|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2014:D367
(Υπόθεση Aρ. 362/2012)
2 Ιουνίου, 2014
[ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ.]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ AΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ.
Μεταξύ:
ΜΑΡΙΑΣ ΚΟΥΤΣΟΥΔΗ,
Αιτήτριας,
- και -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΗΣΕΩΣ
ΕΠΑΡΧΙΑΚΟΥ ΓΡΑΦΕΙΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΛΑΡΝΑΚΑΣ,
Καθ΄ων η αίτηση.
______
Α.Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
----------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ.: Η αιτήτρια είναι ιδιοκτήτρια κτήματος στο χωριό Περβόλια, το οποίο απεφάσισε να διαχωρίσει σε οικόπεδα και προς τούτο κατέθεσε στις 28.11.2007 αίτηση στο Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως Λάρνακας (στο εξής το Τμήμα) για πολεοδομική άδεια.
Το Τμήμα, μετά από μεγάλη καθυστέρηση και δικαστικό ιστορικό, απεφάσισε στις 24.1.2012 να χορηγήσει στην αιτήτρια άδεια διαίρεσης του κτήματος της σε 15 οικόπεδα και 1 χωράφι, αντί των 40 οικοπέδων που ζητούσε.
Η αιτήτρια δεν ικανοποιήθηκε από την απόφαση και με την παρούσα προσφυγή αποβλέπει σε ακύρωση της ως παράνομης και προϊόν μεθοδευμένης καθυστέρησης για αλλότριο σκοπό, ενώ το Τμήμα με την ένσταση του υποστηρίζει την ορθότητα και νομιμότητα της απόφασης του.
Το πραγματικό πλαίσιο της υπόθεσης οριοθετείται από μη αμφισβητούμενα γεγονότα, τα οποία σε συντομία έχουν ως ακολούθως:-
Το Τμήμα επιβεβαίωσε τη λήψη της αίτησης αυθημερόν και πληροφόρησε την αιτήτρια ότι είχε στη διάθεση του τρεις μήνες για να εκδώσει την απόφαση του. Δεν το έπραξε όμως, καθότι το Κοινοτικό Συμβούλιο Περβολιών του γνωστοποίησε στις 13.12.2007 ότι το επίδικο κτήμα προορίζεται για ανέγερση δημοτικού σχολείου. Η ίδια πληροφόρηση του διαβιβάστηκε στη συνέχεια και από το Υπουργείο Παιδείας με επιστολή ημερ. 14.2.2008, με την οποία (το Υπουργείο) εισηγείτο στο Τμήμα να μην εκδώσει προς το παρόν την αιτηθείσα άδεια.
Στις 18.4.08 και 19.5.08, η αιτήτρια ζήτησε από το Τμήμα ενημέρωση για την τύχη της αίτησης της. Της απάντησαν στις 24.6.08 ότι η λήψη τελικής απόφασης ανεστάληκε καθότι μελετάτο η απαλλοτρίωση του κτήματος για ανέγερση σχολείου, γεγονός που την ώθησε να καταθέσει στις 27.6.2008 την προσφυγή υπ΄ αρ. 1008/08. Σ΄ αυτή πέτυχε να εκδοθεί δηλωτική απόφαση στις 30.6.2010, με την οποία κρίθηκε πως η παράλειψη και/ή άρνηση των καθ΄ων η αίτηση να αποφασίσουν την αίτηση της ήταν παράνομη και άκυρη και, περαιτέρω, εκδόθηκε και διάταγμα όπως οι καθ΄ ων εκτελέσουν ό,τι παραλείφθηκε.
Εκκρεμούσης της προαναφερθείσας προσφυγής, αντηλλάγησαν μεταξύ του Τμήματος, του Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Λευκωσίας και του Υπουργείου Παιδείας αριθμός επιστολών που αφορούσαν το ζήτημα της μελετούμενης απαλλοτρίωσης του κτήματος, καθώς και για καθοδήγηση του Τμήματος ως προς το χειρισμό της αίτησης της αιτήτριας που εκκρεμούσε ενώπιον του. Χωρίς όμως πρακτικά και άμεσα αποτελέσματα, αλλά 36 ημέρες μετά την έκδοση της ακυρωτικής απόφασης, στις 6.8.2010, δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας Γνωστοποίηση Απαλλοτρίωσης και Διάταγμα Επίταξης - Δ.Π.656 και Δ.Π.662 αντίστοιχα - μέρους του επίδικου κτήματος που προοριζόταν για την ανέγερση σχολείου και του οδικού δικτύου που θα το εξυπηρετούσε.
Δυόμιση μήνες μετά την δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των προαναφερθέντων Δ.Π., στις 20.10.10, η Νομική Υπηρεσία της Δημοκρατίας κοινοποίησε στο Τμήμα αντίγραφο της ακυρωτικής απόφασης στην προσφυγή 1008/08, τονίζοντας ότι το Τμήμα όφειλε να συμμορφωθεί με το ακυρωτικό αποτέλεσμα και να εκδώσει πάραυτα απόφαση επί του αιτήματος διαχωρισμού που υπέβαλε η Αιτήτρια στις 28.11.07. Συναφώς επέσυρε και την προσοχή του στο ότι το Δικαστήριο έκρινε πως «. δεν είναι δυνατό να γίνεται επίκληση της προοπτικής μελλοντικής ανάπτυξης ως νομιμοποιητικού παράγοντα για δέσμευση ακινήτου χωρίς την προηγούμενη απαλλοτρίωση ή άλλη νόμιμη αποστέρηση του».
Παρά την συμβουλή της Νομικής Υπηρεσίας, το Τμήμα δεν προχώρησε σε άμεση έκδοση της απόφασης του επί της αίτησης της αιτήτριας. Αντ΄ αυτού ανέμενε την δημοσίευση του διατάγματος απαλλοτρίωσης και αφού αυτό δημοσιεύτηκε στις 22.7.11 - με αρ. 676 - προχώρησε στη μελέτη της αίτησης με βάση το άρθρο 26(1) του Περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 (Ν.90/72 όπως τροποποιήθηκε) και ετοίμασε νέο σχέδιο διαίρεσης του επίδικου κτήματος σε 15 οικόπεδα και 1 χωράφι, το οποίο απέστειλε στην αιτήτρια με επιστολή ημερ. 15.11.11 για υιοθέτηση. Διευκρινίζεται επί του προκειμένου ότι το χωράφι αφορούσε την έκταση που προοριζόταν για ανέγερση σχολείου και την κατασκευή του οδικού δικτύου.
Όπως γίνεται αντιληπτό η αιτήτρια απέρριψε το σχέδιο, αλλά το Τμήμα προχώρησε και στις 24.1.12 έκδωσε πολεοδομική άδεια για 15 οικόπεδα και 1 χωράφι, που αποτελεί και την προσβαλλόμενη με την παρούσα προσφυγή απόφαση.
Τέλος, προς ολοκλήρωση του πραγματικού πλαισίου της υπόθεσης, σημειώνεται ότι στις 4.9.12 το διάταγμα απαλλοτρίωσης με αρ. 676, το οποίο αποτέλεσε και τη νομική βάση της προσβαλλόμενης απόφασης, ανακλήθηκε και σε σχέση με τα διατάγματα επίταξης και απαλλοτρίωσης εκκρεμούν οι προσφυγές της αιτήτριας υπ΄ αρ. 1088/11 και 1089/11.
Οι διάδικοι προώθησαν τις θέσεις τους, υπέρ ή εναντίον της προσφυγής, με αγορεύσεις. Τις έχω μελετήσει με προσοχή και όπως προκύπτει από τις αγορεύσεις των ευπαιδεύτων συνηγόρων της αιτήτριας, η τύχη της προσφυγής συναρτάται από τη δικαστική κρίση στους τρεις ακυρωτικούς λόγους που προώθησαν. Δηλαδή, κατά πόσο η προσβαλλόμενη πράξη (α) παραβιάζει τις αρχές της καλής πίστης, της χρηστής διοίκησης και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη, (β) οφείλεται σε αλλότριους σκοπούς της διοίκησης και (γ) παραβιάζει τα άρθρα 23, 25, 26 και 27 του Συντάγματος.
Αναφορικά με τον υπό (α) - ανωτέρω - ακυρωτικό λόγο, είναι θέση της αιτήτριας ότι η μεγάλη καθυστέρηση που παρατηρήθηκε στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης (τέσσερα χρόνια και δύο μήνες) παραβιάζει το περί δικαίου αίσθημα και βρίσκεται σε πλήρη αντίθεση με τις πρόνοιες του άρθρου 50 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(1)/99). Αντί οι καθ΄ ων η αίτηση, υποστήριξε, να συμμορφωθούν με το πραγματικό και νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο που υποβλήθηκε η αίτηση, τότε δηλαδή που δεν υπήρχαν διατάγματα επίταξης και απαλλοτρίωσης, ήρθαν μετά από χρόνια να απορρίψουν την αίτηση, αφού στο μεταξύ δημοσιεύθηκε στις 22.7.2011 το σχετικό διάταγμα απαλλοτρίωσης το οποίο, όμως, ανακλήθηκε στις 4.9.12. Η πιο πάνω στάση, τονίστηκε, κάθε άλλο παρά καλόπιστη είναι.
Από την άλλη οι καθ΄ ων η αίτηση, αντικρούοντας τις πιο πάνω θέσεις, υποστήριξαν ότι κατά το χρόνο έκδοσης της επίδικης πράξης ίσχυε ένα καθόλα έγκυρο και νόμιμο διάταγμα απαλλοτρίωσης, το οποίο εκδόθηκε από το Υπουργείο Παιδείας και δέσμευε την ιδιοκτησία της αιτήτριας και ως εκ τούτου δεν μπορούσε να αγνοηθεί. Με αυτό το δεδομένο, επεσήμαναν, ήταν υποχρεωμένοι στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας να σεβαστούν τις έγκυρες και νόμιμα εκδοθείσες διοικητικές πράξεις του εν λόγω Υπουργείου και αυτό έπραξαν. Κατά συνέπεια η απόφαση τους ήταν καθόλα ορθή και νόμιμη.
Εξέτασα τις εκατέρωθεν θέσεις και επιχειρήματα επί του υπό συζήτηση ακυρωτικού λόγου και, κατά τη γνώμη μου, η παρούσα υπόθεση είναι μια καθαρή περίπτωση κατά την οποία η διοίκηση ενήργησε με πλήρη έλλειψη καλής πίστης και ενάντια στις αρχές της χρηστής διοίκησης. Συγκεκριμένα:-
Το άρθρο 50[1] που επικαλέστηκε η αιτήτρια καθώς και το άρθρο 51[2] του Ν.158(1)/99 κωδικοποιούν τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της καλής πίστης, οι οποίες κατά πάγια νομολογία αποτελούν στοιχείο της αμεροληψίας που πρέπει να χαρακτηρίζει κάθε πράξη της διοίκησης (Βλ. Tasmi Trading v. Republic (1988) 3 C.L.R. 782, Tamassos Tobacco Suppliers and Co. v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, Δημοκρατία v. Ιερωνυμίδη (1996) 3 A.A.Δ. 286, Γεωργιάδης ν. Α.Η.Κ. (1996) 3 Α.Α.Δ. 249, Καμένος ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 25, και Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 3η Έκδοση, 1992 του Δ. Π. Δαγτόγλου, παρ. 387, 388 και 389[3]).
Στην προκείμενη περίπτωση η αιτήτρια υπέβαλε την αίτησή της στις 28.11.2007 και λόγω της καθυστέρησης εκ μέρους του Τμήματος να αποφασίσει επί του αιτήματος της, αναγκάστηκε στις 27.6.2008 να καταχωρήσει την προσφυγή 1008/2008. Παρόλο δε που εκδόθηκε ακυρωτική απόφαση στην προσφυγή της, ως και διάταγμα για άμεση απόφαση επί του αιτήματος της, εντούτοις το Τμήμα ανέμενε να περάσουν ακόμη 2 χρόνια ώστε να ολοκληρωθεί η διαδικασία απαλλοτρίωσης για να αποφασίσει επί του αιτήματος. Και αυτό παρά το γεγονός ότι η Νομική Υπηρεσία το είχε καλέσει από τον Οκτώβρη του 2010 να εκδώσει άμεσα απόφαση στην αίτηση της αιτήτριας και του καθιστούσε σαφές ότι με την ακυρωτική απόφαση στην προσφυγή 1008/2008 τονίστηκε ότι «. δεν ήταν δυνατό να γίνεται επίκληση της προοπτικής μελλοντικής ανάπτυξης ως νομιμοποιητικού παράγοντα για δέσμευση ακινήτου χωρίς την προηγούμενη απαλλοτρίωση ή άλλη νόμιμη αποστέρηση του». Υπό το φως των γεγονότων αυτών κρίνω ότι το Τμήμα παραβίασε έκδηλα τις προαναφερθείσες αρχές καθότι ενήργησε με ασυνέπεια και κατά παραγνώριση των όσων αποφασίστηκαν στην προσφυγή 1008/07, με αποτέλεσμα να προσβληθεί η εμπιστοσύνη του ιδιώτη - της αιτήτριας δηλαδή - απέναντί του.
Ενόψει των πιο πάνω η προσφυγή επιτυγχάνει, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστούν οι περαιτέρω προβληθέντες ακυρωτικοί λόγοι. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται και επιδικάζονται υπέρ της αιτήτριας και εναντίον των καθ΄ ων η αίτηση €1.500 έξοδα πλέον ΦΠΑ.
Μ. ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ.
/κβπ
[1] «50. Οι αρχές της χρηστής διοίκησης επιβάλλουν στα διοικητικά όργανα, κατά την άσκηση της διακριτικής τους εξουσίας, να ενεργούν σύμφωνα με το περί δικαίου αίσθημα, ώστε κατά την εφαρμογή των σχετικών νομοθετικών διατάξεων σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση να αποφεύγονται ανεπιεικείς και άδικες λύσεις.
[2] 51.-(1) Η διοίκηση δεν επιτρέπεται να ενεργεί με τρόπο ασυνεπή, αντιφατικό ή κακόπιστο, ώστε να εξαπατά ή να ταλαιπωρεί χωρίς λόγο το διοικούμενο.
(2) Η διοίκηση δε δικαιούται, επικαλούμενη τις ίδιες της τις παραλείψεις για τις οποίες δεν είναι υπαίτιος ο διοικούμενος, να αγνοεί μια ευνοϊκή γι' αυτόν κατάσταση η οποία έχει διαρκέσει αρκετό χρόνο και να αρνείται την υπέρ του διοικούμενου συναγωγή των ωφελημάτων και των νόμιμων συνεπειών που προκύπτουν από την κατάσταση αυτή.
(3) Δεν είναι επιτρεπτό στη διοίκηση να αίρει εκ των υστέρων, σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, κίνητρα που προέβλεψε ο νόμος ή που η ίδια έθεσε, για να προσελκύσει ορισμένη συμπεριφορά των διοικούμενων.
(4) Δεν είναι επιτρεπτό διοικητικές πράξεις να αντίκεινται σε παραστάσεις ή πληροφορίες των αρμοδίων αρχών ή σε πληροφορίες, τη χορήγηση των οποίων προβλέπει ο νόμος, εφόσον οι παραστάσεις και οι πληροφορίες είναι σύμφωνες με το νόμο.»
[3] «387. Από την αρχή της καλής πίστεως προκύπτει ότι (όπως ο ιδιώτης έτσι και) η διοίκηση δεν δικαιούται να εκμεταλλευθεί ή, ακόμη λιγότερο, να δημιουργήσει καταστάσεις πλάνης, απάτης ή απειλής. Το Συμβούλιο της Επικρατείας εφαρμόζει μάλιστα στην διοίκηση την λεγόμενη αρχή του estoppel (χωρίς βέβαια να την αναφέρει ρητώς), όταν δέχεται ότι η διοίκηση δεν δικαιούται, επικαλούμενη τις ίδιες της παραλείψεις, για τις οποίες δεν είναι υπαίτιος ο ιδιώτης, να αγνοεί μια ευνοϊκή γι' αυτόν πραγματική κατάσταση, δημιουργημένη από πολύ χρόνο, και να αρνείται την υπέρ του ιδιώτη συναγωγή των ωφελημάτων και των νόμιμων συνεπειών που προκύπτουν από την κατάσταση αυτή.
388. Συγγενής είναι η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη. Η διοίκηση παραβαίνει την αρχή της καλής πίστεως προπάντων όταν ενεργεί κατά τρόπο αντίθετο προς την δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του ιδιώτη. Η εμπιστοσύνη του ιδιώτη στην καλή πίστη, ειλικρίνεια και συνέπεια της διοικήσεως είναι αναγκαία για την λειτουργία κάθε δημοκρατικής πολιτείας. Σε ένα κοινωνικό κράτος, όπου το μεγαλύτερο μέρος της οικονομικής και σημαντικό ποσοστό της κοινωνικής ζωής ρυθμίζεται, εξαρτάται ή, εν πάση περιπτώσει, θίγεται από την παροχική και ρυθμιστική κυρίως διοίκηση, ένα minimum εμπιστοσύνης του ιδιώτη είναι sine qua non. Η επιδίωξη του δημόσιου συμφέροντος δεν επιδέχεται βέβαια ως κανόνα συμβατικές ή ημισυμβατικές δεσμεύσεις της διοικήσεως, όπως εκείνες στις οποίες αρχικώς αναφερόταν η αρχή της καλής πίστεως ο βασικός τρόπος ενέργειας της διοικήσεως παραμένει λοιπόν κατ' ανάγκη μονομερής. Η επιδίωξη του δημόσιου συμφέροντος στους διαρκώς μεταβαλλόμενους και διεθνώς επηρεαζόμενους όρους της οικονομικής κυρίως ζωής επιβάλλει την ευελιξία, προσαρμοστικότητα και δυνατότητα της διοικήσεως να μεταβάλει -πορεία, όπου το κρίνει αναγκαίο.
389. Αλλά και οι αλλαγές αυτές δεν πρέπει να αποτελούν εκδήλωση ασυνέπειας ή αυθαιρεσίας. Η διοίκηση διέπεται βασικά από την αρχή συνεπούς συμπεριφοράς. Η ασυνεπής, αντιφατική συμπεριφορά της διοικήσεως (venire contra factum proprium) προσβάλλει την δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του ιδιώτη απέναντι της και μπορεί να συνεπάγεται την παρανομία της διοικητικής πράξεως. Συγκεκριμένα, κακόπιστη είναι η συμπεριφορά της διοικήσεως, όταν αίρει εκ των υστέρων στην συγκεκριμένη περίπτωση κίνητρα που πρόβλεψε ο νόμος για να προσελκύσει ορισμένη συμπεριφορά του ιδιώτη (συχνά στην νομοθεσία επενδύσεων ή εισαγωγής ξένου συναλλάγματος) ή όταν αντίκειται σε υποσχέσεις ή 'δεσμευτικές' ή 'επίσημες' πληροφορίες των αρμόδιων αρχών ή πληροφορίες, την χορήγηση των οποίων προβλέπει ο νόμος (αν όχι απλές πληροφορίες χωρίς δέσμευση).»