|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1997) 3 ΑΑΔ 221
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
< B>ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΕΦΕΣΗ ΑΡ. 1516
ΕΝΩΠΙΟΝ:
ΧΡΥΣΟΣΤΟΜΗ, ΝΙΚΗΤΑ, ΑΡΤΕΜΙΔΗ, ΝΙΚΟΛΑΙΔΗκαι ΚΡΟΝΙΔΗ Δ/στών
Μεταξύ -
PANAYIOTIS GEORGIOU (CATERING) LTD.
Εφεσείουσας/αιτήτριας
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
1. Υπουργικού Συμβουλίου
2. Υπουργού Οικονομικών
3. Επιτροπής Προσφορών
Εφεσίβλητων/καθών η αίτηση
--------------------------
Ημερομηνία:
12 Ιουνίου, 1997Για την εφεσείουσα: Γ. Τριανταφυλλίδης και Σπ. Ευαγγέλου
Για τους εφεσίβλητους: Ν. Νικολαΐδου, δικηγόρος της Δημοκρατίας
----------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Σόλων Νικήτας, Δ.: Τέλη του 1990 το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας προκήρυξε δημόσιο διαγωνισμό για την εκμίσθωση (με τη μορφή παροχής άδειας εκμετάλλευσης) της καφετερίας του κρατικού αερολιμένα Λάρνακας και των καταστημάτων δώρων του ιδίου αεροδρομίου καθώς και των καταστημάτων εκείνου της Πάφου. Προτού όμως ολοκληρωθούν οι διαδικασίες το Υπουργικό Συμβούλιο, με απόφαση του ημερ. 7/2/91, ματαίωσε το διαγωνισμό. Και ανέθεσε απευθείας τη διαχείριση των χώρων αυτών στην εταιρεία Louis Catering Ltd. Ακριβέστερα, παρέτεινε την ισχύ του υφιστάμενου, μεταξύ της εν λόγω εταιρείας και του δημοσίου, συμβολαίου, που είχε λήξει την 31/1/91, "για περίοδο 6 μηνών και πρόσθετους 6 μήνες αν η κατάσταση το επιβάλλει".
Θα με απασχολήσουν τα γεγονότα που μεσολάβησαν από το χρόνο προκήρυξης μέχρι την ακύρωση της δημοπρασίας. Το τέλος Δεκεμβρίου 1990 υποβλήθηκαν 4 προσφορές. Η εφεσείουσα είχε τη ψηλότερη. Πρόσφερε ετήσιο μίσθωμα £485.000. Η ενδιαφερόμενη εταιρεία υπέβαλε την αμέσως χαμηλότερη προσφορά για £481.100. Αυτή παραπονέθηκε, με επιστολή του δικηγόρου της ημερ. 4/1/91, ότι η προσφορά της αιτήτριας δεν ήταν, για διάφορους λόγους που ανέφερε, έγκυρη και ζήτησε κατακύρωση προς όφελος της. Ας σημειωθεί ότι καταγγελία άλλης εταιρείας αναφορικά με το κύρος των προσφορών δεν αφορούσε την αιτήτρια. Το θέμα παραπέμφθηκε για νομική συμβουλή, αλλά ο Γενικός Εισαγγελέας γνωμάτευσε ότι δεν υπήρχε πρόβλημα εγκυρότητας των δύο προσφορών.
Συστάθηκε Επιτροπή Αξιολόγησης των προσφορών. Στις 23/1/91 υπέβαλε την έκθεση της στο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών. Ο διευθυντής της εφεσείουσας, που είχε κατά καιρούς αναλάβει τη διαχείριση των καφετεριών του αερολιμένα Λάρνακας, κρίθηκε ως "απόλυτα συνεπής" στην τήρηση των υποχρεώσεων του και ότι οι υπηρεσίες που πρόσφερε ήταν "ικανοποιητικού επιπέδου". Στην ουσία έδωσε προτεραιότητα στην εταιρεία του. Και παρατήρησε ότι στην περίπτωση που, για οποιοδήποτε λόγο, δεν πετύχαινε να εξασφαλίσει τη μίσθωση η εφεσείουσα, θα μπορούσε να κατακυρωθεί η αμέσως χαμηλότερη προσφορά της ενδιαφερόμενης εταιρείας, που επίσης είχε εμπειρίες εκμετάλλευσης των ιδίων χώρων και που παρείχε τα εχέγγυα για την ικανοποιητική λειτουργία τους.
Την 1/2/91 το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών παρέπεμψε στην Υπουργική Επιτροπή Προσφορών το όλο ζήτημα ενόψει των επιπτώσεων που ενδεχόμενα θα είχαν τα γεγονότα, που διαδραματίζονταν κατά τον κρίσιμο χρόνο στον Περσικό Κόλπο, στην εκτέλεση της προσφοράς από τον επιτυχόντα προσφοροδότη. Το σχετικό δε πρακτικό αναφέρει επί λέξει: ".... δε θα ήταν δίκαιο να παραγνωρισθεί η πιο πάνω πρόνοια (σύμφωνα με την οποία το ενοίκιο του πρώτου έτους ήταν προκαθορισμένο σε £485.000) η οποία πιθανό να έχει καταστρεπτικές συνέπειες για τους προσφοροδότες .......". Και για τον πρόσθετο λόγο ότι το συνολικό ποσό της προσφοράς ξεπερνούσε το £1.000.000, γεγονός που μετέθετε την αρμοδιότητα κατακύρωσης, σύμφωνα με τον Καν. 19(β) των Κανονισμών Αποθηκών, στην παραπάνω Επιτροπή.
Είναι σημαντικό να λεχθεί ότι, σε συνάντηση που είχε ο κ. Π. Γεωργίου, διευθυντής της εφεσείουσας, με το Βοηθό Γενικό Λογιστή, για την οποία τηρήθηκαν και πρακτικά, φάνηκε ότι ο πρώτος ήταν ενήμερος των γεγονότων του Περσικού Κόλπου και των πιθανών αρνητικών συνεπειών τους. Περαιτέρω, προκύπτει σαφώς από το πρακτικό ότι η εφεσείουσα ήταν πρόθυμη, παρά το γεγονός ότι ήταν σε εξέλιξη τα γεγονότα στον Περσικό Κόλπο και ότι για τον πρώτο χρόνο της μίσθωσης δεν ίσχυε αναπροσαρμογή ενοικίου, να αναλάβει την εκμετάλλευση. Και να παράσχει ουσιαστική τραπεζική εγγύηση για την εκτέλεση του συμβολαίου. Ας σημειωθεί ότι, σύμφωνα με τα έγγραφα της προσφοράς, θα υπήρχε αυξομείωση του ενοικίου για τα υπόλοιπα τρία χρόνια που θα διαρκούσε η μίσθωση, η οποία συσχετίστηκε και με τις διακυμάνσεις της επιβατικής κίνησης των αεροδρομίων μας. Διατηρήθηκε ωστόσο ως βασικός δείκτης το ενοίκιο του πρώτου έτους, σύμφωνα με τους υπολογισμούς της παραγρ. 7 των όρων του Παραρτήματος V. Mε άλλα λόγια το ενοίκιο του πρώτου έτους ήταν καθοριστικό του ενοικίου για την υπόλοιπη περίοδο. Βλέπε μαθηματικό παράδειγμα στον Κατάλογο Α.
Της επίδικης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, για την οποία έχω κάμει λόγο στην αρχή, προηγήθηκε πρόταση από το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων. Θα πρέπει να αναφερθώ στο ουσιαστικό περιεχόμενο της γιατί σε αυτό βασίστηκε η απόφαση που οδήγησε την υπόθεση στο δικαστήριο. Κρίθηκε ότι αν κατακυρωνόταν η προσφορά θα υπήρχαν, λόγω των εξελίξεων στον Περσικό Κόλπο "οπωσδήποτε επιπτώσεις στον επιτυχόντα προσφοροδότη.... Θα δημιουργηθούν επίσης περιπλοκές στην εκτέλεση του σχετικού συμβολαίου, με συνέπεια να υποστεί επιπτώσεις και το Κράτος".
Η πρόταση προχωρεί σε εισήγηση, που έγινε όπως είδαμε παραπάνω αποδεκτή, για ακύρωση της διαδικασίας προσφορών για χάρη του δημοσίου συμφέροντος. Όπως ρητά αναφέρεται στην πρόταση "προς το συμφέρον του Κράτους και γενικότερα προς το δημόσιο συμφέρον". Και καταλήγει με την εισήγηση να εξουσιοδοτηθεί ο Υπουργός Συγκοινωνιών να διαπραγματευθεί με την ενδιαφερόμενη εταιρεία τους όρους παράτασης του συμβολαίου μέχρι ένα χρόνο, όπως και έγινε. Είναι απαραίτητο να λεχθεί ότι με βάση το συμβόλαιο το μίσθωμα για ένα χρόνο ήταν μόνο £306.000.
Στην πρωτόδικη δίκη τέθηκε και συζητήθηκε θέμα ύπαρξης δημοσίου συμφέροντος. Υποστηρίχθηκαν αντιθετικές απόψεις. Κατίσχυσε η θέση της Δημοκρατίας. Η πρωτόδικη απόφαση δέχθηκε ότι η ακύρωση ή ανάκληση της δημοπρασίας είχε ως στόχο την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος επιτεύχθηκε με την ενέργεια στην οποία προέβη το Υπουργικό Συμβούλιο. Το ουσιώδες μέρος της έχει ως εξής:
"Ευρίσκω ότι υπό τις περιστάσεις, έχοντας υπόψη τις παράλληλες επιπτώσεις που θα μπορούσε να έχει ο πόλεμος στον Κόλπο στην επιβατική κίνηση με τη μείωση των τελών και άλλες επιπλοκές στην εκτέλεση ενός συμβολαίου που ήταν άρρηκτα συνδεδεμένο με την επιβατική κίνηση στον αερολιμένα, ήταν μια εύλογα εφικτή ενέργεια εκ μέρους της αρμόδιας αρχής, ώστε να αναμένεται η αποκρυστάλλωση της διεθνούς καταστάσεως και η ομαλοποίηση στη ροή του τουρισμού στον τόπο μας, προτού εμπλακεί σε περιπέτειες με υπογραφή νέων συμβολαίων για εκμετάλλευση τουριστικών εγκαταστάσεων στους αερολιμένες. Δε νομίζω πως η απόφαση για ανάκληση ήταν αυθαίρετη, παράλογη, άδικη ή μη λογικά εφικτή υπό τις περιστάσεις."
Το δημόσιο συμφέρον είναι ένα από τα στοιχεία που απαρτίζουν την έννοια της νομιμότητας. Υπάρχει επομένως η δυνατότητα άσκησης δικαστικού ελέγχου. Η Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου "Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979 ΙΙ", στη σελ. 371 παρατηρεί:
"Εφ' όσον όμως, κατά τα ανωτέρω, το δημόσιον συμφέρον είναι στοιχείον της νομιμότητος της διοικητικής πράξεως είναι βέβαιος και αναμφίβολος ο έλεγχός του εκ μέρους του ακυρωτικού δικαστού."
Στη σελ. 373 η ίδια συγγραφέας αναπτύσσει την άποψη, με παραπομπές σε συγγράμματα και αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, ότι το βάρος απόδειξης για την ύπαρξη του παράγοντα αυτού σε συγκεκριμένη περίπτωση έχει η διοίκηση. Το θέμα πραγματεύεται σε συνδυασμό με την ανάγκη αιτιολόγησης της διοικητικής πράξης:
"..... οσάκις ο νόμος είτε ευθέως είτε εμμέσως, θέτει τον κανόνα του δημοσίου συμφέροντος ως προϋπόθεσιν της επιχειρήσεως ή του περιεχομένου της πράξεως, δεν θεωρείται ότι τούτο επαφίεται εις την ανεξέλεγκτον εκτίμησιν της Διοικήσεως ή ότι καλύπτεται η ύπαρξις του από το τεκμήριον της νομιμότητος, μετά την προσβολήν της πράξεως ενώπιον του δικαστού. Αλλ' αντί του τεκμηρίου υπέρ της Διοικήσεως, η Διοίκησις φέρει, εν προκειμένω, το βάρος της αποδείξεως υπάρξεως δημοσίου συμφέροντος. Η Διοίκησις δηλαδή, οφείλει να φανερώνη λεπτομερώς εις την αιτιολογίαν της πράξεως τους λόγους του επικαλουμένου δημοσίου συμφέροντος και δη εις την αιτιολογίαν των πράξεων της παρεμβατικής Διοικήσεως, διά των οποίων θίγονται συνήθως η ατομική ελευθερία, η ιδιοκτησία, η ισότης και αι οποίαι έχουν προφανώς εξαιρετικόν χαρακτήρα.
Εις αυτήν δε την περίπτωσιν, είναι φανερόν, ότι ο έλεγχος του δημοσίου συμφέροντος ανάγεται εις έλεγχον της αιτιολογίας της πράξεως, ήτοι της νομικής και πραγματικής βάσεως της πράξεως και ως εκ τούτου η έλλειψις του δημοσίου συμφέροντος δεν συνιστά επικουρικόν λόγον ακυρώσεως, αλλά κύριον και αποκλειστικόν. Ήτοι, συνιστά παράβασιν κατ' ουσίαν διατάξεως νόμου."
Η στάση που υιοθέτησε η νομολογία μας δεν αφίσταται των παραπάνω θέσεων. Αυτό προκύπτει από την υπόθεση Στεφανίδης & Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367. Το παρακάτω απόσπασμα στη σελ. 388 περιέχει τις βασικές κατευθύνσεις μας:
"Είναι καθιερωμένη αρχή ότι απλή επίκληση του δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί αιτιολογία. Αν πρόκειται η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος να προσφέρει στήριξη σε μια διοικητική ενέργεια θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκτά το απαραίτητο περιεχόμενο που θα αποκαλύπτει το συλλογισμό και θα επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο. Η εξειδίκευση του δημοσίου συμφέροντος επιβάλλεται από της πλευράς της προστασίας του ατομικού συμφέροντος του επηρεαζομένου (Βλέπε απόφαση Ολομέλειας στην Αναθεωρητική Έφεση αρ. 941 Νεόφυτος Παπαγεωργίου ν. Δημοκρατίας η απόφαση δόθηκε στις 10 Απριλίου 1990. Σχετικές επίσης είναι, η προσφυγή αρ. 263/93 Ανδρέας Σκαρπάρης ν. Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας η απόφαση δόθηκε στις 5 Μαρτίου 1993, όπως και η απόφαση της Ολομέλεας στην Αναθεωρητική Έφεση αρ. 800 Φωκάς ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 114.)"
Βλέπε επίσης απόφαση αρ. 116/89 G.D.L. Construction Ltd. v. Δημοκρατίας, ημερ. 25/4/90 και Περικλέους ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας (1993) 3 Α.Α.Δ. 579, 583-584. Θα προσθέταμε την παρατήρηση του Ι. Σαρμά "Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας" στη σελ. 498, που δείχνει τη σπουδαιότητα του δημοσίου συμφέροντος σαν παράγοντα νομιμότητας:
"Ο υπέρτατος σκοπός της διοικητικής δραστηριότητας είναι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή η υπηρεσία των γενικότερων συμφερόντων του λαού."
Στην προκείμενη περίπτωση η Επιτροπή Αξιολόγησης αναγνώρισε ότι η εφεσείουσα εταιρεία είχε την απαραίτητη εμπειρία να αναλάβει την εκμετάλλευση των παραπάνω χώρων του κρατικού αερολιμένα. Και ότι κατά το παρελθόν εκπλήρωσε ικανοποιητικά τις υποχρεώσεις που ανέλαβε. Και υπήρξε συνεργάσιμη. Ουσιαστικά η Επιτροπή εισηγήθηκε κατακύρωση στην εταιρεία αυτή. Επισημαίνεται για ακόμη μια φορά ότι η εφεσείουσα δήλωσε απερίφραστα την ετοιμότητα της να αναλάβει τη διαχείριση και προσφέρθηκε μάλιστα να παράσχει ουσιαστική τραπεζική εγγύηση για την τήρηση των υποχρεώσεων της.
Επισημαίνεται ακόμη ότι το δημόσιο συμφέρον ταυτίστηκε με τις οικονομικές επιπτώσεις αν ολοκληρωνόταν η διαδικασία. Όμως με την ματαίωση της δημοπρασίας και την απόφαση για συνέχιση του συμβολαίου με την εταιρεία Louis Catering Ltd., είναι κατάδηλο πως δεν εξυπηρετήθηκε το δημόσιο συμφέρον. Μπορεί μάλιστα να λεχθεί χωρίς καμιά υπερβολή πως η επίδικη απόφαση το αντιστρατεύθηκε. Κοντολογής, το δημόσιο έχασε το σεβαστό ποσό των £179.000, δηλαδή, τη διαφορά του ενοικίου που θα καταβαλλόταν τον πρώτο χρόνο, αν η προσφορά κατακυρωνόταν στην εφεσείουσα και του ποσού που εισπράχθηκε από την εταιρεία στην οποία ανατέθηκε, ουσιαστικά απευθείας, η διαχείριση. Άλλωστε η πρωταρχική έγνοια των καθών, όπως δείχνει το πρακτικό της 1/2/91 στο οποίο αναφέρθηκα, ήταν να μη υποστεί τις συνέπειες ο επιτυχών διαγωνισθείς. Το στοιχείο του δημοσίου συμφέροντος δεν υπήρχε. Ούτε δόθηκε ικανοποιητική ή νόμιμη αιτιολογία για την επίκληση του.
Παρά την κατάληξη όμως αυτή, θεωρώ ορθό να εξετάσω και τα άλλα σημεία που έθιξε ο δικηγόρος της εφεσείουσας για το καθένα από τα οποία τέθηκε ως υπόβαθρο χωριστός λόγος έφεσης. Πρώτον, ότι η Υπουργική Επιτροπή δεν τήρησε πρακτικό στη συνεδρίαση της κατά την οποία αποφασίστηκε η ανάκληση του διαγωνισμού. Και το συναφές με αυτό θέμα για έλλειψη αιτιολογίας της επίδικης απόφασης. Η διοίκηση αναμφίβολα οφείλει να συμμορφώνεται με την αρχή τήρησης πρακτικών για τη λήψη των αποφάσεων της: Βλέπε Medcon Construction & others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535, 543, προσφ. αρ. 551/87 Dome Investments Ltd. v. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας & άλλου, ημερ. 7/4/89 και Κωνσταντίνου ν. Συμβουλίου Αμπελουργικών Προϊόντων (1992) 3 Α.Α.Δ. 228.
Όμως στην προκείμενη περίπτωση η πρόταση προς το Υπουργικό Συμβούλιο ανέφερε ρητά ότι συνήλθε η Υπουργική Επιτροπή και περαιτέρω συνάγεται ποιά ήταν η απόφαση που πήρε και τους λόγους που την υπαγόρευσαν. Έτσι υπάρχουν τα δεδομένα για το δικαστικό έλεγχο, που όπως φάνηκε παραπάνω ήταν εφικτός. Θα ήταν όμως προτιμότερο να υπήρχε αυτοτελές πρακτικό.
Τέλος, ο κ. Τριανταφυλλίδης, επικαλούμενος τις αποφάσεις K.M.C. Motors v. Republic (1985) 3 C.L.R. 1235, Zachariades ν. Republic (1984) 3 C.L.R.1193 και το άρθρ. 29 του περί Ερμηνείας Νόμου, Κεφ. 1, εισηγήθηκε ότι το Υπουργικό Συμβούλιο επενέβη αναρμόδια για να ακυρώσει το διαγωνισμό. Την αρμοδιότητα, κατά την ίδια εισήγηση, την έχει το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας που τον προκήρυξε. Ούτε το επιχείρημα αυτό ευσταθεί. Ο όρος 15 των εγγράφων του διαγωνισμού προβλέπει ότι:
"The Grantor reserves the right to accept or reject any tender and to annul the tendering process and reject all tenders at any time prior to award of contract........................"
Ως "Grantor" αναφέρεται στο ίδιο έγγραφο "the Government of the Republic", που είναι το Υπουργικό Συμβούλιο (βλέπε τον όρο 1 του ιδίου εγγράφου των προσφορών).
Όμως για το λόγο που έχω αναφέρει ότι, δηλαδή, δε θεμελιώθηκε η ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος για την ενέργεια του Υπουργικού Συμβουλίου η επίδικη απόφαση ακυρώνεται. Με έξοδα της έφεσης εναντίον της Δημοκρατίας
Σ. Νικήτας,
Δ.
/Κασ
ΓΡΑΦΕΙΟ ΔΙΚΑΣΤΗ
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
11 Απριλίου, 1997
Αγ. Συνάδελφε,
Θέμα: Αναθεωρητικη Έφεση αρ. 1516
Σας αποστέλλω απόφαση για την παραπάνω έφεση και προτείνω να δοθεί στις 16/4/97. Παρακαλώ να έχω τις παρατηρήσεις σας.
Σ. Νικήτας,
Δ.
κ. Γ. Χρυσοστομή, Δ.
κ. Χρ. Αρτεμίδη, Δ.
κ. Φρ. Νικολαΐδη, Δ.
κ. Μ. Κρονίδη, Δ.
/Κασ