|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 76/2013)
12 Μαρτίου, 2013
[ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΚΟΥΚΛΙΩΝ,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΔΙΑ ΤΟΥ
ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ΄ων η αίτηση.
_______________
Αίτηση ημερ. 16.1.2013, για έκδοση διατάγματος για αναστολή εκτέλεσης της απόφασης
Ηλ. Νικολάου (κα), για τους Αιτητές.
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.: Στις 22.10.2012, το Κοινοτικό Συμβούλιο Κουκλιών, εδώ αιτητές, έκριναν ότι ο Γραμματέας του Κοινοτικού Συμβουλίου είχε καταστεί έκπτωτος της θέσεώς του, δυνάμει των προνοιών του άρθρου 56 του περί Κοινοτήτων Νόμου. Εναντίον της απόφασης του Κοινοτικού Συμβουλίου ο Γραμματέας καταχώρισε προσφυγή η οποία ήταν ορισμένη ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου στις 7.3.2013.
Ο ΄Επαρχος Πάφου στις 6.11.2012, απέστειλε σχετική επιστολή προς το Συμβούλιο, ενημερώνοντάς το, ότι η απόφαση που λήφθηκε ήταν παράτυπη, εφ΄ όσον δεν ακολουθήθηκαν οι νενομισμένες διαδικασίες όπως αυτές προνοούνται στον περί Κοινοτήτων Νόμο, Ν.86(Ι)/1999, όπως τροποποιήθηκε, και στους περί Κοινοτικής Υπηρεσίας Κανονισμούς του Κοινοτικού Συμβουλίου Σωτήρας, τους οποίους το Κοινοτικό Συμβούλιο Κουκλιών έχει υιοθετήσει και αξίωνε, όπως ισχυρίζονται οι αιτητές, την ανάκληση της απόφασης του Συμβουλίου σε σχέση με τον εν λόγω Γραμματέα. Εναντίον της απόφασης αυτής το Κοινοτικό Συμβούλιο προσέφυγε στο Ανώτατο Δικαστήριο: προσφυγή αρ. 1943/12, η οποία επίσης ήταν ορισμένη στις 6.2.2013.
Στις 17.12.2012, ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών με επιστολή του προς το Κοινοτικό Συμβούλιο, αξίωσε την ανάκληση της απόφασης και την επαναφορά του Γραμματέα στη θέση του, διαφορετικά η Υπουργός Εσωτερικών, ενεργώντας σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 45 του Νόμου, θα διορίσει τον ΄Επαρχο Πάφου, αρμόδιο για την εκτέλεση ή την εφαρμογή των πιο πάνω και το Συμβούλιο θα επιβαρυνθεί με τα αναγκαία για το σκοπό αυτό έξοδα.
Εναντίον της πιο πάνω απόφασης των καθ΄ ων η αίτηση, καταχωρίστηκε η παρούσα προσφυγή.
Με την υπό κρίση αίτηση οι αιτητές επιδιώκουν την αναστολή εκτέλεσης της πιο πάνω απόφασης, προβάλλοντας ότι αν δεν δοθεί το αιτούμενο διάταγμα, ενδεχόμενη ανάκληση της απόφασης του Κοινοτικού Συμβουλίου από τον ΄Επαρχο, θα προκαταβάλει την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου, καθιστώντας τη διαδικασία ατελέσφορη, μιας και δεν θα είναι δυνατόν να αποδοθεί δικαιοσύνη σε μεταγενέστερο στάδιο. Είναι περαιτέρω η θέση τους, ότι η απόφαση του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών είναι εκδήλως παράνομη: πρόκειται για άσκηση εξουσίας που δεν έχει και/ή ενεργεί καθ΄ υπέρβαση εξουσίας, κατά τρόπον ώστε κάτω από τις συγκεκριμένες περιστάσεις της υπόθεσης να ισοδυναμεί με κατάχρηση.
Σημειώνεται ότι η παρούσα αίτηση καταχωρίστηκε ως αίτηση διά κλήσεως. Η άλλη πλευρά καταχώρισε ένσταση προβάλλοντας τα ακόλουθα: (α) δεν συντρέχει οποιοσδήποτε λόγος ή επείγουσα ανάγκη που να δικαιολογεί την έκδοση του αιτουμένου προσωρινού διατάγματος. (β) Δεν υπάρχει έκδηλη ή οποιασδήποτε άλλης μορφής παρανομία της προσβαλλόμενης με την αίτηση ακυρώσεως επιστολή. Τα όσα καταγράφονται εκεί συνιστούν παραίνεση του Υπουργείου Εσωτερικών προς τους αιτητές για τήρηση της αρχής της νομιμότητας. (γ) Η απόφαση της οποίας επιζητείται αναστολή, με την οποία το Κοινοτικό Συμβούλιο καλείται να συμμορφωθεί με το νόμο, δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη. Το ζήτημα εκφεύγει των εξουσιών του Ανωτάτου Δικαστηρίου και παραχώρηση της αναστολής θα ισοδυναμεί με αναστολή εξαγγελλόμενης πράξης της διοίκησης, πράγμα ανεπίτρεπτο στο πλαίσιο της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου. (δ) Οι λόγοι στους οποίους το Συμβούλιο στηρίζει την αίτησή του, πέραν του ότι δεν δικαιολογούν την έκδοση του αιτουμένου διατάγματος, αποτελούν λόγους που άπτονται άμεσα της ουσίας της προσφυγής, και ως εκ τούτου δεν μπορούν να κριθούν στο παρόν στάδιο. (ε) Οι αιτητές έχουν παραβιάσει την αρχή που επιβάλλει την αποκάλυψη όλων του ουσιαστικών γεγονότων.
Η προσφερόμενη στο Δικαστήριο δυνατότητα έκδοσης προσωρινών διαταγμάτων/διαταγμάτων αναστολής εκτελέσεως, όπως η περίπτωση υπό κρίση, μέχρι την εκδίκαση και αποπεράτωση της προσφυγής, θεμελιώνεται στον Καν. 13 των Διαδικαστικών Κανονισμών του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου του 1962. Η παροχή τέτοιας εξουσίας τελεί κάτω από τις προϋποθέσεις τις οποίες με σαφήνεια καθόρισε η νομολογία (Αντωνίου ν. Συμβουλίου Κεντρικού Σφαγείου Κοφίνου (2001) 3 Α.Α.Δ. 164, 167). Οι δύο αυτές προϋποθέσεις δεν είναι απαραίτητο να συντρέχουν. Η ικανοποίηση οποιασδήποτε από αυτές είναι αρκετή για να ενεργοποιήσει θετικά για τον αιτητή την εξουσία του Δικαστηρίου. Μία από τις προϋποθέσεις είναι η έκδηλη παρανομία της πράξης και η άλλη, η πρόκληση ανεπανόρθωτης ζημιάς, νοουμένου ότι δεν δημιουργούνται ανυπέρβλητα εμπόδια στη διοίκηση, οπότε λόγοι δημοσίου συμφέροντος επενεργούν ανασταλτικά στην έκδοση του προσωρινού διατάγματος (Moyo and Another v. The Republic (1988) 3 C.L.R. 1203).
Η δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου ασκείται με φειδώ και μόνο όταν στοιχειοθετηθούν ένα από τα πιο πάνω απαραίτητα στοιχεία, το Δικαστήριο προχωρεί να εξετάσει την παροχή της θεραπείας. Στην υπόθεση Frangos αnd Others v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 53, 57 αναφέρεται:
«για να ενεργήσει το Δικαστήριο, η παρανομία πρέπει να είναι προδήλως αναγνωρίσιμη χωρίς να απαιτείται διερεύνηση των αμφισβητούμενων γεγονότων.» (σε μετάφραση).
Όπως έχει τονιστεί και στην εν λόγω απόφαση, αν και το τι αποτελεί έκδηλη παρανομία δεν έχει εξαντλητικά οριστεί, φαίνεται ότι συνεπάγεται καθαρή παραβίαση της διαδικασίας που προβλέπεται από το Νόμο, ή αδιαμφισβήτητη περιφρόνηση των θεμελιωδών αρχών του διοικητικού δικαίου.
Ως προς τα όρια της έννοιας «έκδηλη παρανομία», σχετική είναι η Α.ΤΗ.Κ. ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 248, όπου επιβεβαιώθηκαν οι αρχές της νομολογίας με παράθεση αποσπάσματος από την απόφαση Λοϊζίδης ν. Υπουργού Εξωτερικών (1995) 3 Α.Α.Δ. 233. ΄Εκδηλη παρανομία ορίστηκε στην πιο πάνω απόφαση, εκείνη «που αν δεν αναδύεται αυτόματα ανακύπτει κατόπιν αναλογισμού ως προς τις επιπτώσεις στοιχείων ενυπαρχόντων στο διαθέσιμο υλικό εφόσον βέβαια ό,τι απορρέει παραμένει αντικειμενικά αναντίλεκτο και μη υποκείμενο σε στάθμιση για έκφραση κρίσης». Όπως αναφέρθηκε στην υπόθεση Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς Κύπρου ν. Marfin Popular Bank Public Co. Ltd. (2007) 3 Α.Α.Δ. 32:
«Η εξαιρετική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου για έκδοση προσωρινού διατάγματος όπως είναι πάγια νομολογημένο, αναλαμβάνεται μόνο εφόσον διαπιστώνεται πως η προσβαλλόμενη διοικητική απόφαση είναι έκδηλα παράνομη ή εφόσον, στο πλαίσιο του συνόλου των δεδομένων, δικαιολογείται να εκδοθεί ενόψει επαπειλούμενης, εξ αιτίας της, ανεπανόρθωτης βλάβης.».
Όπως τονίστηκε στην υπόθεση Marfin, ανωτέρω, τα στενά πλαίσια της ενδιάμεσης διαδικασίας που προβλέπει ο Καν. 13, δεν προσφέρονται για σκοπούς επίλυσης της ουσίας της διαφοράς ή των νομικών ζητημάτων που εγείρονται. Η επίλυση νομικών ζητημάτων στο στάδιο της διαδικασίας για χορήγηση προσωρινού διατάγματος, αποτελεί σοβαρή επέμβαση στην πορεία της δίκης και στα επίδικα θέματα, τα οποία θα εξεταστούν από τον εκδικάζοντα Δικαστή (Οικονομίδης ν. Δημοκρατίας (1982) 3 Α.Α.Δ. 837).
Μέσα σ΄ αυτές τις παραμέτρους το Δικαστήριο θα πρέπει να κινηθεί για να διαπιστώσει αν πράγματι υπάρχει ανεπανόρθωτη ζημιά. Η κατ΄ ισχυρισμόν ζημιά, όπως αναφέρεται στη Sofocleous v. Republic (1971) 3 A.A.Δ. 345, που θα προκύψει από την επικείμενη εκτέλεση της επίδικης διοικητικής πράξης, πρέπει να εξειδικεύεται στην αίτηση με συγκεκριμένο τρόπο. Εκεί όπου προβάλλονται ασαφείς ισχυρισμοί για τη ζημιά, καθιστώντας έτσι δύσκολη την αξιολόγησή της, το Δικαστήριο γι΄ αυτό και μόνο το λόγο μπορεί να αρνηθεί την παροχή προσωρινής θεραπείας.
Στην υπό εξέταση περίπτωση, ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών, ενήργησε μέσα στο πλαίσιο που του παρέχει το άρθρο 45 του περί Κοινοτήτων Νόμου:
«Παράλειψη εκτέλεσης καθήκοντος που επιβάλλεται από τον παρόντα Νόμο.
45. Σε περίπτωση κατά την οποία ο κοινοτάρχης και το Συμβούλιο παραλείπουν να εκτελέσουν οποιοδήποτε επιβαλλόμενο από τον παρόντα Νόμο καθήκον ή να εφαρμόσουν οποιαδήποτε διάταξή του, ο Υπουργός δύναται να καλέσει τον κοινοτάρχη και το Συμβούλιο να εκτελέσουν μέσα σε εύλογη προθεσμία το καθήκον αυτό ή να προβούν στην εφαρμογή της διάταξης του παρόντος Νόμο. Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης, ο Υπουργός έχει την εξουσία να διατάξει τον ΄Επαρχο αρμόδιο για την εκτέλεση ή την εφαρμογή των πιο πάνω και το Συμβούλιο επιβαρύνεται με τα αναγκαία για το σκοπό αυτό έξοδα.».
Η θέση του Υπουργείου Εσωτερικών, όπως εκφράστηκε μέσα από την επιστολή ημερ. 6.11.2011 και με την επιστολή ημερ. 17.12.2012, που εμπεριέχει, κατά τους αιτητές, την προσβαλλόμενη με την προσφυγή απόφαση, επικαλείται ότι η απόλυση του Γενικού Γραμματέα έγινε κατά παράβαση των διαδικαστικών κανονισμών και της διαδικασίας του μέρους (Ι) του Α Πίνακα του Νόμου. Ουσιαστικώς με την προσβαλλόμενη πράξη, οι καθ΄ων η αίτηση καλούν το Συμβούλιο να εκτελέσει το καθήκον του ανακαλώντας την προσβαλλόμενη απόφαση.
Οι αιτητές αντιπαραβάλλουν τη θέση ότι τηρήθηκαν οι νόμιμες διαδικασίες: ο Γραμματέας ακούστηκε και τηρήθηκαν όλα τα υπό του Νόμου προβλεπόμενα στη διαδικασία που προηγήθηκε της απόλυσής του.
Προέχει λοιπόν να εξεταστεί ο λόγος ένστασης απουσίας εκτελεστής διοικητικής πράξης, όπως καταγράφεται στην ένσταση, η οποία καταχωρίστηκε στα πλαίσια της προσφυγής υπό μορφή προδικαστικής ένστασης: το αιτούν Κοινοτικό Συμβούλιο δεν δύναται να προωθήσει την παρούσα αίτηση ακυρώσεως καθότι με αυτήν δεν προσβάλλεται εκτελεστή διοικητική πράξη. Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης το ζήτημα τελειώνει εδώ.
Η ευπαίδευτη συνήγορος των αιτητών αντιπαραβάλλει ότι ο ισχυρισμός ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποτελεί εκτελεστή πράξη και είναι συμβουλετικού χαρακτήρα, αντιστρατεύεται το ίδιο το κείμενο της απόφασης όπως αυτή έχει γνωστοποιηθεί στο Κοινοτικό Συμβούλιο. Στο εν λόγω κείμενο διαπιστώθηκε κατ΄ αρχήν, είναι η θέση της, ότι το Συμβούλιο ενήργησε έξω από τα πλαίσια της δικαιοδοσίας του και καλείται να αποκαταστήσει τη νομιμότητα. Τάσσεται προς τούτο προθεσμία μετά την εκπνοή της οποίας ο Υπουργός θα ενεργήσει γι΄ αυτό, επιβαρύνοντας προσωπικά τα μέλη του Υπουργικού Συμβουλίου με έξοδα. Πρόκειται λοιπόν για οριστική απόφαση μη επιδεχόμενη συζήτησης ή αμφισβήτησης ως προς τα διατασσόμενα. Επικαλείται δε την υπόθεση Στεφανίδης ν. Δήμου ΄Εγκωμης (1994) 3 Α.Α.Δ. 49, όπου αναφέρεται ότι κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων.
Στην Marfin Popular Bank Public Co Ltd v. Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, Α.Ε. 17/2009, ημερ. 1.12.2011, κρίθηκε ότι η επιβολή τέλους εκ μέρους του Εφόρου Εταιρειών και Επίσημου Παραλήπτη ήταν εξ απόψεως απόφασης, πλήρης και σαφής, επιφέροντας τη γένεση υποχρέωσης της εφεσείουσας να καταβάλει το οφειλόμενο. Κρίθηκε εκεί ότι:
«Η παραγωγή εννόμου αποτελέσματος που επιβάλλει υποχρέωση στο διοικούμενο και η οποία δύναται να τύχει εφαρμογής διά νόμιμου εξαναγκασμού από τη διοίκηση, αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα εκτελεστής διοικητικής πράξης. (Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26 και Γιασεμίδου ν. Δημοτικού Συμβουλίου Στροβόλου κ.α. (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 357)
Στην ίδια απόφαση, ο Ναθαναήλ, Δ., εξετάζοντας τα χαρακτηριστικά της εκτελεστής διοικητικής πράξης, αναφέρει τα ακόλουθα:
«Στην απόφαση της Ολομέλειας P.A. College v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 187, λέχθηκε ότι για να είναι εκτελεστή η απόφαση της διοίκησης, η παραγωγή των εννόμων αποτελεσμάτων ως προς τα δικαιώματα, αλλά και τις υποχρεώσεις των διοικουμένων, πρέπει να είναι άμεση και να μην πιθανολογείται απλώς στο μέλλον, ενώ στον Π.Δ. Δαγτόγλου: «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», 5η έκδ. σελ. 289 παρ. 538, αναφέρεται ότι διοικητική είναι η πράξη εκείνη που αναπτύσσει άμεση νομική ισχύ, δεσμεύουσα τον αποδέκτη της, χωρίς να παρίσταται ανάγκη μεσολαβητικής πράξης άλλου οργάνου.
...............................».
Στην επίδικη επιστολή του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών ημερ. 17.12.2012, γίνεται αναφορά σε εφαρμοστέες νομοθετικές πρόνοιες, υποβάλλεται παράκληση συμμόρφωσης και η παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων ανάγεται στο μέλλον. Τέλος παρίσταται η ανάγκη μεσολαβητικής πράξης άλλου οργάνου της Υπουργού Εσωτερικών για διορισμό του Επάρχου Πάφου:
«Υπό το φως των πιο πάνω και λαμβανομένων υπόψη των όσων αναφέρονται στην προς τον ΄Επαρχο Πάφου επιστολή σας ημερομηνίας 12.11.2012, η οποία μου έχει κοινοποιηθεί παρακαλείστε όπως, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 45 του περί Κοινοτήτων Νόμου ανακαλέσετε την παράνομη απόφασή σας για απόλυση του Γραμματέα του Συμβουλίου εντός 30 ημερών από την ημερομηνία λήψης της παρούσης και επαναφέρετε τον εν λόγω υπάλληλο στη θέση που κατείχε, καθότι η απόφασή σας αντίκειται στον περί Κοινοτήτων Νόμο και στους περί Κοινοτικής Υπηρεσίας Κανονισμούς του Κοινοτικού Συμβουλίου Κουκλιών.».
Στην Fontana Amoroza Coast Ltd v. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 209, αναφέρονται τα εξής:
«Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή της. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την εφαρμογή εκτελεστής πράξης. Διοικητικά μέτρα για την εφαρμογή εκτελεστής πράξης συνιστούν πράξη εκτέλεσης που όπως υποδηλώνει ο όρος η πράξη δεν είναι αφ΄ εαυτής γενεσιουργός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά μοχλός για την υλοποίηση της γενέτειρας πράξης ή απόφασης. (Βλ. ΠΟΡΙΣΜΑΤΑ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ, 1929-1958, σελ. 240, Τσάτσος - Η ΑΙΤΗΣΙΣ ΑΚΥΡΩΣΕΩΣ ΕΝΩΠΙΟΝ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ, σελ. 127 κ.επ., και Στασινόπουλος - ΔΙΚΑΙΟ ΤΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΠΡΑΞΕΩΝ, σελ. 125).
Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 236-237 αναφέρονται τα ακόλουθα:
«Εις προσβολήν δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως δεν υπόκειται οιαδήποτε πράξις απορρέουσα εκ διοικητικού οργάνου, δρώντος ως τοιούτου, αλλά μόνον αι εκτελεσταί πράξεις, τουτέστιν εκείναι δι΄ ων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου, αποσκοπούσα εις την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων και συνεπαγόμενη την άμεσον εκτέλεσιν αυτής δια της διοικητικής οδού. Το κύριον στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής πράξεως είναι η άμεσος παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, συνισταμένου εις την δημιουργίαν, τροποποίησιν ή κατάλυσιν νομικής καταστάσεως, ήτοι δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρος παρά τοις διοικουμένοις.»
Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης δεν είναι εκτελεστή πράξη. (Βλ. Krashias Modern Land & Building Developers Ltd v. Δήμου ´Εγκωμης (1995) 3 A.A.Δ, 198, 208).
Στο «Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών» του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, έκδοση 4η, σελ. 170-171 το θέμα τίθεται ως εξής:
«Χαρακτηριστικόν γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξεως είναι ότι διά της εν αυτή περιεχομένης δηλώσεως βουλήσεως, καθορίζει δίκαιον, δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις, είτε κατά τρόπον γενικόν διά της θέσεως κανόνος δικαίου (κανονιστική πράξις), είτε κατά τρόπον ειδικόν εν τη ατομική περιπτώσει (ατομική πράξις). Ο τοιούτος καθορισμός δικαίου, ο οποίος αποτελεί στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής διοικητικής πράξεως, ελλείπει από ωρισμένας δηλώσεις βουλήσεως των διοικητικών οργάνων, τας οποίας ονομάζομεν γενικώς «μη εκτελεστάς διοικητικάς πράξεις».
Αι πράξεις αύται, αι μη εκτελεσταί, είναι δυνατόν, είτε να σχετίζωνται προς μιαν εκτελεστήν πράξιν, προηγούμεναι ή επόμεναι αυτή, είτε να εκδίδωνται ασχέτως προς άλλην εκτελεστήν, αποτελούσαι απλάς εκδηλώσεις της υπηρεσιακής αρμοδιότητας των οργάνων.».
«Β΄. Πράξεις διοικητικών οργάνων εκδιδόμεναι εν συσχετισμώ προς εκτελεστήν διοικητικήν πράξιν. Αύται δυνατόν να προηγώνται ή να έπωνται τη εκτελεστή:
α) Πράξεις προηγούμεναι της εκτελεστής πράξεως.- Τοιαύται είναι:
1. Αι προς την αρχήν, την μέλλουσαν να εκδώση την εκτελεστήν πράξιν απευθυνόμεναι οδηγίαι και συστάσεις, προερχόμεναι συνήθως εκ μέρους διοικητικής αρχής ασκούσης είτε τον ιεραρχικόν έλεγχον είτε την διοικητικήν εποπτείαν. Αι οδηγίαι είναι δυνατόν να δίδωνται είτε επί τη ευκαιρία μιας ατομικής περιπτώσεως, είτε να γενικεύωνται επί πασών των υποθέσεων ωρισμένης κατηγορίας. Εις την περίπτωσιν ταύτην, αι οδηγίαι λαμβάνουν την μορφήν της ε γ κ υ κ λ ί ο υ.»
Ορθώς λοιπόν, κατά την κρίση μου, επιχειρηματολογεί η ευπαίδευτη συνήγορος των καθ΄ ων η αίτηση ότι, στην προκειμένη περίπτωση, δεν προσβάλλεται με την προσφυγή εκτελεστή πράξη, για τον απλούστατο λόγο ότι αποτελεί παράκληση προς το Κοινοτικό Συμβούλιο να λάβει τη συγκεκριμένη απόφαση μελλοντικώς άλλης πράξης, η οποία δεν έχει ακόμα επέλθει, ώστε να παράγει έννομα αποτελέσματα. Η απόφαση Στεφανίδης, πιο πάνω, την οποία επικαλείται η ευπαίδευτη συνήγορος των αιτητών, δεν συνηγορεί υπέρ της θέσης της. Κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης, αποφασίστηκε στην πιο πάνω υπόθεση, είναι η παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Εκεί η επίδικη διοικητική απόφαση κρίθηκε ότι δεν ικανοποιούσε αυτό το κριτήριο, για το λόγο ότι δεν περιεχόταν σ΄ αυτήν απόφαση καθοριστική για την έκβαση της αίτησης, αλλά επιδιωκόταν η ανεύρεση συναινετικής λύσης στο αίτημα των εφεσειόντων για την παροχή άδειας διαχωρισμού (Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26). Κρίθηκε εκεί ότι δεν περιεχόταν απόφαση καθοριστική για την έκβαση της αίτησης, δηλωτική της βούλησης του Δήμου ΄Εγκωμης. Επρόκειτο για εισήγηση και δεν συνιστούσε εκτελεστή πράξη, επομένως δεν μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης βάσει του ΄Αρθρου 146.
Είναι η κατάληξή μου ότι η απόφαση δεν φέρει τα χαρακτηριστικά εκτελεστής πράξης. Πρόκειται, κρίνω, για σύσταση εκ μέρους της διοικητικής αρχής, η οποία ασκεί διοικητική εποπτεία, με την οποία προτρέπεται το Κοινοτικό Συμβούλιο, να ανακαλέσει την απόφασή του την οποία ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών κρίνει ως παράνομη. Σε καμιά περίπτωση δεν φέρει ή επιφέρει έννομα αποτελέσματα με τα οποία να δημιουργείται, τροποποιείται ή να καταργείται η νομική κατάσταση πραγμάτων και ούτε συνεπάγεται άμεση εκτέλεση διά της διοικητικής οδού. Η πράξη, στην περίπτωση υπό κρίση, δεν συνιστά τίποτε άλλο παρά μόνο πρόθεση και όχι βούληση της διοίκησης (Krashias Modern Land & Building Developers Ltd, ανωτέρω). Συνεπώς, η αίτηση απορρίπτεται.
Ως αποτέλεσμα της κατάληξης του Δικαστηρίου και του ευρήματος ότι με την αίτηση ακυρώσεως δεν προσβάλλεται εκτελεστή διοικητική πράξη, μοιραία τόσο η αίτηση όσο και η προσφυγή θα πρέπει να απορριφθούν.
Η προσφυγή απορρίπτεται, λόγω έλλειψης αντικειμένου υποκειμένου σε αναθεώρηση βάση του ΄Αρθρου 146.1 του Συντάγματος. Τα έξοδα, τόσο της προσφυγής όσο και της αίτησης, επιδικάζονται εναντίον των αιτητών, όπως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Δ. Μιχαηλίδου, Δ.
/ΜΔ