω πρακτικού, από τους 24 υποψηφίους μόνο 15 κατέχουν όλα τα απαιτούμενα προσόντα. Από αυτούς, αφού έλαβε υπόψη ο ίδιος τα τρία κριτήρια στο σύνολό τους, συστήνει για προαγωγή 4 ενδιαφερόμενα πρόσωπα, τους Παναγιώτη Καρσερά, Ανδρέα Σαρρή, Αγαθοκλή Κερίμη και Θεόδωρο Λεωνίδου και αφήνει στην Επιτροπή να κρίνει τους δυο καταλληλότερους."
Το πρωτόδικο δικαστήριο έκρινε ότι η σύσταση του Γενικού Διευθυντή ήταν αιτιολογημένη για τους πιο κάτω λόγους:
"Ο Γενικός Διευθυντής μετείχε ενεργά στην όλη διαδικασία προαγωγής. Γι΄ αυτό και κατέθεσε ενώπιον της ΕΔΥ το πρακτικό με τα πορίσματα της υπηρεσιακής ομάδας που εξήτασε την επάρκεια γνώσεως των υποψηφίων της Αγγλικής γλώσσας. Διευκρίνισε μάλιστα ο ίδιος στην Επιτροπή πως από τους 24 υποψηφίους μόνο οι 15 κατείχαν τα απαιτούμενα προσόντα. Στη συνέχεια δήλωσε πως, αφού έλαβε υπόψη του τα τρία κριτήρια στο σύνολο τους σύστηνε για προαγωγή 4 από τους υποψηφίους, ενώ οι θέσεις ήταν 2. ΄Αφησε δε το θέμα της τελικής επιλογής των καταλληλότερων στην ΕΔΥ. ΄Εγινε δηλαδή πλήρης αναφορά στην αξία, προσόντα και αρχαιότητα των υποψηφίων, που εν πάση περιπτώσει ήσαν και ενώπιον της Επιτροπής, και έκρινε πως τέσσερις από αυτούς ήσαν οι καταλληλότεροι. Με βάση αυτά τα στοιχεία δεν νομίζω να υπήρχε ο,τιδήποτε άλλο που να μπορούσε να προσθέσει ο γενικός διευθυντής για να καταστήσει τη σύσταση του πιο αιτιολογημένη."
΄Ηταν η θέση του ευπαίδευτου συνήγορου του εφεσείοντα ότι η ενεργός συμμετοχή του Διευθυντή στη διαπίστωση των προσόντων των υποψηφίων δεν μπορεί να αποτελέσει μέρος της σύστασης. Υποστήριξε, επίσης: η σύσταση απλώς αναπαράγει τα μετρήσιμα στοιχεία του φακέλου και σαν τέτοια δεν ικανοποιεί την απαίτηση του Νόμου για αιτιολόγηση της. Το γεγονός ότι ο εφεσείων ήταν ένας από τους 4 συστηθέντες δεν μετριάζει και δεν αμβλύνει την ανάγκη για αιτιολόγηση της σύστασης του Διευθυντή. Ο τελευταίος έχει εξισώσει τον εφεσείοντα με τους άλλους 3 συστηθέντες και η εξίσωση ήταν εντελώς αναιτιολόγητη, ενώ έπρεπε να είχε αιτιολογηθεί.
Από την άλλη η ευπαίδευτη συνήγορος της Ε.Δ.Υ. αντέταξε ότι η σύσταση ήταν αιτιολογημένη επειδή υποστηρίζεται από τα στοιχεία των φακέλων. Με τη θέση αυτή συμφώνησε και ο ευπαίδευτος συνήγορος του Ε.Μ. Κερίμη. Ο τελευταίος υποστήριξε - στη συνέχεια - ότι ο εφεσείων στερείται εννόμου συμφέροντος να προβάλει τον πιο πάνω λόγο έφεσης "εφόσον και ο ίδιος περιελήφθηκε στους συστηθέντες από το Διευθυντή". Εισηγήθηκε, επίσης, ότι ο πιο πάνω λόγος έφεσης στο βαθμό που αφορά το ενδιαφερόμενο μέρος Κερίμη είναι αναιτιολόγητος.
Αρχίζουμε από την τελευταία θέση του ευπαίδευτου συνήγορου του ενδιαφερόμενου μέρους. Πρέπει να υποδείξουμε ότι το κατάλληλο στάδιο για την έγερση ζητήματος που άπτεται της αιτιολόγησης των λόγων της έφεσης είναι εκείνο της προδικασίας (Βλ. Εφέσεων, Προδικασία, Περιγράμματα Αγορεύσεων, Περιορισμός του χρόνου Προφορικών Αγορεύσεων και Συνοπτική Διαδικασία για την Απόρριψη Προδήλως Αβάσιμων Εφέσεων, Διαδικαστικός Κανονισμός του 1996, Καν. 10(ιι)). Εφόσον κατά το στάδιο της προδικασίας δεν είχε τεθεί τέτοιο ζήτημα από το συνήγορο του ενδιαφερόμενου μέρους, δεν μπορεί αυτό να τίθεται κατά το στάδιο της ακρόασης της έφεσης.
Αναφορικά με την εισήγηση για έλλειψη έννομου συμφέροντος θεωρούμε ότι η απλή περίληψη του εφεσείοντα στον κατάλογο των συστηθέντων δεν τον αποστερεί του εννόμου συμφέροντος να προσβάλει την σύσταση εφόσο θεωρεί ότι αυτή πάσχει λόγω έλλειψης αιτιολογίας.
Η νομολογία μας έχει αναγνωρίσει ότι οι συστάσεις του Διευθυντή αποτελούν πρωτογενές, ουσιώδες και αυτοτελές στοιχείο κρίσεως (Βλ. Makrides v. Republic (1983) 3 C.L.R., 622, 632, Δημοκρατία ν. Χριστούδη, Α.Ε. 1636/21.6.96, Κέντα ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 1576/30.10.96, Δημοκρατία ν. Ψωμά, Α.Ε. 1979/17.10.97)
.Οι πρόνοιες του πιο πάνω άρθρου 35(4) του Νόμου έχουν αναβαθμίσει σημαντικά την αξία των συστάσεων. Το άρθρο αυτό σε αντίθεση με το προϊσχύσαν του - άρθρο 44(3) του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου 1967 (33/67) - απαιτεί αιτιολογημένες συστάσεις από το Διευθυντή.
Στην
Constantinou v. Republic (1984) 3 C.L.R. 498, 501 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε) υποδεικνύεται ότι η σημασία που αποδίδεται από το διοικητικό δίκαιο στις συστάσεις του Διευθυντή στοχεύει στο να διασφαλίσει ότι κατά τη διαδικασία της επιλογής η Ε.Δ.Υ. λαμβάνει καθοδήγηση από λειτουργό ο οποίος βρίσκεται στην καλύτερη θέση να περιγράψει τις αρετές που χρειάζονται για την επιτυχή εκτέλεση των καθηκόντων μιας θέσης. Τονίζεται, επίσης, ότι ο Διευθυντής βρίσκεται σε μοναδική θέση για να συμβουλεύσει την Ε.Δ.Υ. επί των ιδιοτήτων και της αξίας των υφισταμένων του (Βλ. και Ψωμά, πιο πάνω).΄Οπως υποδεικνύεται πιο πάνω η ανάγκη για αιτιολόγηση της σύστασης του Διευθυντή πηγάζει από τη ρητή επιταγή του πιο πάνω άρθρου 35(4). Στην Στυλιανού κ.α. ν. Χατζηκωνσταντίνου κ.α. (1994) 3 Α.Α.Δ. 387, 399, τονίζεται ότι σύσταση που απλώς αναπαράγει τα μετρήσιμα στοιχεία του φακέλου δεν μπορεί να λειτουργεί ως ανεξάρτητος δείκτης αξίας. Υποδεικνύεται, επίσης, ότι ο Προϊστάμενος του οικείου Τμήματος έχει τη δυνατότητα να εκτιμήσει τις ανάγκες της θέσης και η σημασία της σύστασης του έγκειται στο γεγονός ότι εμπεριέχει τη γνώμη του ως προς το ποιός από τους υποψήφιους είναι ο αξιότερος από την άποψη της συγκέντρωσης των ικανοτήτων και των ιδιοτήτων που απαιτούν τα καθήκοντα της θέσης.
Η πιο πάνω άποψη της Ολομέλειας ότι η απλή παραπομπή στα νομοθετημένα κριτήρια (αξία, προσόντα και αρχαιότητα) δεν ικανοποιεί την απαίτηση του άρθρου 35(4) για αιτιολογημένες συστάσεις έγινε δεκτή σε πολλές πρωτόδικες αποφάσεις (Βλ. ενδεικτικά Λοϊζίδης κ.α. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 1094/90 κ.α./21.12.92 - απόφαση Νικήτα, Δ., και Θεοκλήτου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 831/92/29.10.93 - απόφαση Κωνσταντινίδη, Δ.)
Στην Λοϊζίδης (πιο πάνω) το θέμα έχει τεθεί ως εξής:
"Ο νέος νόμος απέβλεψε στη δημιουργία πιό άξιας και αποτελεσματικής διοίκησης. Το άρθρο 35(4) ήλθε να ενισχύσει την αξιοκρατική επιλογή των δημοσίων υπαλλήλων με το να προνοήσει ρητά πως η σύσταση του Διευθυντή πρέπει να είναι αιτιολογημένη. Το άρθρο μνημονεύει τα στοιχεία των υπηρεσιακών εκθέσεων και των προσωπικών φακέλων ανάμεσα στους παράγοντες που επενεργούν στην απόφαση για προαγωγή
Στην Θεοκλήτου (πιο πάνω) το θέμα προσεγγίστηκε ως πιο κάτω:
"Η σύσταση εμπεριέχει εξ ορισμού την άποψη του Διευθυντή ως προς της υπεροχή του συστηνόμενου. Μόνη η σύνδεση της σύστασης προς τα τρία κριτήρια δεν προσθέτει οτιδήποτε. Δεν αποκαλύπτει τα πραγματικά δεδομένα που οδήγησαν στη διαμόρφωση της άποψης και δεν επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο."
Επικροτούμε τις πιο πάνω προσεγγίσεις. Λαμβάνουμε υπόψη την μοναδικότητα της θέσης στην οποία βρίσκεται ο Προϊστάμενος ενός Τμήματος να περιγράψει τις αρετές, ικανότητες και ιδιότητες που χρειάζονται για την επιτυχή εκτέλεση των καθηκόντων μιας θέσης. ΄Εχουμε την άποψη πως η απλή αναφορά στα πιο πάνω τρία θεσμοθετημένα κριτήρια δεν ικανοποιεί ποσώς την απαίτηση του άρθρου 34(5) του Νόμου για αιτιολογημένες συστάσεις. Η απαίτηση του Νόμου ικανοποιείται όταν η σύσταση περιέχει την άποψη του Διευθυντή για τις αρετές, ικανότητες και ιδιότητες που χρειάζονται για την επιτυχή εκτέλεση των καθηκόντων μιας θέσης και τα δεδομένα στη βάση των οποίων έχει διαμορφωθεί η άποψη ότι ο συστηνόμενος είναι ο αξιότερος από την άποψη της συγκέντρωσης των αρετών, ικανοτήτων και ιδιοτήτων που απαιτούν τα καθήκοντα της υπό πλήρωση θέσης (Βλ. Στυλιανού, πιο πάνω)
.Η επίδικη σύσταση δεν πληρεί τα πιο πάνω κριτήρια. Αποτελεί απλή αναπαραγωγή των νομοθετημένων κριτηρίων. Δεν ικανοποιεί την απαίτηση του Νόμου για αιτιολογημένη σύσταση και η περί του αντιθέτου κατάληξη του πρωτόδικου δικαστηρίου κρίνεται εσφαλμένη.
Αποτελεί σταθερή θέση της νομολογίας ότι εφόσο η αιτιολογία απαιτείται ρητώς από το Νόμο αυτή είναι απαραίτητο να υπάρχει εις το σώμα της πράξης και δεν μπορεί να αναπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 185 και 267 και Μιχ. Δ. Στασινόπουλου "Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων (Ανατύπωση 1982), σελ. 216). Ακολουθεί πως η κατάληξη του πρωτόδικου δικαστηρίου με την οποία κρίθηκε ότι η σύσταση ήταν αιτιολογημένη και λόγω της ενεργούς συμμετοχής του Διευθυντή στη διαδικασία προαγωγής είναι εσφαλμένη.
Εφόσο η σύσταση του Διευθυντή αποτελεί ανεξάρτητο και αυτοτελές στοιχείο κρίσεως αυτή αποτελεί και συστατικό στοιχείο της πράξης προαγωγής απαραίτητο για την τελείωση της. Στην απουσία έγκυρης αιτιολογίας η πράξη είναι ατελής, γεγονός που την αποστερεί νομικού κύρους. Η αιτιολόγηση της σύστασης αποτελεί ουσιώδη νομοθετικό τύπο για την κατάρτιση της πράξης προαγωγής, παρέκκλιση από τον οποίο καθιστά την πράξη άκυρη (Βλ. Αργύρη ν. Ε.Δ.Υ., Υποθ. 974/93/28.4.95 - απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε, και Στασινόπουλου, πιο πάνω, σελ. 216). Ακολουθεί πως η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί λόγω παράβασης ουσιώδους νομοθετικού τύπου.
Η έφεση επιτρέπεται. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της με έξοδα τόσο πρωτόδικα όσο και ενώπιον μας. Καμιά διαταγή για τα έξοδα του ενδιαφερόμενου μέρους.
Π.
Δ.
Δ.
Δ.
Δ.
/ΕΑΠ.